ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2020 року
м. Київ
справа №243/8796/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16165/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11.01.2017 (колегія у складі суддів Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Міронової Г.М.)
у справі № 243/8796/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Слов`янського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. 26.10.2016 ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Слов`янського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області та уточнивши позовні вимоги, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення управління № 136 від 30.09.2016 про відмову позивачу у перерахунку пенсії за вислугою років на підставі довідки прокуратури Донецької області № 18-57-1652 від 18.08.2016 з розрахунку 88% від заробітної плати відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру», що діяла станом на 06.05.2009 та рішення від 11.11.2016 про виправлення помилки в рішенні № 136 про відмову у перерахунку пенсії по заробітку від 30.09.2016;
- зобов`язати управління здійснити позивачу перерахунок пенсії за вислугою років та виплачувати її згідно з довідкою прокуратури Донецької області від 18.08.2016 № 18-57-1652 про заробітну плату, відповідно до статті 50-1 «Про прокуратуру» у редакції, що діяла станом на 06.05.2009 з розрахунку 88% від суми місячного заробітку 9898,09 грн без обмеження суми пенсійної виплати, а також виплатити різницю в пенсії, починаючи з 01.12.2015.
2. Постановою Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 15.11.2016 позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення управління № 136 від 30.09.2016 про відмову позивачу у перерахунку пенсії за вислугою років на підставі довідки прокуратури Донецької області № 18-57-1652 від 18.08.2016 з розрахунку 88% від заробітної плати відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», що діяла станом на 06.05.2009 та рішення від 11.11.2016 про виправлення помилки в рішенні № 136 про відмову в перерахунку пенсії по заробітку від 30.09.2016;
- зобов`язано управління здійснити позивачу перерахунок пенсії за вислугою років та виплачувати її згідно з довідкою прокуратури Донецької області від 18.08.2016 №18-57-1652 про заробітну плату, відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, що діяла станом на 06.05.2009 з розрахунку 88% від суми місячного заробітку 9 898,09 грн. без обмеження суми пенсійної виплати.
3. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11.01.2017 скасовано постанову суду першої інстанції, прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.
4. У касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.02.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача.
6. У зв`язку із ліквідацією вказаного суду справу передано Верховному Суду.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу з 06.05.2009 призначено пенсію за вислугу років на підставі ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ.
8. З 31.03.2014 позивача звільнено з органів прокуратури.
9. 22.09.2016 позивач звернувся до відповідача із заявою про перерахунок пенсії з більшого заробітку відповідно до положень Закон України «Про прокуратуру», виходячи з Довідки про заробітну плату від 18 серпня 2016 року № 18-57-1652.
10. 30.09.2016 Слов`янським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України Донецької області прийнято рішення № 136 про відмову у перерахунку пенсії з більшого заробітку у зв`язку з відсутністю порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
11. 11.11.2016 управлінням прийнято рішення про виправлення технічної помилки в рішенні № 136 щодо невірного зазначення положень закону, на підставі якого позивачу призначено пенсію.
12. Вважаючи незаконними зазначені дії відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при перерахунку пенсії працівника прокуратури, має застосовуватися норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії. У зв`язку з цим, дії відповідача по проведенню перерахунку пенсії виходячи з 80% суми заробітної плати є необґрунтованими та такими, що суперечать законодавству. Умови та порядок пенсійного забезпечення прокурорів та слідчих визначено статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру».
14. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на момент виникнення у позивача права на перерахунок пенсії в законодавстві були відсутні норми, які б регламентували порядок проведення такого перерахунку, а тому у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
15. У касаційній скарзі позивач наголошує, що право на перерахунок пенсії надано з моменту її призначення на підставі діючого на час призначення пенсії законодавства, а тому не може бути обмежене чи скасоване при прийнятті нових законів чи інших нормативно правових актів, оскільки це суперечить статті 22 Конституції України, яка є нормою прямої дії.
16. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та вважає за необхідне зазначити наступне.
18. Відповідно до ч. 18 ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ у редакції, що діяла до 01.01.2015, призначені працівникам прокуратури пенсії перераховувались у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.
19. Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII внесені зміни до ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, зокрема ч. 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
20. 15.07.2015 набув чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.
21. Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII положення Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ (крім окремих статей) визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.
