ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 листопада 2022 року
м. Київ
справа №240/6131/18
адміністративне провадження № К/9901/19328/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 (головуючий суддя Капинос О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 (головуючий суддя Драчук Т.О., судді Охрімчук І.Г., Совгира Д.І.)
у справі №240/6131/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області
про визнання дій протиправними, зобов`язання повторно розглянути заяву та прийняти рішення
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області), в якому просила:
1.1. визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови, викладеної в листі від 06.09.2018 №Ж-7936/0-4833/0/22-18 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,08 га, на території Миролюбівської сільської ради;
1.2. зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву та прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,08 га, на території Миролюбівської сільської ради.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, позов задоволено:
2.1. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови, викладеної в листі від 06.09.2018 №Ж-7936/0-4833/0/22-18 у наданні ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,08 га, на території Миролюбівської сільської ради.
2.2. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву та прийняти рішення щодо надання ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,08 га, на території Миролюбівської сільської ради.
2.3. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати у вигляді 704,80 грн. (сімсот чотири гривні вісімдесят копійок) судового збору..
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. Рішенням Миролюбівської сільської ради від 27.06.2018 №315 "Про погодження на надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою передачі їх у власність для ведення особистого селянського господарства на території Миролюбівської сільської ради" погоджено ОСОБА_1 на надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства у с.Миролюбівка, площею 1,08 га.
3.2. Згідно довідки Виконкому Миролюбівської сільської ради від 27.07.2018 №413 ОСОБА_1 проживає в сім`ї дочки ОСОБА_2 та зятя ОСОБА_3 , спільно займаються веденням селянського господарства та обробляють виділену їм землю, в тому числі земельну ділянку в розмірі 1,08 га, виділену ОСОБА_3 , згідно рішення 23 сесії 5 скликання від 03.06.2009.
3.3. 06.08.2018 ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,08 га, на території Миролюбівської сільської ради.
3.4. До заяви додала: рішення сесії Миролюбівської сільської ради від 27.06.2018 №315; рішення сесії Миролюбівської сільської ради від 29.12.2016 №86; довідку сільської ради від 27.07.2018 № №413; лист Держгеокадастру від 22.05.2017 №К-6516/0-4867/6-17; копію паспорта; копію ідентифікаційного коду; викопіювання з кадастрової карти; копію диплома.
3.5. Листом від 06.09.2018 №Ж-7936/0-4833/0/22-18 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з посиланням на те, що відповідно до довідки Міськрайонного управління у Житомирському районі та м.Житомирі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, зазначена земельна ділянка знаходиться під арештом за рішенням суду від 13.03.2018.
3.6. Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернулась до суду.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем до своїх заяв був поданий вичерпний перелік документів. Відповідачем зауважень щодо неповного переліку документів висловлено не було. Відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою з посиланням на те, що відповідно до довідки Міськрайонного управління у Житомирському районі та м.Житомирі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, зазначена земельна ділянка знаходиться під арештом за ухвалою суду від 13.03.2018. Однак, такої підстави для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ЗК України не містить.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, подав касаційну скаргу на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019, просив їх скасувати.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує на те, що надавши дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, останній буде позбавлений можливості безпосередньо отримати у власність чи оренду земельну ділянку у зв`язку з тим, що ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 13.03.2018 у справі №295/2837/18 відповідачу заборонено приймати будь-які рішення щодо передачі у приватну власність земельних ділянок, на одну з яких претендує позивач, тобто очікування і витрати будуть невиправданими. Відповідач також зазначив, що суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством. Звернув увагу, що втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
6. У відзиві на касаційну скаргу позивач просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Відповідно до частини 4 статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
10. Частиною 6 статті 118 ЗК України зазначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
11. Згідно з абзацом 1 частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
12. Отже, частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
13. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
14. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
15. У контексті вимог частини 2 статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
16. Колегія суддів звертає увагу, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
17. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідача було зазначено, що така земельна ділянка знаходиться під арештом за рішенням суду від 13.03.2018.
18. Крім того встановлено, що ухвалою Богунського суду м.Житомира від 13.03.2018 у справі №295/2837/18 накладено арешт на земельні ділянки, в тому числі за кадастровим номером 1822085000:01:000:0691 шляхом накладення заборони на їх використання та відчуження.
19. У той же час, Міськрайонним управління в Житомирському районі та м.Житомирі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області було надано викопіювання з Публічної кадастрової карти України з відображенням земельної ділянки з кадастровим номером 1822085000:01:000:0691, в межах якої знаходиться бажана позивачем земельна ділянка та відображенням земельної ділянки площею 40 га, на яку накладено арешт.
20. Оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що ухвалою Богунського суду м.Житомира заборонено лише використовувати, відчужувати, передавати у власність визначені в ухвалі земельні ділянки. Тобто, наявність ухвали про арешт земельних ділянок жодним чином не перешкоджає у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою, оскільки це не означає надання її у власність.
