ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 липня 2024 року
м. Київ
справа №240/16837/22
адміністративне провадження № К/990/19214/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №240/16837/22
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року (ухвалене суддею-доповідачем Романченко Є.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Курка О. П., Боровицького О. А.)
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду із позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - відповідач, Управління), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Управління, яка призвела до ненарахування та невиплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ (далі - Закон №796-ХІІ);
- зобов`язати відповідача здійснити з 04 лютого 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону 796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, розмір якої визначено законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він проживає в м. Овруч Житомирської області, яке, відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року № 106 (далі - Перелік № 106). Крім того, він є непрацюючим пенсіонером та перебуває на обліку в Управлінні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у позивача відсутнє посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідної категорії, а тому пільги Закону №796-ХІІ на нього не розповсюджуються.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 39 Закону № 796-XII, у зв`язку із чим дійшли помилкових висновків про те, що пільги Закону №796-ХІІ розповсюджуються тільки на тих осіб, що мають посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідної категорії.
7. Скаржник також вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 240/4937/18 (Пз/9901/55/18) про те, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 та статті 39 Закону № 796-ХІІ із 17 липня 2018 року особа має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як установлено статтею 39 Закону № 796-ХІІ.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до суду 29 травня 2023 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/16837/22, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 12 липня 2024 року.
11. Під час розгляду цієї справи в касаційному порядку учасники справи клопотань не заявляли.
Позиція інших учасників справи
12. 24 липня 2023 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , де відповідач наголошує на тому, що у позивача права на отримання щомісячної доплати до пенсії, яка передбачена статтею 39 Закону № 796-ХІІ, немає.
13. Крім того, у відзиві Управління вказує, що застосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини при обчисленні розміру цієї доплати неможливе, з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі № 240/4946/18.
14. З огляду на вищезазначене, Управління просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
15. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 проживає в м. Овруч Житомирської області. Даний населений пункт, відповідно до Переліку № 106, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
16. Крім того, позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області та отримує пенсію за вислугу років.
17. Згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) позивач має статус непрацюючого пенсіонера.
18. На своє звернення до відповідача щодо виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, отримав відповідь про те, що частина друга статті 39 Закону № 796-ХІІ не передбачає та не дає йому права на нарахування та виплату підвищення до пенсії.
19. Вважаючи таку бездіяльність протиправною, позивач звернувся до суду з вказаним позовом за захистом своїх порушених соціальних прав.
Позиція Верховного Суду
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
21. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
22. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
26. У статті 1 та частині першій статті 2 Конституції України встановлено, що Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію.
27. Відповідно до частини другої статті 3 Основного Закону України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
28. В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; зокрема, закони приймаються на основі Конституції України та повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (стаття 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).
29. Статтею 16 Конституції України передбачено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
30. Положеннями статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
31. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
32. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
33. У справі, яка розглядається, предметом спору є дії відповідача, що полягають у відмові у здійсненні нарахування та виплати підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення) у розмірі, визначеному статтею 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, у зв`язку з відсутністю, на думку відповідача, законодавчих та фактичних підстав для цього.
34. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову ОСОБА_1 , виходили з того, що необхідною умовою для отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону № 796-ХІІ, є наявність у особи статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи, що підтверджується відповідним посвідченням. Тому, враховуючи відсутність у позивача відповідного посвідчення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що він не має права на отримання підвищення до пенсії.
35. Звертаючись до Суду із касаційною скаргою, позивач заперечує обов`язкову наявність посвідчення потерпілого від Чорнобильської катастрофи та, посилаючись на положення статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, вказує, що має право на отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, що проживає на території радіоактивного забруднення (в зоні гарантованого добровільного відселення), у розмірі двох мінімальних заробітних плат.
36. Таким чином, враховуючи висновки судів попередніх інстанцій, доводи касаційної скарги і аргументи, наведені відповідачем у відзиві та поясненнях, Верховний Суд під час касаційного перегляду справи повинен встановити:
- яку редакцію статті 39 Закону № 796-ХІІ необхідно застосовувати у спірних правовідносинах;
- яка розрахункова величина підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону №796-ХІІ;
- чи має право непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, на доплату, передбачену положеннями статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), у разі якщо останній не має посвідчення, що підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.
Щодо редакції статті 39 Закону № 796-ХІІ, яка підлягає застосовуванню у спірних правовідносинах, Суд вказує таке.
37. Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон № 796-XII.
38. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах:
- у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати;
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.
39. Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати (частина друга цієї статті).
40. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон № 76-VIII, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого виключено у Законі № 796-XII статті 31, 37, 39, 45.
41. У подальшому Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII "Про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"" (далі - Закон № 987-VIII; згідно з розділом II "Прикінцеві положення" Закону № 987-VIII він набрав чинності з 01 січня 2016 року) включено до Закону № 796-XII статтю 39 такого змісту:
"Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження
Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".
42. Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
43. Крім того, Конституційний Суд України указав, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
44. При цьому у вказаному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VIII. Водночас застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ вказане Рішення не містить.
45. Таким чином, колегія суддів доходить висновку, шо вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), яка із 17 липня 2018 року є чинною.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі № 240/18881/22, від 25 квітня 2024 року у справі № 240/12545/22, від 03 травня 2024 року у справі № 240/22317/22 та від 07 травня 2024 року у справі № 240/44186/21,.
46. Суд також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 зробила висновок щодо співвідношення норм статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, дія якої відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018) та статті 39 (у редакції Закону № 987-VIII) з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.
47. Так, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з 17 липня 2018 року відновлено дію редакція статті 39 Закону № 796-ХІІ (яка була чинною до 01 січня 2015 року) і ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж це передбачено у редакції Закону № 987-VIII, і відновлює соціальні виплати тим особам, право на доплати яким не передбачено із включенням статті 39 Законом № 987-VIII. Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акта - статті 39 Закону № 796-ХІІ до внесення змін Законом № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність із 01 січня 2016 року статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону № 987-VIII. І ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3 8 Конституції України та статті 6 КАС України) у частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав. При цьому Суд також дійшов висновку, що з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - у зоні гарантованого добровільного відселення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.
48. При цьому Великою Палатою Верховного Суду не здійснено відступ від цієї позиції з огляду на положення частини п`ятої статті 61 Закону України "Про правотворчу діяльність" від 24 серпня 2023 року № 3354-IX (далі - закон № 3354-IX) (набрав чинності 20 вересня 2023 року та буде введений в дію в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022), згідно з якою визнання нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність, не відновлює дію нормативно-правового акта або його окремого структурного елемента, що діяв до набрання чинності нормативно-правовим актом або окремим його структурним елементом, що визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність.
49. З огляду на це, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню стаття 39 Закону № 796-ХІІ, у редакції до 01 січня 2015 року, яка передбачає виплату уповноваженими органами доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях безумовного (обов`язкового) відселення або у зоні гарантованого добровільного відселення, або у зоні посиленого радіоекологічного контролю.
Стосовно розрахунковою величини, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень статті 39 Закону №796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), колегія суддів зазначає наступне.
50. Згідно із частиною першою статті 7 КАС суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
51. Юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.
52. Конституційний Суд України в Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4/зп у справі № 18/183-97 за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення частини п`ятої статті 94 та статті 160 Конституції України (справа про набрання чинності Конституцією України) визначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
53. З урахуванням дії темпоральних правил (принцип дії закону в часі) у разі колізії нормативних актів одного рівня юридичної ієрархії (суперечність один одному двох або більше чинних нормативних актів, прийнятих стосовно одного й того самого питання) застосовується акт, виданий пізніше, як у разі, коли про скасування попереднього акта (його приписів) прямо зазначено в новому нормативному акті, так і у разі, коли таких застережень немає.
54. 06 грудня 2016 року був прийнятий Закон № 1774-VIII, що набрав чинності 01 січня 2017 року.
