ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2023 року
м. Київ
справа №200/571/21-а
адміністративне провадження № К/9901/40736/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 200/571/21-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Донецькій області, Державної служби України з питань праці, Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (головуючий суддя Геращенко І.В., судді Компанієць І.Д., Міронова Г.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з цим позовом, у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідачів по запропонуванню посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області;
1.2. зобов`язати відповідачів перевести на посаду начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що ним 31.12.2020 року подано заяву до Голови Державної служби України з питань праці, начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області, голови ліквідаційної комісії Головного управління Держпраці у Донецькій області, начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про працевлаштування на рівнозначну посаду, однак на момент звернення до суду з адміністративним позовом відповіді на неї не надано, рівнозначну посаду позивачу не запропоновано, чим порушено його право на працю.
1.4. Таку бездіяльність відповідачів позивач пов`язує з упередженим ставленням до нього з боку керівництва відповідачів, вважає такі дії є моббінгом, і порушують його права як викривача корупції.
1.5. Позивач зазначає, що має статус викривача корупції та неодноразово з 2019 року звертався до НАЗК з повідомленнями про факти корупції та пов`язані з корупцією правопорушення та корупційні правопорушення заступника начальника і тимчасового керівника Головного управління Держпраці у Донецькій області Зуб Г.В., першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Короля В.І. та тимчасово виконуючого обов`язки Голови Державної служби України з питань праці Сажієнко В.В .
1.6. Позивач вважає, що має переважне право на переведення на рівнозначну посаду, оскільки має шість дипломів про вищу освіту, вільно володіє українською та англійською мовами, має двох неповнолітніх дітей, у тому числі дитину з обмеженими можливостями внаслідок дорожньо-транспортної пригоди, державна служба є його єдиним джерелом доходу, має бездоганну та доброчесну репутацію та досвід управління відділом юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, позов задоволено частково.
2.2. Визнано протиправною бездіяльність відповідачів 1, 3, яка полягає в незапропонуванні позивачу посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області, на момент отримання та ознайомлення з попередженням про наступне звільнення 8 жовтня 2020 року.
2.3. Зобов`язано відповідачів 1, 3 запропонувати позивачу вакантні посади, рівнозначні посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області та розглянути питання щодо переведення позивача на посаду рівнозначну посаді начальника відділу юридичного забезпечення до Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
2.4. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
2.5. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з правової позиції, викладеної в постановах Верховного Суду від 26.05.2021 року у справі № 140/90/20, від 11 червня 2020 року у справі № 826/19187/16, від 31 березня 2020 року у справі № 826/6148/16, від 09 жовтня 2019 року у справі № 821/595/16, від 25 липня 2019 року у справі № 807/3588/14, від 27 травня 2020 року у справі № 813/1715/16, від 10 травня 2019 року у справі № 826/11746/16, від 20 листопада 2019 року у справі № 200/1085/19-а і постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17 (П/9901/310/18), а також врахував правові висновки Верховного Суду України в постановах від 4 березня 2014 року у справі №21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі №21-108а14.
3. Також суд апеляційної інстанції вказав, що положення ст. 87 Закону № 889-VIII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, не врегульовують питання звільнення державних службовців у разі ліквідації органу державної влади. З урахуванням приписів ч. 3 ст. 5 Закону № 889-VIII суд вважав, що застосуванню підлягають норми Кодексу Законів про працю України.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Східне міжрегіональне управління Державної служби України з питань праці звернулося із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
5. Підставою звернення з касаційною скаргою зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначено про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» з урахуванням Постанови КМУ № 762 від 26.08.2020 року «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці».
6. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій по суті вирішення спору, та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
7. Також позивач подав до суду клопотання про закриття касаційного провадження в цій справі, у якому зазначив про необгрунтованість твердження скаржника про виняткове значення цього спору для формування єдиної правозастосовчої справи, а також вказав про численну практику Верховного Суду у подібних правовідносинах.
8. Державна служба України з питань праці подала додаткові пояснення та заперечення на клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі, за змістом яких з посиланням на норми чинного законодавства просила відмовити у задоволенні цього клопотання.
9. Скаржник також подав заперечення на клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі та просив відмовити у задоволенні цього клопотання.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. Постановою КМУ № 762 від 26.08.2020 року «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці» вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області та утворити Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці як юридичну особу публічного права.
