ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 січня 2025 року
м. Київ
справа № 260/1720/23
адміністративне провадження № К/990/15942/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 (головуючий суддя Гебеш С.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024 (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді Качмар В.Я., Кузьмич С.М.)
у справі №260/1720/23
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2
до Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради,
третя особа - ОСОБА_3 ,
про визнання дій протиправними, скасування містобудівних умов та обмежень,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися в суд із позовом до Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, третя особа - ОСОБА_3 , в якому просили:
- визнати дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі ОСОБА_3 містобудівних умов та обмеження для проектування об`єкта будівництва реєстраційний номер ЄДЕССБ МU01:0700-7720-5472-9785, реєстраційний номер 34/03-03/22 від 18.05.2022 на реконструкцію власної квартири АДРЕСА_1 та вбудованих нежитлових приміщень під індивідуальний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 , що затверджені наказом №22-М від 18.05.2022 незаконними та протиправними;
- скасувати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва ЄДЕССБ МU01:0700-7720-5472-9785, реєстраційний номер 34/03-03/22 від 18.05.2022, видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради ОСОБА_3 на реконструкцію власної квартири АДРЕСА_1 та вбудованих нежитлових приміщень під індивідуальний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 , що затверджені наказом №22-М від 18.05.2022.
1.1. Позовні вимоги обґрунтовували тим, що оскаржені містобудівні умови та обмеження прийняті і надані з порушенням вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, який затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, такі є протиправними та незаконними. Зазначали про те, що при їх наданні не було враховано мінімально допустимі відстані від об`єкта, який проектується до існуючого об`єкту - будинку, що впритул межує із розпочатим третьою особою ОСОБА_3 будівництвом, а також проектна документація на об`єкт будівництва не погоджена з органом охорони культурної спадщини при департаменті культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації, що підтверджується повідомленням Департаменту культури Закарпатської обласної військової адміністрації від 01.03.2023 за № 01-15/192, в якому міститься наступне: «В період з 2022 року по теперішній час проектна документація «Реконструкція власної квартири АДРЕСА_1 та вбудованих нежитлових приміщень під індивідуальний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 » департаментом культури не погоджувалась».
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024, у задоволенні позову відмовлено.
2.1. Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржені містобудівні умови та обмеження прийняті відповідно до вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а доводи позивачів про їх протиправність та скасування спростовані у ході розгляду вказаної справи.
2.2. При цьому суди зазначили, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Як слідує з матеріалів справи, що 19.02.2022 цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:31:001:0213, на забудову якої видані оскаржені містобудівні умови та обмеження, змінено на код 3.15 - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови. Відтак, матеріалами справи не підтверджено того, що наміри забудови земельної ділянки суперечать цільовому призначенню земельної ділянки.
2.3. Також суди попередніх інстанцій зазначили, що постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2022 у справі №260/4374/20 встановлено, що згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Ужгород Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, затвердженим наказом Міністерства культури України №3 від 06.01.2016, будинок ОСОБА_5, який був пам`яткою історії, знищений, а будинок, що знаходиться за відповідною адресою не є пам`яткою архітектури. Ці обставини суди попередніх інстанцій визнали преюдиційними відповідно до частини 4 статті 78 КАС України та зробили висновок про безпідставність доводів позивачів про те, що при затвердженні містобудівних умов та обмежень відповідачем було порушено законодавство про охорону культурної спадщини.
2.4. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив, що містобудівні умови та обмеження є лише вихідними даними, не відносяться до містобудівної документації, відтак на етапі затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не може існувати порушень конкретних норм ДБН чи інших норм, оскільки вони лише створюють передумови (вихідні дані) для створення проектної документації. Отже, про відповідні порушення норм будування, на які вказують позивачі, може йтися лише на стадії розробки та погодження проектної документації, а такі покликання позивачів у цій справі є передчасними.
2.5. Щодо інших доводів учасників справи суди попередніх інстанцій констатували, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені сторонами, були перевірені та проаналізовані, їм було надано належну правову оцінку. Такі доводи ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. Позивач ОСОБА_1 є власником квартири АДРЕСА_3 , а позивач ОСОБА_2 - квартири АДРЕСА_4 .