22. Таким чином, на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії (лютий 2016 року) ч. 13 та ч. 18 ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
23. Згідно з ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
24. Відповідно до п. 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
25. На час звернення позивача за перерахунком пенсії Кабінетом Міністрів України нормативно-правовий акт, яким визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, прийнято не було, що в кінцевому випадку призвело до виникнення даного спору.
26. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звертає увагу, що для вирішення спору необхідно з`ясувати: а) чи має позивач право на перерахунок раніше призначеної пенсії; б) чи відбулось звуження обсягу існуючих прав позивача внаслідок зміни законодавства, що регулює порядок перерахунку раніше призначених пенсій; в) чи є бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акту, який визначає механізм реалізації права громадян на перерахунок пенсії, втручанням у права людини, передбачені ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
27. Верховний Суд вважає, що наведені зміни до законодавства не позбавляють позивача права на перерахунок пенсії, який був йому гарантований ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ при призначені пенсії, а лише покладають визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури на Кабінет Міністрів України.
28. Тобто, особи, яким пенсія призначена відповідно до Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, з набранням чинності Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII не втратили право на перерахунок раніше призначених пенсій.
29. Відповідно до ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
30. У рішенні Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005 зазначено, що згідно зі ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.
31. У Рішенні № 1-42/2011 від 26.12.2011 Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване ст. 48 Конституції України.
32. На залежність розмірів соціальних виплат особі від економічних чинників Конституційний Суд України вказав і у Рішенні від 19.06.2001 № 9-рп/2001, зазначивши, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов`язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.
33. Крім того, у Рішенні від 08.10.2008 № 20-рп/2008 Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг та виплат потерпілим… встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував також положення актів міжнародного права.
34. Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
35. Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою ст. 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій ст. 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме ст. 21 Конституції України. Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
36. У контексті спору Верховний Суд дійшов висновку, що у зв`язку з втратою чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим прокурорським працівникам, не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії. Так само як і не було скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005. Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.
37. Верховний Суд констатує, що тривала бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає у невиконанні вимог п. 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII, призвела до правової невизначеності у спірних правовідносинах та ситуації, за якої пенсіонери з числа прокурорів не мають можливості реалізувати своє право на перерахунок пенсії, передбачене ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII.
38. У справі №711/6019/16-а за результатом перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 18.09.2017 на предмет неоднакового застосування норм матеріального права в аналогічних правовідносинах, Верховний Суд у постанові від 20.02.2018 зробив висновок, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Урядом будь-яких умов для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, а тому відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За відсутності постанови Уряду щодо умов та порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури (як це було передбачено ч. 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», а потім - ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII), в пенсійного органу немає законодавчо-визначених підстав та правового механізму для їх перерахунку.
39. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
40. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права.
41. Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р (II)2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є не конституційним) положення ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014, зі змінами, якими було передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом міністрів України. Положення частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
42. На дату виникнення спірних правовідносин у цій справі, а також під час розгляду цієї справи в суді, правове регулювання було іншим. Позаяк рішення Конституційного Суду України має перспективну дію, при вирішенні цього спору суди попередніх інстанцій, з висновками яких погоджується колегія суддів, керувалися наведеними положеннями законодавства, яке тоді ще було чинним.
43. На дату касаційного перегляду судових рішень у цій справі положення, зокрема, ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014, зі змінами, уже втратили чинність, між тим під час касаційного перегляду судових рішень суд касаційної інстанції не може перевіряти чи правильно суди попередніх інстанцій застосували положення, зокрема, матеріального права, в редакції, яка діє на час касаційного перегляду.
44. З огляду на зазначене, при прийнятті цієї постанови суд касаційної інстанції не брав до уваги Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р (II)2019. Однак, за правилами пункту 1 частини п`ятої статті 361 Кодексу адміністративного судочинства України вказане рішення Конституційного Суду України може слугувати підставою для перегляду судових рішень в цій справі у зв`язку з виключними обставинами.
45. Зважаючи на особливості касаційного розгляду та ураховуючи, що рішення Конституційного Суду України мають лише дію «на майбутнє», за винятком питань щодо притягнення особи до кримінальної відповідальності, його Рішення від 13.12.2019 № 7-р (II)2019 не може бути враховано Судом при розгляді цієї касаційної скарги.
46. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
48. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 343 350 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 11.01.2017 у справі № 243/8796/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб