№ 240/2515/19 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2022 року

м. Київ

справа № 240/2515/19

адміністративне провадження № К/9901/32342/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (головуючий суддя: Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Франовська К.С., судді: Совгира Д.І., Кузьменко Л.В.) у справі №240/2515/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмови протиправною, зобов`язання вчинити певні дії ,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

05 березня 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі також ГУ Держгеокадастру або відповідач), у якому просить:

визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 07 лютого 2019 року № 42 у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області в оренду на 7 років ОСОБА_1 ;

зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області в оренду на 7 років ОСОБА_1 .

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року, позов задоволено.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 07 лютого 2019 року № 42 у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області в оренду на 7 років ОСОБА_1 .

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області в оренду на 7 років ОСОБА_1 .

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, надійшла поштою 21 листопада 2019 року, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове про відмову у задоволені позову.

Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

19 грудня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що він неодноразово звертався до відповідача із заявою щодо затвердження проекту землеустрою з відведення йому земельної ділянки площею 8,000 га в оренду на 7 років для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, однак, відповідач систематично відмовляв у затвердженні вказаного проекту землеустрою із посиланням на наявність недоліків.

Прийняте рішення, на думку позивача, не відповідає вимогам чинного законодавства, порушує його право власності та користування земельною ділянкою, у зв`язку із чим позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

В обґрунтування заперечень відповідач пояснив, що наказ про відмову у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області в оренду на 7 років було прийнято правомірно, оскільки у інженера-землевпорядника, що виготовляв проект землеустрою на замовлення ОСОБА_1 , не було повноважень на виготовлення такого проекту.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2014 року у справі № 806/2782/14 позов задоволено, визнано протиправними дії Головного управління Держземагенства у Житомирській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою з правом передачі в оренду земельних ділянок площею земельних ділянок площею 8,0 га та 14,1 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Зобов`язано Головне управління Держземагенства в Житомирській області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 08 квітня 2014 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою з правом передачі в оренду земельних ділянок площею земельних ділянок площею 8,0 га та 14,1 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Наказом державного агентства земельних ресурсів України Головного управління Держземагенства у Житомирській області від 05 грудня 2014 року за № 6-2587/14-14-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, розташованої на території Житомирського району за межами населених пунктів Коднянської сільської ради орієнтовною площею 8,0 га.

Також судами встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 8,000 га гр. ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області (далі - проектна документація) був розроблений Житомирською філією ДП «Центр державного земельного кадастру» (місце знаходження: 10002, м. Житомир, вул. Довженка, 45; кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника, виданий ОСОБА_3 від 02 серпня 2013 року № 010850; кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника виданий ОСОБА_4 від 30 січня 2013 року № 001481).

Позивачу було надано позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 30 листопада 2015 року № 256/дгк, здійснений Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру.

У зв`язку з бездіяльністю відповідача щодо нерозгляду питання про затвердження поданої позивачем документації із землеустрою на право передачі в оренду земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району ОСОБА_1 звернувся до суду.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2016 року № 806/2442/16 позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо порушення строків розгляду питань затвердження, поданої ним документації із землеустрою на право передачі в оренду земельної ділянки площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району.

На виконання вказаного рішення суду 01 грудня 2016 року позивач отримав лист, датований від 25 листопада 2016 року № Д-7084/0-4199/6-16 із пропозицією переглянути вимоги щодо терміну оренди, які позивач виконав.

Надалі листами від 26 червня 2017 року № Д-8466/0-7153/6-17, від 30 серпня 2017 року № Д-12363/0-10109/6-17, від 04 квітня 2018 року № Д-2438/0-1908/0/22-18; від 07 травня 2018 року № Д-3448/0-2407/0/22-18 ОСОБА_1 було відмовлено у затвердженні проектної документації з вказівкою про необхідність усунення недоліків, зазначених в листах.

24 травня 2018 року листом № Д-4273/0-2895/0/22-18 ОСОБА_1 після вжиття позивачем заходів щодо усунення недоліків, відповідачем було знов відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на сім років площею 8,000 га для ведення селянського фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області, посилаючись на те, що нібито відсутній кадастровий номер земельної ділянки, що не відповідає дійсності.

Водночас судами встановлено, що дана земельна ділянка має кадастровий номер 1822083500:01:001:0396 (а.с.29) та протягом розгляду попередніх заяв про затвердження проектної документації на таке порушення відповідач раніше не посилався.