11. Згідно з п. 3 вказаної Постанови здійснення заходів, пов`язаних з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області згідно з пунктом 1 цієї постанови та утворенням Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці згідно з пунктом 2 цієї постанови, покладається на Державну службу з питань праці.
12. Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці, що утворюється згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступником Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головного управління Державної служби з питань праці у Луганській області, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови.
13. Наказом Державної служби України з питань праці від 04.09.2020 року № 107 «Про утворення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці», вирішено питання про утворення як юридичної особи публічного права Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
14. Наказом Державної служби України з питань праці від 28.09.2020 року № 122 «Про ліквідацію Головного управління Державної служби України з питань праці», вирішено питання про ліквідацію як юридичної особи публічного права Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області, призначено головою ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Зуб Г.В., серед іншого, наказано голові ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області забезпечити дотримання порядку звільнення працівників, повідомлення територіального органу Державної служби зайнятості про звільнення працівників із зазначенням їх чисельності, звільнення працівників, своєчасний розрахунок з ними під час звільнення, видачу необхідних наказів та підписання необхідних документів.
15. Наказом голови ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Зуб Г.В. від 02.10.2020 року № 1204 затверджено План заходів, пов`язаних з ліквідацією Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області, пунктами 2 та 6 якого визначено здійснення письмового персонального попередження всіх працівників Головного управління Держпраці у Донецькій області та здійснити заходи щодо працевлаштування працівників Головного управління Держпраці у Донецькій області, що ліквідується, звернувшись до державної служби зайнятості (у разі необхідності) після затвердження штатного розпису Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
16. Попередження про наступне звільнення 09.11.2020 року з займаної посади отримано начальником відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області ОСОБА_1 08.10.2020 року, про що свідчить його власний підпис з приміткою «не згоден, порушено право на працю».
17. 31.12.2020 року позивач засобами електронного зв`язку направив т.в.о голови Державної служби з питань праці України В. Сажієнку, начальнику Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці В. Королю та т.в.о Головного управління Держпраці у Донецькій області Г. Зуб заяву про працевлаштування на рівнозначну посаду, в якій позивач просив перевести його на посаду Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України, рівнозначну посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області.
18. 12.01.2021 року наказом т.в.о голови Державної служби з питань праці України №1, припинено з 13.01.2021 року здійснення повноважень та реалізація політики у відповідних сферах Головним управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головним управління Державної служби з питань праці у Луганській області та погоджено забезпечення здійснення повноважень Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
19. 05.01.2021 року начальник Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Король В.І. звернувся до Державної служби з питань праці України з поданням щодо погодження кандидатури на зайняття посади державної служби категорії «Б» - начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Бондаревої Л.М., заступника начальника відділу юридичного забезпечення Головним управління Державної служби з питань праці у Донецькій області. Висновком № 65 від 13.01.2021 року управлінням юридичного забезпечення Державної служби з питань праці України кандидатуру Бондаревої Л.М. погоджено.
20. З 23.04.2021 року Бондареву Л.М. призначено на посаду начальника відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
21. Листом № П/572 від 10.02.2021 року Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України заступнику голови ліквідаційної комісії Головного управління Державної служби з питань праці у Донецькій області Фольварчуку Ф. надано перелік вакантних посад працівнику ОСОБА_1 , а саме: завідувача сектору юридичного забезпечення у східному напрямку відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України.
22. Листом від 10.02.2021 року № 09-Н-22Д «Про розгляд звернення» відповідач 3 повідомив позивача, посилаючись на приписи ст. 87 Закону України «Про державну службу» в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пункту 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення. Отже при скороченні чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби. Щодо питання утримання від призначення на спірну посаду інших осіб відповідач 3 послався на ухвалу Донецького окружного адміністративно суду від 28.01.2021 року по справі № 200/571/21-а, якою позивачу відмовлено в забезпеченні позову.
23. Протоколом, складеним співробітниками Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України від 11.02.2021 року в м. Покровськ, зафіксовано направлення відповіді Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України від 10.02.2021 року №09-Н-22Д «Про розгляд звернення» та запрошення позивача до Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України для розгляду питання щодо працевлаштування. Зі змісту вказаного протоколу встановлено, що 11 лютого 2021 року о 8 год. 07 хв. відповідь на заяву позивача було надіслано на електронну пошту, на підтвердження чого відповідачем 3 надано скріншот екрану, роздруківку звіту про отримання електронного листа відповідачем 3 не надано. Також в цьому протоколі зафіксовано повідомлення позивача о 8 год. 35 хв. за телефоном 0954714438 про направлення йому відповіді та запрошено 11 лютого 2021 року (тобто в той же день) на 14 год. 00 хв. для розгляду питання щодо працевлаштування.
24. В судовому засіданні позивач повідомив, що в цей день перебував в іншому місті з питань пов`язаних з лікуванням дитини та не міг бути присутній в місті Покровську в призначений Східним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці України час.
25. 11.02.2021 року працівники Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України о 14 год. 25 хв. склали протокол про те, що позивач не з`явився станом на 14 год. 25 хв., тому співробітники відповідача 3 повторно зателефонували позивачу з пропозицією обрати зручний для нього час, позивач повідомив, що має намір відвідати Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці України 18.02.2021 року.
26. Наказом Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України № 242 від 02.03.2021 року уповноважено заступника начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Зуб Г.В. ознайомити позивача з пропозиціями Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України щодо працевлаштування на вакантні посади у Східному міжрегіональному управлінні Державної служби з питань праці України.
27. В судовому засіданні в суді першої інстанції представником відповідача 1 заступником начальника Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці України Зуб Г.В. позивачу запропоновано наступні вакансії: завідувача сектору юридичного забезпечення у східному напрямку відділу юридичного забезпечення Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (м. Лисичанськ); заступника начальника відділу нагляду східного напрямку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці; головного спеціаліста відділу експертної роботи, ринкового нагляду та надання адміністративних послуг Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці (м. Лисичанськ); головного державного інспектора відділу контролю східного напрямку управління з питань праці Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці; головного державного інспектора відділу нагляду західного напрямку управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці.
28. Позивач після проголошення переліку посад та отримання їх письмового переліку від представника відповідача 1 повідомив, що йому необхідний час для ознайомлення з ними та він не згоден на переведення на нижчу посаду та і іншу місцевість.
29. Представником відповідача 3 25.05.2021 року заявлені клопотання з проханням приєднати до матеріалів справи наказ Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці про оголошення конкурсу на зайняття посад державної служби від 19.05.2021 року № 806 для можливої участі позивача в конкурсному відборі на рівнозначні посади категорії «Б».
30. Згідно листа Національного агентства з питань запобігання корупції від 24.02.2021 року № 23-04/10267/21 позивач з 27.07.2020 року набув статусу викривача корупції в розумінні абз.20 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції».
31. Вважаючи бездіяльність відповідачів щодо не надання йому пропозиції посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
32. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Статті 38 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.
36. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
37. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу» цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
38. За правилами частини 1 статті 34 Закону N889-VIII призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених цим та іншими законами України.
39. Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
40. Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.
41. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з таких підстав є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
42. Частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).
43. Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону №117-IX, що набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону №889-VIII були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:
- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);
- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).
44. Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
45. Станом на день виникнення спірних правовідносин стаття 87 Закону №889-VIII передбачала таке.
1. Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
{Пункт 1 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
1-1) ліквідація державного органу;
{Частину першу статті 87 доповнено пунктом 1-1 згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
{Пункт 3 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
2. Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.
За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов`язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.
3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
{Частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}
Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
{Абзац частини третьої статті 87 в редакції Закону № 117-IX від 19.09.2019}
{Абзац частини третьої статті 87 виключено на підставі Закону № 117-IX від 19.09.2019}
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
{Абзац частини третьої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
4. У разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
{Частина четверта статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}
5. Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
{Статтю 87 доповнено частиною п`ятою згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
У такому випадку оформлення і видача трудової книжки, а також розрахунок при звільненні проводяться протягом семи днів з дня звільнення.
{Частину п`яту статті 87 доповнено абзацом другим згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}.
VI. Позиція Верховного Суду
46. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
48. Підставою звернення з касаційною скаргою автор скарги зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
49. Предметом оскарження у цій справі є бездіяльність відповідачів по запропонуванню позивачу посади, рівнозначної посаді начальника відділу юридичного забезпечення Головного управління Держпраці у Донецькій області.
50. Позивач, звертаючись до суду з цим позовом, зазначив про протиправність такої бездіяльності з огляду на те, що цим порушується його право на працю. Вказав, що має статус викривача корупції та неодноразово з 2019 року звертався до НАЗК з повідомленнями про факти корупції та пов`язані з корупцією правопорушення та корупційні правопорушення заступника начальника і тимчасового керівника Головного управління Держпраці у Донецькій області Зуб Г.В., першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Короля В.І. та тимчасово виконуючого обов`язки Голови Державної служби України з питань праці Сажієнко В.В .
51. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
52. Суди попередніх інстанцій установили, що виникнення спірних правовідносин обумовлене прийняттям Кабінетом Міністрів України Постанови № 762 від 26.08.2020 року «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці», за змістом якої вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права Головне управління Державної служби з питань праці у Донецькій області та Головне управління Державної служби з питань праці у Луганській області та утворити Східне міжрегіональне управління Державної служби з питань праці як юридичну особу публічного права.
53. Також суди попередніх інстанцій установили, що позивача попередили про наступне звільнення та йому пропонувались посади, на оголошені пропозиції він повідомив про свою незгоду з переведенням на нижчу посаду та в іншу місцевість.
54. З огляду на це Верховний Суд наголошує на такому.
55. Відповідно до приписів статті 87 Закону №889-VIII та норм цього Закону, які регулюють порядок припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті, процедура такого звільнення відбувається у такому порядку:
- попередження про наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів;
- період не менше 30 календарних днів, протягом якого державному службовцю може бути запропоновано будь-яку вакантну посаду;
- звільнення у разі відсутності можливості/ініціативи суб`єкта призначення щодо пропонування вакантних посад або у випадку незгоди працівника з такою пропозицією чи переведення/призначення працівника на запропоновану посаду.
56. Беручи до уваги встановлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи Верховний Суд констатує, що цей спір фактично виник під час процедури пропонування позивачу вакантних посад у новоствореному органі.
57. З огляду на це Верховний Суд звертає увагу на таке.
58. Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
59. Втім, суди попередніх інстанцій не установили чи наявне у спірних правовідносинах рішення або ж вчинена владно-управлінська дія (допущено бездіяльність) відповідачами як суб`єктами владних повноважень, якими порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
60. Зокрема суди не встановили чи звільнений позивач з посади у ліквідованому органі, чи продовжує службу.
61. Верховний Суд наголошує, що вказана обставина є визначальною у спірних правовідносинах, оскільки дозволить з`ясувати чи відбулось з боку відповідачів порушення права позивача на працю, захист на яке передбачений чинним законодавством України, або ж чи таке порушення ще не відбулось з підстави перебування правовідносин на етапі здійснення відповідачами дискреційних повноважень (на власний розсуд вирішення питання щодо пропонування чи не пропонування посад позивачу, а також визначення переліку таких посад), за наслідками якого в майбутньому стосовно позивача останніми може бути прийняте рішення, яке вплине на права та обов`язки позивача.
62. Верховний Суд звертає увагу, що саме від характеру спірних правовідносин та з`ясування дійсних вимог позивача по суті спору залежить з`ясування того, чи стосуються заявлені у цій справі вимоги позивача захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади та чи може такий захист надаватись судом. Оскільки оскарження процедури, яка передувала звільненню, неможливе без оскарження самого акта про таке звільнення.
63. За цих обставин Верховний Суд доходить висновку про те, що суди вирішили справу без повного та всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.
64. Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
65. Отже, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України в основі обґрунтованого рішення лежать повнота і всебічність з`ясування обставин справи, це виключає існування будь-яких не спростованих судом належним чином розбіжностей між доказами, поданими сторонами.
66. Верховний Суд зазначає, що приписами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України суди наділені правом збирати докази з власної ініціативи, а також повноваженням сприяти в реалізації обов`язку доказування (у випадку неможливості самостійного надання особами, які беруть участь у справі доказів) і витребовувати необхідні докази. Тобто законодавцем передбачено активну участь суду в збиранні доказів, а тому покладення обов`язку надання доказів виключно на осіб, які беруть участь у справі без сприяння судами в реалізації зазначеного обов`язку, а також вияв власної їх ініціативи у процесі збору доказів, як мети встановлення дійсних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є надмірним тягарем, що, в деякій мірі, є неспівмірним із розподілом обов`язку доказування, визначеного адміністративним процесуальним законодавством.
67. Тому Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті справи. Висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирушення спору.
68. Водночас, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства їх встановлення судом касаційної інстанції не допускається.
69. Розглянувши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з?ясування обставин у справі та не вжито усіх, визначених законом заходів для цього.
70. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
71. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
72. Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
73. Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
74. Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також судам слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку.
Керуючись статтями 3 341 344 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління Державної служби України з питань праці на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року задовольнити частково.
2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
Ж.М. Мельник-Томенко