ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 січня 2025 року

м. Київ

справа №240/28363/23

адміністративне провадження № К/990/25300/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Загороднюка А. Г., Кашпур О. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз», за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Бердичівської міської ради Житомирської області, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2024 (колегія суддів у складі: Білої Л. М., Матохнюка Д. Б., Гонтарука В. М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2023 року керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області звернувся до суду з позовом до Акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз» в частині неприведення у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття за № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579;

- зобов`язати Акціонерне товариство «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз» привести у стан готовності захисну споруду - протирадіаційне укриття за № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

В межах Бердичівської територіальної громади знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № НОМЕР_1, розташоване по АДРЕСА_1, власником якої є Акціонерне товариство «Укртрансгаз», балансоутримувачем - філія «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» АТ «Укртрансгаз».

Відповідно до основних характеристик даної захисної споруди, зазначених у паспорті технічного стану, вона розташована в окремій одноповерховій будівлі, введена в експлуатацію у 1983 році, площею 129,84 кв.м. та розрахована на 100 осіб.

21.11.2022 комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази Яцина С. Ю., інженера-технолога Монтрезора А. М., інженера ГТД Литвиненка В. Д. проведено оцінку стану готовності захисної споруди за № НОМЕР_1, про що складено відповідний акт, за висновками якого захисну споруду № НОМЕР_1 визначено як не готову до використання за призначенням. Акт підписано керівником балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту Жалобовим А. В. 21.11.2022 без зауважень.

07.02.2023 комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази Яцина С. Ю., інженера-технолога Монтрезора А. М., інженера ГТД Литвиненка В. Д. повторно проведено оцінку стану готовності захисної споруди за № НОМЕР_1, за результатами якої встановлено, що дане протирадіаційне укриття оцінюється як не готове до використання за призначенням. Акт підписано керівником балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту Жалобовим А. В. 07.02.2023 без зауважень.

25.07.2023 комісією у складі провідного інспектора Бердичівського районного управління головного Управління ДСНС України у Житомирській області лейтенанта служби цивільного захисту Блощицького О. О., начальника відділу з питань НС та ЦЗН Шевчук І. В., т.в.о. начальника відділу ЦЗ Бердичівської районної військової адміністрації Житомирської області Чайка М. В., у присутності інженера-технолога І кат. Бердичівської ремонтної бази Монтрезора А. М. проведено оцінку стану готовності захисної споруди за № НОМЕР_1, про що складено відповідний акт, згідно з яким станом на 25.07.2023 сховище (протирадіаційне укриття) № НОМЕР_1 оцінюється як не готове до використання за призначенням.

09.10.2023 комісією у складі енергетика І кат. Бердичівської ремонтної бази Яцина С. Ю., інженера ГТД Литвиненка В. Д., головного фахівця відділу цивільного захисту Бердичівського РУ ГУ ДСНС України в Житомирській області Охрімець О. І. повторно проведено оцінку стану готовності захисної споруди за № НОМЕР_1, за результатами якої встановлено, що дане протирадіаційне укриття оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням.

Бердичівською окружною прокуратурою направлявся лист від 21.08.2023 за вих. № 50-90-3805вих-23 до ГУ ДСНС України у Житомирській області, в якому повідомлялося про виявлений факт неналежного виконання своїх обов`язків Акціонерним товариством «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» Акціонерного товариства «Укртрансгаз» як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1, щодо не приведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням, з`ясовувались вжиті у зв`язку з цим Головним управлінням заходи.

Листом ГУ ДСНС України у Житомирській області від 29.08.2023 за вих. № 5104-4325/5116 встановлено, що ГУ ДСНС України у Житомирській області заходи претензійно-позовного характеру щодо зобов`язання акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз» як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1 не вживались, у зв`язку з відсутністю законодавчо визначених повноважень на звернення до суду, оскільки державний нагляд (контроль) не здійснювався.

На виконання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», окружною прокуратурою листом від 21.08.2023 повідомлено ГУ ДСНС України у Житомирській області про вжиття заходів представницького характеру.

У зв`язку з невиконанням відповідачем вимог припису у встановлений термін, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 31.10.2023 залучено до участі у справі Бердичівську міську раду Житомирської області в якості третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28.12.2023 позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз» щодо невжиття заходів із забезпечення приведення у стан готовності захисну споруду (сховище) № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1. Зобов`язано акціонерне товариство «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз» привести у стан готовності захисну споруду (сховище) № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області та наявність правових підстав для їх задоволення.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2024 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28.12.2023 скасовано. Позов керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз», третя особа Бердичівська міська рада Житомирської області, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції зауважив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту, або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Також суд апеляційної інстанції встановив, що прокурор зазначає про те, що у такому випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів у спірних правовідносинах, а тому звернення прокурора до суду спрямовано на відновлення законності про використанні та забезпеченні функціонування об`єктів цивільного захисту. При цьому, суд зазначив, що відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття. При цьому, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

Отже, колегія суддів встановивши відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, вважала за належне залишити цей позов без розгляду.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, заступника керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати.

Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивач указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону № 2655-ІХ, який набрав чинності 29.10.2022) у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, статті 36-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у поєднанні зі статтею 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо можливості звернення прокурора з позовами в інтересах держави в особі органів ДСНС з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту після оголошення по всій території України військового стану.

Крім того, скаржник зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновків щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я, у разі військової агресії, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, постановах Верховного Суду від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19. Також зазначає, що, залишаючи без розгляду позов прокурора виключно через відсутність в законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, судом не ураховано позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Відповідно до частини 4 статті 328 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

Рух касаційної скарги

01.07.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2024.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.07.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Загороднюка А. Г., Кашпур О. В. для розгляду судової справи № 240/28363/23.

Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2024.

Ухвалою Верховного Суду від 30.01.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас, згідно із частиною другою статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Акціонерного товариства «Укртрансгаз» в особі філії «Виробниче ремонтно-технічне підприємство «Укргазенергосервіс» акціонерного товариства «Укртрансгаз».

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22.

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області обґрунтовує тим, що органи ДСНС здійснюють контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, тому саме в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області Бердичівська окружна прокуратура звертається з цим позовом. При цьому, позивач зазначає, що органи ДСНС, відповідно до наданих їм повноважень, можуть звернутися із позовом про повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв і т. д., оскільки Кодекс цивільного захисту України та Положення про ДСНС не передбачає повноважень у органів ДСНС на звернення до суду із позовом про зобов`язання привести захисну споруду у готовий до використання стан. Разом з тим, позивач зазначає, що відповідачем не забезпечено готовності до використання захисної споруди, а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що указує на бездіяльність цього органу.

У контексті наведеного варто з`ясувати чи наділене Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За приписами пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади; організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022 внесено зміни у Кодекс цивільного захисту України.

Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких Державна служба з надзвичайних ситуацій має право на звернення до суду.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

На думку заявника касаційної скарги, Законом № 2655-ІХ уточнено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично з 29.10.2022 усунуто спірність питання у подібних правовідносинах.

Верховний Суд уважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки Державна служба України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Верховний Суд у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій ДСНС подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Подібна правова позиція також викладена у постанові Верховного Суду від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23

Отже, з викладеного слідує, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.

Отже, установивши відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про залишення позову без розгляду.

Щодо посилання скаржника неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, колегія суддів їх відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

Крім того, Верховним Судом відхиляються посилання скаржника на неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, оскільки у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 327 341 345 349 350 355 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2024 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.Г. Загороднюк О. В. Кашпур