21. Однак суд касаційної інстанції з такими висновками не погоджується та зазначає наступне.
22. Поняття, завдання, мета та умови накладення арешту на майно визначені статтею 170 Кримінально процесуального кодексу України (далі - КПК України).
23. Відповідно до частини 1 статті 170 КПК України арештом майна є тимчасове, до скасування у встановленому цим Кодексом порядку, позбавлення за ухвалою слідчого судді або суду права на відчуження, розпорядження та/або користування майном, щодо якого існує сукупність підстав чи розумних підозр вважати, що воно є доказом кримінального правопорушення, підлягає спеціальній конфіскації у підозрюваного, обвинуваченого, засудженого, третіх осіб, конфіскації у юридичної особи, для забезпечення цивільного позову, стягнення з юридичної особи отриманої неправомірної вигоди, можливої конфіскації майна. Арешт майна скасовується у встановленому цим Кодексом порядку.
24. Завданням арешту майна є запобігання можливості його приховування, пошкодження, псування, знищення, перетворення, відчуження (частина 2 статті 170 КПК України).
25. Частиною 10 цієї ж статті закріплено, що арешт може бути накладений у встановленому цим Кодексом порядку на рухоме чи нерухоме майно, гроші у будь-якій валюті готівкою або у безготівковій формі, в тому числі кошти та цінності, що знаходяться на банківських рахунках чи на зберіганні у банках або інших фінансових установах, видаткові операції, цінні папери, майнові, корпоративні права, щодо яких ухвалою чи рішенням слідчого судді, суду визначено необхідність арешту майна.
26. Згідно з частиною 11 статті 170 КПК України заборона або обмеження користування, розпорядження майном можуть бути застосовані лише у разі, коли існують обставини, які підтверджують, що їх незастосування призведе до приховування, пошкодження, псування, зникнення, втрати, знищення, використання, перетворення, пересування, передачі майна.
27. Відповідно до частини 2 статті 131 КПК України арешт майна є заходом забезпечення кримінального провадження.
28. Отже арешт майна має тимчасовий характер, і його тривалість обмежена часовими рамками досудового розслідування та/або судового розгляду до прийняття процесуального рішення, яким закінчується кримінальне провадження.
29. Одночасно варто відзначити, що в силу положень статті 129-1 Конституції України ухвала Богунського суду м.Житомира від 13.03.2018 у справі №295/2837/18 є обов`язковою до виконання.
30. Системний аналіз положень закону дає підстави для висновку, що норми кримінально процесуального законодавства в частині накладення арешту на майно є пріоритетними до застосування відносно земельного законодавства у тих випадках, коли рішення органу Держгеокадастру матиме наслідком зміну правового режиму земельної ділянки.
31. Таким чином, в даному випадку стаття 170 КПК України є спеціальною нормою по відношенню до положень статті 118 ЗК України, а тому застосуванню підлягає спеціальна норма.
32. Зазначене не суперечить тому, що частиною 7 статті 118 ЗК України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, разом з цим доповнює такий висновок з урахуванням можливих обмежень, передбачених КПК України.
33. Відтак, прийняття органом Держгеокадастру рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою призведе до того, що об`єкт арешту зазнає змін правового режиму, що в силу завдань арешту майна (частина 2 стаття 170 КПК України) є неприпустимим.
34. Суд враховує також доводи касаційної скарги про те, що до моменту зняття арешту з відповідних земельних ділянок, навіть після розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивач буде позбавлений можливості безпосередньо отримати у власність цю земельну ділянку, тобто очікування та затрати позивача будуть невиправданими, оскільки ухвалою Богунського районного суду м. Житомира від 13.03.2018 у справі № 295/2837/18 ГУ Держгеокадастру у Житомирській області заборонено приймати будь-які рішення, тим самим відповідач буде позбавлений можливості затвердити розроблену документацію в порядку статті 186-1 ЗК України до моменту зняття арешту у встановленому законом порядку.
35. Зазначене спростовує мотиви судів першої та апеляційної інстанцій про те, що наявність ухвали суду про накладення арешту на земельні ділянки не може бути перешкодою для отримання позивачем дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
36. З огляду на викладене, Верховний Суд вважає правомірною відмову ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому задоволенню позовні вимоги не підлягають.
37. Натомість суди попередніх інстанцій частково невірно встановили обставини справи та дійшли помилкових висновків стосовно неправомірності підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_4 , вказаних відповідачем.
38. Статтею 351 КАС України у редакції до 08.02.2020 визначено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
39. Оскільки у цій справі суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, колегія суддів, вважає, що касаційна скарга ГУ Держгеокадастру у Житомирській області підлягає задоволенню, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341 345 349 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 у справі №240/6131/18 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді О.П. Стародуб
С.М. Чиркін