У зв`язку з відмовою відповідача у затвердженні проекту землеустрою, ОСОБА_1 звернувся до суду.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2018 року у справі № 0640/3560/18 адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою або рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою з відведення земельної ділянки площею 8,000 га в оренду на 7 років для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою з ведення земельної ділянки площею 8,000 га в оренду на 7 років для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району Житомирської області та за результатами розгляду прийняти відповідний наказ про затвердження проекту землеустрою або про відмову у затвердженні, з врахуванням положень статті 123 Земельного кодексу України та встановлених обставин справи.

На виконання вказаного рішення суду, заява ОСОБА_1 була повторно розглянута Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області та наказом від 07 лютого 2019 року № 42 було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на сім років площею 8,000 га для ведення фермерського господарства на території Коднянської сільської ради Житомирського району, Житомирської області у зв`язку з недотриманням вимог чинного законодавства, інструкцій та нормативно-правових актів, а саме вимог статей 26, 50 Закону України «Про землеустрій», статті 123 Земельного кодексу України, «Порядку використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо- дезичних, картографічних, аерофотознімальних проектних, дослідницьких робіт вишукувань та кадастрових зйомок від 13 липня 1998 року № 1075, Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх рішення межовими знаками, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 18 травня 2010 року № 376, пунктів 18, 22 Порядку проведення загальнонаціональної (всеукраїнської) нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року №105.

Позивач вважає, що прийнятий наказ про відмову у затвердженні проекту землеустрою не відповідає вимогам чинного законодавства та порушує його право власності і користування належною йому земельною ділянкою, у зв`язку з чим звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що посилання відповідача на анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_5 у 2017 році є необґрунтованим та безпідставним, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 розроблено у 2014 році та погоджено, у той час як кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 010850 від 02 серпня 2013 року анульовано 02 серпня 2017 року, тобто після розроблення та погодження проекту землеустрою, що не є саме по собі підставою для визнання розробленої технічної документації недійсною.

Суди також встановили, що однією з підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, поданого ОСОБА_1 , стала відсутність у групі розробки технічної документації спеціаліста з геодезії.

Проте, за позицією судів попередніх інстанцій, питання кадрового забезпечення Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" Житомирська регіональна філія у 2014 році не може бути підставою для неприйняття до затвердження виконаних спеціалістами підприємства, до повноважень якого віднесені питання розробки технічної документації, проектів землеустрою.

Водночас суд апеляційної інстанції зауважив, що відповідач, вказуючи на неможливість затвердження проекту землеустрою внаслідок відсутності в групі розробників спеціаліста з геодезії, не зазначив у чому саме полягає невідповідність матеріалів геодезичних вишукувань, які наявні у наданому позивачем проекті землеустрою .

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач втретє, відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою, з формальних підстав, не передбачених діючим законодавством, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає про неправильне застосування судами норм права, відсутність висновку про норми статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), яка передбачає два варіанти дії органу виконавчої влади при розгляді проекту землеустрою. Водночас стверджує, що стаття 186-1 ЗК України регулює саме погодження проекту, а не затвердження.

Стверджує, що при розгляді проекту землеустрою на затвердження, Головним управлінням розглядається погоджений проект в цілому та за результатами розгляду приймається відповідне рішення. Водночас зазначає про вжиття позивачем заходів щодо усунення недоліків, про які зазначалося в листах, що, за позицією відповідача, свідчить про їх визнання. Також звертає увагу, що недоліки усувалися після зупинення дії сертифікату інженера - землевпорядника ОСОБА_5 .

За позицією відповідача, спір у справі, що розглядається, є тотожним спору у справі № 0640/3560/18, який розглянув Житомирський окружний адміністративний суд, оскільки він виник між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, але на стадії виконання судового рішення, відтак є підстави для закриття провадження у справі.

У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що проект виготовлений ще в 2014 році, тобто сертифікат ОСОБА_5 був дійсним протягом 5 років і він, відповідно, міг працювати в межах чинного законодавства. Проте з доданої до судової справи копії проекту вбачається, що ним також ще займався інженер-землевпорядник ОСОБА_4 ( кваліфікаційний сертифікат від 30 січня 2013 року № 001481).