3.2. Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради наказом №22-М від 18.05.2022 затвердило Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва реєстраційний номер ЄДЕССБ МU01:0700-7720-5472-9785 реєстраційний номер 34/03-03/22 від 18.05.2022 реконструкція власної квартири АДРЕСА_1 та вбудованих нежитлових приміщень під індивідуальний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 . Вказані Містобудівні умови затверджені для замовника громадянки ОСОБА_3 .
3.3. Згідно даних Державного земельного кадастру 19.02.2022 цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:31:001:0213, щодо забудови якої видані оспорювані містобудівні умови та обмеження, змінено на код 3.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
3.4. У справі №260/4374/20 встановлено, що згідно з Наказом управління культури Закарпатської ОДА № 01-05/106 від 18.07 2011 року будинок, у якому жив і працював знаний художник ОСОБА_5 включено до Переліку пам`яток архітектури та містобудування, історії і культури, які знімаються з державної реєстрації. Зазначено, що будинок знесено владою міста.
3.5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2022 у справі №260/4374/20 встановлено, що згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Ужгород Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, затвердженим наказом Міністерства культури України №3 від 06.01.2016, будинок ОСОБА_5, який був пам`яткою історії, знищений, а будинок, що знаходиться за відповідною адресою не є пам`яткою архітектури.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися з касаційною скаргою, в якій просять скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4.1. Підставами касаційного оскарження вказано, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи порушили норми статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки суди необґрунтовано відхилили клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи (пункт 4 частини 4 статті 328, пункт 3 частини 2 статті 353 КАС України). Своєю чергою це перешкоджає формуванню Верховним Судом висновку щодо застосування норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині видачі містобудівних умов та обмежень у взаємозв`язку з нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини».
4.2. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги позивачами зазначено, що:
а) Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради оспорені містобудівні умови та обмеження, затверджені наказом №22-М від 18.05.2022, видані з порушенням вимог статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки у них не зазначено про обмеження щодо будівництва в районі розміщення пам`ятки архітектури місцевого значення - будівлі по АДРЕСА_5 . Також не вказано на дотримання міжбудинкових розривів між бажаним будівництвом третьою особою ОСОБА_3 та житловим будинком, належним позивачам;
б) Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради оспорені містобудівні умови та обмеження, затверджені наказом №22-М від 18.05.2022, видані з порушенням вимог статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки вони не відповідають заявленим ОСОБА_3 у заяві від 06.05.2022 намірам. У заяві ОСОБА_3 просила видати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_2 кадастровий номер 2110100000:31:001:0213 площею 0,0063 га. Проте містобудівні умови та обмеження видані на забудову вказаної земельної ділянки та земельної ділянки кадастровий номер 2110100000:31:001:0066 площею 0,0198 га;
в) позивачем 06.05.2022 висловлено намір забудови земельної ділянки по АДРЕСА_2 , а Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради видані 18.05.2022 містобудівні умови та обмеження забудови відповідної земельної ділянки, попри існуючу заборону на здійснення (продовження) ОСОБА_3 будь-якого будівництва (новобудови, реконструкції, переобладнання, добудови, розширення) за адресою: АДРЕСА_6 та АДРЕСА_7 на підставі ухвали Ужгородського міськрайонного суду від 22.04.2022 у справі № 308/4195/22;
г) з приводу зазначених порушень та для встановлення всіх обставин справи позивачами у суді першої та апеляційної інстанцій заявлялися клопотання про призначення судової будівельно-технічної експертизи. Проте суди попередніх інстанцій безпідставно відхилили вказані клопотання, що унеможливило становлення фактичних обставин справи.
5. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024 залишити без змін.
5.1. Мотивами для відмови у задоволенні скарги вказує, що:
а) визначених статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень за заявою ОСОБА_3 не встановлено. Доводи позивачів про порушення міжбудинкових розривів безпідставні, оскільки будівля, щодо реконструкції якої видані містобудівні умови та обмеження і належні позивачам квартири є зблокованими приміщеннями, між якими не існувало і не існує розриву.
б) видані ОСОБА_3 містобудівні умови та обмеження відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, якою є Детальний план території, обмежений вулицею Тихою, територією кладовища Кальварія, вулицями Кошицькою та Собранецькою, який затверджений рішенням Ужгородської міської ради № 1284 від 11.10.2018;
в) щодо віднесення будинку АДРЕСА_5 до пам`яток культурної спадщини відповідач вказав, що цей будинок згідно з рішенням виконавчого комітету Закарпатської обласної ради від 06.07.1976 № 191 був взятий під охорону держави як пам`ятка місцевого значення, а наказом Управління культури Закарпатської ОДА № 01-05/106 від 18.07.2011 включений до Переліку пам`яток архітектури та містобудування, історії і культури, які знімаються з державної реєстрації. При цьому вказано, що будинок було знесено владою міста. Відтак у суді не підтвердився факт внесення будинку АДРЕСА_5 до Державного реєстру нерухомих пам`яток.
Також відповідач зазначає, що відповідно до затвердженого Міністерством культури України № 3 від 06.01.2016 історико-архітектурного опорного плану міста Ужгорода Закарпатської області межі території пам`ятки - будинку АДРЕСА_5 та зони її охорони не встановлювались з огляду на знищення будинку.
6. Третьою особою ОСОБА_3 подано відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024 залишити без змін.
6.1. Мотиви для відмови у задоволенні скарги наводить аналогічні, що й відповідач. Крім того вказує, що містобудівні умови та обмеження не є документом, який надає право на виконання будівельних робіт, а є частиною вихідних даних для проектування будівництва. Відтак вони не можуть порушувати жодних будівельних норм і правил.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції.
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення правовідносин, щодо яких виник спір.
9. Правовідносини, щодо яких виник спір у цій справі, врегульовані нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI). Зокрема, статтею 26 цього Закону встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
10. Статтею 29 Закону № 3038-VI визначено, що:
1. Основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
2. Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
3. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.
4. Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
5. Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Перелік зазначених умов є вичерпним.
Відомості, визначені пунктами 3, 4, 6-9 цієї частини, визначаються у містобудівних умовах та обмеженнях на підставі відомостей Державного земельного кадастру. Дія цього положення не поширюється на випадки, коли такі дані були встановлені містобудівною документацією до набрання чинності цим абзацом і відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру.
6. Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
8. Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 3) за рішенням суду.
У разі скасування за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.
11. Отже, за загальним правилом, фізична особа, яка має намір здійснити будівництво об`єкта, має обов`язком отримати містобудівні умови та обмеження, а всі суб`єкти містобудівної діяльності - дотримуватись їх під час проектування та будівництва такого об`єкта.
12. Такі містобудівні умови та обмеження видаються виключно на підставі заяви замовника. Відтак колегія суддів касаційного суду приходить до переконання, що під час судового розгляду справи вказаної категорії судам слід в першу чергу виходити з намірів замовника щодо забудови земельної ділянки і такі наміри викладені у заяві про видачу містобудівних умов та обмежень.
13. У цій справі суди попередніх інстанцій виходили з того, що громадянка ОСОБА_3 висловила намір забудови земельної ділянки по АДРЕСА_2 кадастровий номер 2110100000:31:001:0213 площею 0,0063 га та земельної ділянки кадастровий номер 2110100000:31:001:0066 площею 0,0198 га, на що і були видані оспорені містобудівні умови та обмеження.
14. Проте поза увагою судів попередніх інстанцій залишились доводи позивачів про те, що ОСОБА_3 у заяві висловлювала намір реконструкції квартири АДРЕСА_8 , вказавши її розташування на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:31:001:0213 площею 0,0063 га і не висловлювала наміру забудови земельної ділянки кадастровий номер 2110100000:31:001:0066 площею 0,0198 га. На підтвердження вказаному позивачами була надана копія відповідної заяви від 06.05.2022, з якої вбачається, що заявник ОСОБА_3 висловлювала намір реконструкції квартири АДРЕСА_8 , розташованій на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:31:001:0213 площею 0,0063 га (т. 1 а.с. 26).