55. Пунктом 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат, крім розрахунку щорічного обсягу фінансування статутної діяльності політичних партій (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 19 грудня 2019 року № 410-IX).
56. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року (зі змінами, внесеними згідно із Законом від 15 травня 2018 року № 2415-VIII).
57. Згідно з пунктом 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII до приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
58. Як свідчить зміст Закону № 1774-VIII, ним була змінена розрахункова величина з мінімальної заробітної плати на прожитковий мінімум, яка стала застосовуватися для обчислення всіх виплат, де раніше застосовувалася як розрахункова величина мінімальна заробітна плата, а також для обчислення інших платежів та санкцій, та внесені такі зміни до низки законів України, зокрема, але не виключно, в Земельний кодекс України Кодекс України про адміністративні правопорушення Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України "Про військовий обов`язок і військову службу", Закон України "Про підвищення престижності шахтарської праці", Закон України "Про Державний земельний кадастр", Закон України "Про судовий збір", Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", Закон України "Про судоустрій і статус суддів".
59. Відповідно до наведених вище положень Закону № 1774-VIII законодавець, по-перше, заборонив застосовувати для визначення розмірів посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат як розрахункову величину мінімальну заробітну плату; по-друге, чітко передбачив, що для визначення таких виплат застосовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установлений на 1 січня відповідного календарного року.
60. Законом № 1774-VIII зміни такого змісту в статтю 39 Закону № 796-ХІІ (в редакції, яка діяла до 01 січня 2015 року) внесені не були, оскільки цю статтю в зазначеній редакції на дату прийняття Закону № 1774-VIII було виключено Законом № 76-VIII (що було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018).
61. Колегією суддів встановлено, що Велика Палата Верховного Суду вже розглядала спір з подібними правовідносинами з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
62. Вирішуючи у справі № 240/19227/21 виключну правову проблему стосовно того, чи може прожитковий мінімум застосовуватись як розрахункова величина для визначення розміру підвищення (доплати) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яку визначено статтею 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, до інших виплат, розмір яких визначається без застосовування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини, відповідно до пункту 3 розділу II Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII), наявністю якої було обумовлено необхідність передачі Касаційним адміністративним судом цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, остання у постанові від 04 квітня 2024 року вказала, що за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти (їхні окремі приписи) мають пряму дію в часі, тобто регулюють (1) відносини, що виникли після набрання ними чинності, а також (2) відносини, які виникли до набрання ними чинності та продовжують існувати на час набрання чинності. У другому випадку такі акти (приписи) поширюються на ці відносини з моменту набрання чинності, а не з моменту виникнення відповідних відносин (акти (приписи), які поширюють дію на момент виникнення відносин, що мав місце до набрання ними чинності, мають зворотну дію). В окремих випадках орган правотворчості вказівкою у перехідних положеннях "нового" нормативно-правового акта може зберегти праворегулятивний вплив скасованого (зміненого) нормативно-правового акта (відповідних його приписів) на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності "новим" актом (переживаюча / ультраактивна дія).
63. Аналогічний підхід застосований у постановах Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 9901/315/20, від 03 листопада 2021 року у справі № 9901/378/20.
64. З огляду на це, Суд погоджується з аргументами відповідача, що зазначені ним у відзиві на касаційну скаргу, і вказує, що з набранням чинності Законом № 1774-VIII, мінімальна заробітна плата не застосовується як розрахункова величина, зокрема, для обрахунку підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яке у таких осіб виникло на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року). Закон № 1774-VIII прийнятий у часі пізніше від Закону № 796-ХІІ, а тому повинна застосовуватися визначена ним розрахункова величина - прожитковий мінімум для працездатних осіб.
65. Велика Палата Верховного Суду також наголосила, що такий висновок не суперечить положенням статті 71 Закону № 796-ХІІ, згідно з якими дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону, оскільки положення пункту 3 розділу ІІ "Прикінцевих та перехідних положень" Закону № 1774-VІІІ визначають нову розрахункову величину, яка підлягає застосуванню під час реалізації положень, зокрема статті 39 Закону № 796-ХІІ, тобто правовий наслідок призупинення дії правової норми при цьому не настає.
66. При цьому зауважила, що Конституційний Суд України неодноразово викладав правову позицію щодо розуміння положень частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. Зокрема, у пункті 5.2 Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав на те, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними ознаками поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.
67. Підсумовуючи, Велика Палата Верховного Суду вказала, що норма пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIIІ (в частині інших виплат, щодо яких не застосовується мінімальна заробітна плата як розрахункова величина) поширюється на підвищення (доплату) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, а відтак розмір підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, яка діяла до 01 січня 2015 року) встановлюється із застосуванням як розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня відповідного календарного року, а не мінімальної заробітної плати.
68. Колегія суддів не вбачає наявності підстав для відступу від вказаного висновку Великої Палати Верховного Суду, а тому вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги в цій частині і відхиляє їх.
69. Аналогічного висновку щодо застосування прожиткового мінімуму як розрахункової величини для визначення розміру підвищення (доплати) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, право на яку визначено статтею 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, дійшов Верховний Суд, зокрема у постановах від 24 квітня 2024 року у справі № 240/14563/22, від 24 квітня 2024 року у справі № 240/20557/22, від 25 квітня 2024 року у справі № 240/30187/22 та від 07 травня 2024 року у справі № 240/10860/22.
Стосовно наявності у непрацюючого пенсіонера, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, права на доплату, передбачену положеннями статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року), за відсутності посвідчення, що підтверджує статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи.
70. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, виходили з того, що лише посвідчення "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" та "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи" є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими Законом №796-ХІІ.
71. З приводу таких висновків колегія суддів вказує таке.
72. За приписами частини першої статті 1 Закону №796-ХІІ, вказаний Закон спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв`язання пов`язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв`язання пов`язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.
72. Відповідно до положень статті 65 Закону № 796-ХІІ учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України.
Посвідчення "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" та "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи" є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими цим Законом.
Видача посвідчень провадиться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням районних державних адміністрацій.
Порядок видачі посвідчень встановлюється Кабінетом Міністрів України.
73. Постановою КМУ "Деякі питання видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян" від 11 липня 2018 року №551 затверджено Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян (далі - Порядок № 551).
74. Відповідно до пункту 2 Порядку № 551, посвідчення є документом, що підтверджує статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, брали участь у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, громадян, які постраждали від радіоактивного опромінення внаслідок будь-якої аварії, порушення правил експлуатації обладнання з радіоактивною речовиною, порушення правил зберігання і захоронення радіоактивних речовин, що сталося не з вини потерпілих, дружин (чоловіків) померлих громадян з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (потерпілих), смерть яких пов`язана з Чорнобильською катастрофою або з участю у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, а також опікунам дітей (на час опікунства) померлих громадян, смерть яких пов`язана з Чорнобильською катастрофою, і надає право користуватися пільгами та компенсаціями, встановленими Законом № 796-ХІІ та іншими актами законодавства.
75. Крім того, положеннями пункту 11 вказаного Порядку також визначено осіб, яким видаються відповідне посвідчення, серед яких, зокрема: особи, які постійно проживали на територіях зон безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або які станом на 1 січня 1993 року прожили в зоні безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення - не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій; особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов`язкового) та гарантованого добровільного відселення за умови, що вони станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися в зоні безумовного (обов`язкового) відселення не менше двох років, а в зоні гарантованого добровільного відселення.
76. Вказані вище норми свідчать про те, що пільги, установлені Законом №796-ХІІ, стосуються осіб, яким відповідно до вимог Порядку № 551 встановлено статус постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи, що підтверджується посвідченням відповідного виду і категорії.
77. У відповідності до преамбули Закону №796-XII, його положеннями, окрім іншого, створено єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них.
73. При цьому відновлена відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 стаття 39 Закону №796-ХІІ, належить до розділу VII Закону №796-ХІІ, який визначає особливості регулювання праці громадян, які працюють на територіях радіоактивного забруднення і встановлює, серед іншого, право на нарахування та виплату підвищення до пенсії непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення.