Щодо відсутності у Житомирській філії ДП «Центр державного земельного кадастру» на час розробки проекту інженера -геодезиста зазначає, що намагався затвердити проект землеустрою з 2014 року та відповідач жодного разу не зазначав, що ДП «Центр державного земельного кадастру», засновником якого є Держгеокадастр України, не має права виготовляти такі проекти.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій".

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

За змістом статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, серед іншого, для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною 2 статті 116 ЗК України передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 Земельного кодексу України.

Згідно з частиною 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 3 статті 123 ЗК України забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об`єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною четвертою статті 123 ЗК України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Згідно із частиною першою статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

За змістом частин 6-8 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати:

додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій";

надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями;

проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

Отже, статтею 186-1 ЗК України не передбачено можливості направлення проекту землеустрою на доопрацювання без складення висновку про відмову у затвердженні, проте всупереч цій нормі, відповідач неодноразово повертав проект землеустрою позивачу для доопрацювання листами.

Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що листами від 26 червня 2017 року № Д-8466/0-7153/6-17, від 30 серпня 2017 року № Д-12363/0-10109/6-17, від 04 квітня 2018 року № Д-2438/0-1908/0/22-18; від 07 травня 2018 року № Д-3448/0-2407/0/22-18 ОСОБА_1 було відмовлено у затвердженні проектної документації з вказівкою про необхідність усунення недоліків, зазначених в листах.

Отже, суди попередніх інстанцій звернули увагу, що при первинному зверненні позивача, відповідачем не був сформульований у повному обсязі перелік зауважень до проекту землеустрою, а кожного наступного разу висувались нові вимоги.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд зазначає, що відсутність такої послідовності у діях відповідача зводить нанівець правомірні очікування суб`єкта звернення та не дозволяє належним чином узгоджувати свою поведінку з вимогами Закону, який принаймні не передбачає п`ятирічного строку для вирішення питання отримання у користування земельної ділянки.

Судом апеляційної інстанції зазначені норми статті 186-1 ЗК України, які передбачають порядок погодження та статті 123 ЗК України, які передбачають порядок затвердження проекту землеустрою, які розмежовані, а отже доводи скаржника з цього питання є безпідставними.

Так, частиною 6 статті 123 ЗК України унормовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування

За змістом частини 13 статті 123 ЗК України підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, підставами відмови у затвердженні поданого позивачем проекту землеустрою, викладеними у наказі від 07 лютого 2019 року № 42 зазначено недотримання вимог чинного законодавства, інструкцій та нормативно-правових актів, а саме вимог статей 26, 50 Закону України «Про землеустрій», статті 123 ЗК України, «Порядку використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо- дезичних, картографічних, аерофотознімальних проектних, дослідницьких робіт вишукувань та кадастрових зйомок від 13 липня 1998 року № 1075, Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх рішення межовими знаками, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 18 травня 2010 року № 376, пунктів 18, 22 Порядку проведення загальнонаціональної (всеукраїнської) нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 105.

З приводу доводів відповідача про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника, який здійснював розроблення проекту землеустрою земельної ділянки для ОСОБА_1 , Верховний Суд погоджується із позицією судів попередніх інстанцій та зазначає наступне.

Відповідно до статті 26 Закону України "Про землеустрій" розробниками документації із землеустрою є, зокрема, юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Згідно з частиною восьмою статті 68 Закону України "Про землеустрій" складення документації із землеустрою особою, яка не отримала кваліфікаційного сертифіката, яку позбавлено кваліфікаційного сертифіката або дія кваліфікаційного сертифіката якої зупинена, забороняється. Документація із землеустрою та технічна документація з оцінки земель, яка була підписана такою особою, є недійсною.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки виготовлений інженером-землевпорядником ДП «Центр державного земельного кадастру» ОСОБА_5 , якому видано кваліфікаційний сертифікат від 02 серпня 2013 року № 010850, який є відповідальним за якість робіт із землеустрою та на момент виконання замовлення зареєстрований в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників.

Водночас суди попередніх інстанцій правильно дійшли висновку, що посилання відповідача на анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_5 у 2017 році є необґрунтованими та безпідставними, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 розроблено у 2014 році та погоджено, у той час як кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника №010850 від 02 серпня 2013 року анульовано вже 02 серпня 2017 року, тобто після розроблення та погодження проекту землеустрою, що не є саме по собі підставою для визнання розробленої технічної документації недійсною.

Отже, доводи відповідача про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника у 2017 році не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

Також суди попередніх інстанцій встановили, що однією з підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, поданого ОСОБА_1 , стала відсутність у групі розробки технічної документації спеціаліста з геодезії.

Так, технічна документація до проекту землеустрою виготовлена у 2014 році Державним підприємством "Центр державного земельного кадастру", Житомирська регіональна філія.

Це підприємство створене відповідно до наказу Державного комітету України по земельних ресурсах від 04 листопада 1997 року № 110 «Про створення Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», реорганізоване згідно з наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 23 травня 2003 року № 135 «Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах».

Використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем (далі - СРНС) коду 9015 за товарною номенклатурою зовнішньоекономічної діяльності під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок (далі - топографо-геодезичні роботи) регламентовано Порядком використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 Зароку №1075.

Пунктом 7 Порядку № 1075 визначено, що виконання топографо-геодезичних робіт з використанням апаратури СРНС, обробка результатів вимірювань, отриманих за допомогою апаратури СРНС, здійснюється юридичними та фізичними особами, що мають необхідне технічне і технологічне забезпечення та у складі яких за основним місцем роботи є сертифікований інженер-геодезист, відповідальний за якість результатів топографо-геодезичних і картографічних робіт, дотримання технічних вимог до них, норм та правил їх виконання, встановлених Мінагрополітики, за наявності Реєстраційного посвідчення (свідоцтва) установленого зразка.

Зазначена норма пункту 7 Порядку № № 1075, на яку покликається відповідач, набрала чинності 07 березня 2014 року, тобто до початку виконання Державним підприємством "Центр державного земельного кадастру» робіт з розробки технічної документації.

Отже, питання кадрового забезпечення у 2014 році даного державного підприємства не може бути підставою для неприйняття до затвердження виконаних спеціалістами підприємства, до повноважень якого віднесені питання розробки технічної документації, проектів землеустрою.

Водночас, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, відповідач, вказуючи на неможливість затвердження проекту землеустрою внаслідок відсутності в групі розробників спеціаліста з геодезії, не зазначив, у чому саме полягає невідповідність матеріалів геодезичних вишукувань, які наявні у наданому позивачем проекті землеустрою порушення.

Також позивачу було надано позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 30 листопада 2015 року № 256/дгк, здійснений Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, згідно якого технічна документація по визначенню нормативної грошової оцінки земельної ділянки, площею 8,0 г, яка надається в оренду відповідачє вимогам чинного законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач втретє відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою з формальних підстав, не передбачених діючим законодавством, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

В свою чергу відповідачем не надано належних доказів правомірності оскаржуваного наказу.

Визначаючись щодо способу захисту порушеного права позивача, обраного судом першої інстанції, колегія суддів виходить із такого.

У відповідності до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб. Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

У своєму рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.

Згідно з Рекомендацією №К (80) 2 комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що розглядається, повноваження щодо затвердження проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови, регламентовано ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен ухвалити позитивне рішення. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу- прийняття рішення про надання земельної ділянки у користування. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, оскільки вказані відповідачем підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою з відведення земельної ділянки не відповідають імперативним приписам ЗК України, питання про надання позивачу земельної ділянки вирішується відповідачем тривалий час, а відмови в наданні позивачу земельної ділянки скасовувалися в судовому порядку, Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій, що належним засобом захисту прав позивача є затвердження проекту землеустрою.

Аналогічний висновок зробила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 (справа № 591/5935/17, провадження № 11-951апп19).

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановили фактичні обставини справи та надали їм належну правову оцінку.

Згідно частин 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи скаржника про наявність підстав для закриття провадження у справі Верховний Суд оцінює критично, оскільки підставою для звернення до суду та предмет спору в межах адміністративної справи №0640/3560/18 була бездіяльність суб`єкта владних повноважень щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою або рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою за результатами розгляду заяви, а у межах справи, яка розглядається предметом спору є рішення суб`єкта владних повноважень.

Водночас Верховний Суд критично оцінює посилання скаржника на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду (справа №806/2143/15) за відсутності подібності правовідносин, оскільки у зазначеній справі на виконання рішення суду суб`єкт владних повноважень не прийняв рішення у відповідності до вимог закону, а знов відповів листом.

Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 червня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019 року у справі №240/2515/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Бевзенко

А.А. Єзеров