ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 240/400/19
адміністративні провадження №К/9901/27602/19, №К/9901/27700/19, №К/9901/28632/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/400/19
за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - Держкомісія по запасах корисних копалин), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська облрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Софія-Біо», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу, рішення, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Держкомісії по запасах корисних копалин, ТОВ «Софія-Біо», Держгеонадара України
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Матохнюка Д.Б., суддів Шидловського В.Б., Боровицького О.А., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.01.2019 заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправним та скасувати державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Біо» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-335/1;
визнати протиправним та скасувати протокол від 31.08.2017 №4059 засідання колегії Держкомісії по запасах корисних копалин;
визнати протиправним та скасувати рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради від 25.10.2018 №1275 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 № 19930/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Біо».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позов пред`являється прокуратурою з метою запобігання отримання ТОВ «Софія-Біо» протиправним шляхом спеціального дозволу на позааукціонних умовах, що порушує інтереси держави, оскільки державна реєстрація робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр є протиправною, так як здійснена за відсутності у ТОВ «Софія-Біо» чинного спеціального дозволу на користування надрами; протокол від 31.08.2017 № 4059 є протиправним, оскільки ТОВ «Софія-Біо» не маючи чинного спеціального дозволу на користування надрами не є користувачем надр, товариством не було одержано попередні погодження на спеціальне користування земельними ділянками з метою видобування торфу; погодження Житомирською обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Біо», яке не є користувачем надр, є протиправним, оскільки прийняте на підставі незаконної державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, та протиправного протоколу від 31.08.2018 № 4059.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 24.04.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 04.09.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про задоволення позовних вимог.
4. 03.10.2019, 04.10.2019 та 16.10.2019 Держкомісія по запасах корисних копалин, ТОВ «Софія - Біо», та Держгеонадра України звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, відповідно, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалами від 22.10.2019 та від 24.10.2019 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи із суду першої інстанції першою ухвалою.
6. 19.11.2019 від прокуратури Житомирської області до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказані касаційні скарги, у якому позивач просить залишити їх без задоволення, а оскаржуване Держкомісією по запасах корисних копалин, ТОВ «Софія - Біо» та Держгеонадра України постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
7. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №632/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».
8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Суди встановили, що 12.06.2017 Держгеонадра України було проведено державну реєстрацію робіт та досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Біо» за формою № 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-335/1 - попередня геолого-економічна оцінка торф`яного родовища «Плав-ІІ» в Олевькому районі Житомирської області.
Згідно з протоколом від 31.08.2017 №4059 на засіданні Держкомісії по запасах корисних копалин при Держгеонадра було розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Плав-ІІ» в Олевському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Софія-Біо», та апробовані загальні і балансові видобувні запаси торфу загальнодержавного значення.
Рішенням Житомирської облради від 25.10.2018 №1275 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 04.10.2018 №19930/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Біо» вирішено погодити надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Біо» з метою видобування торфу родовища «Плав-ІІ» загальною площею 101,8 га, яке знаходиться в Олевському районі Житомирської області.
Також судом встановлено, що на момент подання, розгляду матеріалів робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (родовища «Плав-ІІ») та прийняття оскаржуваних рішень у ТОВ «Софія-Біо» був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами.
Вважаючи такі рішення протиправними та такими, що порушують права, інтереси держави, заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією, ТОВ «Софія-Біо» є користувачем надр, згідно статті 13 Кодексу України про надра (далі - Кодекс про надра), оскільки є виконавцем робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, тому ТОВ «Софія-Біо» мало право подати заяву про проведення державної реєстрації вказаних робіт, а Держкомісія по запасах корисних копалин не мала підстав відмовити в прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів за відсутності у ТОВ «Софія-Біо» спеціального дозволу для геологічного вивчення надр, оскільки наданню спеціального дозволу на користування надрами повинно передувати проведення експертизи та погодження Держкомісією по запасах корисних копалин.
12. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що на момент подання, розгляду матеріалів робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (родовища «Плав-ІІ») та прийняття оскаржуваних рішень у ТОВ «Софія-Біо» був відсутній спеціальний дозвіл на користування надрами, що свідчить про недотримання ТОВ «Софія-Біо» пункту 1.7 Порядку державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 № 263 (далі - Порядок №263) та прийняття в результаті відповідачами протиправних рішень.
Також, суд апеляційної інстанції вказав на те, що у даній справі прокурор обґрунтував наявністю «інтересів держави» порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Посилаючись на статтю 4 Кодексу про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, заступник прокурора області у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами. Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Держгеонадра визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу. Тобто, позов має на меті захист «інтересів держави».
13. Касаційні скарги Держкомісія по запасах корисних копалин та ТОВ «Софія-Біо» обґрунтували, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано пункти 1.2, 1.4, 1.7 Порядку № 263, пункт 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615) для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією ТОВ «Софія-Біо» прирівнюється/є користувачем надр, оскільки воно є виконавцем робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр. Також Держкомісія по запасах корисних копалин вказує на те, що помилковим є твердження заступника прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин. В матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що позивач перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або не належним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна регуляторна служба України).
14. У касаційній сказі Держгеонадра України вказало на те, що за правилами пункту 1 Порядку № 615 особа може отримати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону, якщо для цієї особи апробовано запаси корисних копалин в Держкомісії по земельних ресурсах; у свою чергу затвердження запасів є наступною обов`язковою умовою, яка повинна бути виконана надрокористувачем. Також Держгеонадра України зазначила, що у заступника прокурора Житомирської області відсутні повноваження звертатись з відповідним позовом.
15. У відзиві на касаційні скарги позивач вказав на те, що Держгеонадра України зобов`язана було відмовити у проведенні такої реєстрації у зв`язку із невідповідністю поданих документів вимогам пункту 1.7 Порядку № 263, оскільки станом на 12.06.2017 ТОФ «Софія-Біо» не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. Також заступник прокурора області вказує на те, що в даному випадку наявні «виключні» випадки для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки жодним нормативно-паровим актом не передбачено можливості звернення суб`єктів владних повноважень до суду з позовами про визнання протиправними та скасування протоколів Держкомісії по земельних ресурсах, рішень органів місцевого самоврядування та спеціальних дозволів на користування надрами.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [далі - КАС України; (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX)], колегія суддів виходить із такого.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
19. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
20. Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
22. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
23. З наведеного слідує, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
24. Верховний Суд наголошує на тому, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
25. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII.
27. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53 54 КАС України.
28. Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
29. Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
30. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
31. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
32. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
33. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
34. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
35. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
36. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
37. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
38. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
39. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
40. Аналіз частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
41. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
42. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
43. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
44. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
45. Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
46. Так, у статті 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
47. Вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
48. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
49. У пункті 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32 (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), вказано, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Держгеонадра.
50. Також, відповідно до Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 № 1689 (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи Державної комісії України по запасах корисних копалин, аналогічні спірному у цій справі.
51. Своєю чергою, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом № 1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Чернігівської області не виникли, оскільки, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаних суб`єктів владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII та КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
52. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
53. Таким чином, оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті, а встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, суди не мали достатніх парових підстав для розгляду справи по суті. Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.
54. Як було зазначено вище, відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
55. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
55. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
56. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 (справа №826/15794/17).
57. За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
58. Механізм застосування такого повноваження конкретизовано у статті 354 КАС України, частина перша якої визначає, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
59. Ураховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 КАС України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.
Керуючись статтями 240 340 341 344 349 354 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Біо» задовольнити частково.
Скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.09.2019 у справі №240/400/19.
Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Біо», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення - залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук С.Г. Стеценко Л.В. Тацій