74. Аналізуючи вказане, колегія суддів зазначає, що розділ VII Закону України № 796-ХІІ встановлює наявність пільг у осіб, які проживають та(або) здійснюють трудову діяльність на територіях радіоактивного забруднення. Тому при застосуванні вказаної норми визначальним передусім є місце проживання особи, яка звертається за призначенням підвищення до пенсії та наявність у неї статусу непрацюючого пенсіонера.
75. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 25 вересня 2000 року перебуває на обліку в Управлінні, при цьому, згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) має статус непрацюючого пенсіонера.
76. Крім того, на підставі наданих позивачем документів, судами також встановлено, що позивач з 17 лютого 1995 року проживає у місті Овруч Житомирської області, яке відповідно до Переліку № 106 віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.
77. Таким чином, з вищенаведеного можна дійти висновку про наявність у позивача підстав для отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону №796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року) для непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установленим на 1 січня відповідного календарного року.
78. При вирішенні спірних правовідносин у цій справі колегія суддів також бере до уваги висновок Верховного Суду, який викладений у постанові від 25 квітня 2024 року у справі № 240/21598/22 про те, що при вирішенні питання про наявність у особи права на нарахування та виплату підвищення до пенсії, передбаченого положеннями статті 39 Закону № 796-XII, необхідно з`ясувати і перевірити, чи позивач є непрацюючим пенсіонером та чим це підтверджується, встановити, де проживає позивач, з якого періоду, чи відноситься його місто проживання до населеного пункту, віднесеного до зони радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, згідно Порядку №106, чи виплачувалась позивачу підвищення до пенсії до 01 січня 2015 року, та чи є позивач особою, постраждалою внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідно до Закону № 796-XII.
79. Водночас, колегія суддів також враховує, що у постанові від 28 травня 2024 року у справі № 240/2236/23 Верховний Суд, за аналогічних правовідносин, врахувавши також вищезазначений висновок Верховного Суду у справі № 240/21598/22, наголосив, що не може бути єдиною причиною для відмови уповноваженим органом у виплаті вказаної доплати відсутність у особи посвідчення, що підтверджує статус постраждалого від внаслідок Чорнобильської катастрофи, за умови наявності у особи підтвердженого статусу непрацюючого пенсіонера, встановленого судами, на підставі належних доказів (копія паспорта особи з відміткою про зареєстроване місце проживання чи відповідна довідка органу місцевого самоврядування, тощо), місця проживання непрацюючого пенсіонера, яке має бути віднесено до зони радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, згідно Порядку №106; періоду проживання особи у вказаному населеному пункті, а також інших обставин, які вказують на наявність підстав для реалізації особою права на отримання підвищення до пенсії, передбаченого статтею 39 Закону № 796-ХІІ (у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року).
80. Тому, з огляду на те, що у справі № 240/16837/22, рішення у якій оскаржуються, суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 з 17 лютого 1995 року проживає у місті Овруч Житомирської області, яке відповідно до Переліку № 106 віднесено до зони гарантованого добровільного відселення, з 25 вересня 2000 року перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію, а також з`ясували, що згідно індивідуальних відомостей про застраховану особу (форма ОК-5) має статус непрацюючого пенсіонера, тобто перевірили наявність основних умов для визначення наявності у позивача права на отримання доплати, передбаченої статтею 39 Закону №796-ХІІ, Суд вказує на наявність правових підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і задоволення позову ОСОБА_1 в частині визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання відповідача здійснити з 04 лютого 2022 року нарахування та виплату йому підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.
81. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
82. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
83. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
84. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга -частковому задоволенню.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року скасувати.
Прийняти нове рішення.
Позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати з 04 лютого 2022 року підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ.
Зобов`язати відповідача здійснити з 04 лютого 2022 року нарахування та виплату підвищення до пенсії ОСОБА_1 як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: В.М. Кравчук
С.М. Чиркін