15. Між тим містобудівні умови та обмеження були видані ОСОБА_3 на реконструкцію власної квартири АДРЕСА_1 та вбудованих нежитлових приміщень під індивідуальний житловий будинок з вбудованими приміщеннями комерційного призначення по АДРЕСА_2 . При цьому у містобудівних умовах та обмеженнях зазначено про забудову двох земельних ділянок, кадастровий номер 2110100000:31:001:0213 площею 0,0063 га та земельної ділянки кадастровий номер 2110100000:31:001:0066 площею 0,0198 га.
16. Також позивачі доводили, що на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:31:001:0066 площею 0,0198 га відсутні будь які будівлі та споруди, проте містобудівні умови та обмеження видані на реконструкцію квартири на вказаній земельній ділянці. Вказане, на переконання позивачів, свідчить про фактично нове будівництво, а не реконструкцію.
17. Зазначені суперечності судами попередніх інстанцій не усунуті, докази з цього приводу не досліджені, оцінку зазначеним аргументам позивачів не надано. Попри те лише безпідставно зазначено, що такі доводи ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому не вимагають детальної відповіді.
18. Також, аналізуючи вказані вище норми Закону № 3038-VI, колегія суддів касаційного суду зазначає, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Вказані підстави є вичерпними.
19. Відтак під час розгляду спорів щодо розгляду вимог про скасування містобудівних умов та обмежень судами належить оцінювати наявність чи відсутність вказаних підстав для відмови у їх видачі з огляду на підстави позову.
20. У цій справі позивачі вказували як на підставу для відмови у видачі містобудівних вимог та обмежень на невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема на те, що забудова планується в межах зони охорони пам`ятки історії місцевого значення - будинку АДРЕСА_5 .
21. З цього приводу суди попередніх інстанцій зазначили, що постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12.04.2022 у справі №260/4374/20 встановлено, що згідно з історико-архітектурним опорним планом м. Ужгород Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, затвердженим наказом Міністерства культури України №3 від 06.01.2016, будинок ОСОБА_5, який був пам`яткою історії, знищений, а будинок, що знаходиться за відповідною адресою не є пам`яткою архітектури. Вказане суди вважали преюдиційними обставинами, встановленими рішенням суду в адміністративній справі, у якій беруть участь ті самі особи, що набрало законної сили, які не доказуються в силу приписів частини 4 статті 78 КАС України.
22. Надаючи оцінку вказаним висновкам, колегія суддів касаційного суду зазначає, що вони є передчасними, оскільки судами попередніх інстанцій не правильно застосовано норми процесуального права - частини 4 та 7 статті 78 КАС України. Згідно вказаних норм права обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом. При цьому правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.
23. Аналізуючи вказані судами попередніх інстанцій висновки, колегія суддів касаційного суду приходить до переконання, що встановленими, у розумінні частини 4 статті 78 КАС України, обставинами у справі №260/4374/20 слід вважати, що будинок ОСОБА_5, який був пам`яткою історії, знищений. При цьому вказання судом у судовому рішенні у справі № 260/4374/20 на припинення правового статусу такого будинку як об`єкта культурної спадщини є не встановленими обставинами, а правовою оцінкою встановленим обставинам.
24. Такий висновок судом касаційної інстанції зроблено на підставі аналізу норм права, що регулюють питання щодо віднесення об`єктів до пам`яток культурної спадщини.
25. Зокрема, учасниками справи зроблені посилання на те, що будинок АДРЕСА_5 був взятий під охорону держави рішенням виконавчого комітету Закарпатської обласної ради депутатів трудящих від 06.07.1976 № 191 як пам`ятка історії місцевого значення «Будинок, в якому жив і працював ОСОБА_5 ». Також учасники справи посилались на те, що Наказом управління культури Закарпатської ЛОДА № 01-05/106 від 18.07.2011 будинок, у якому жив і працював знаний художник ОСОБА_5 включено до Переліку пам`яток архітектури та містобудування, історії і культури, які знімаються з державної реєстрації. Однак вказані документи учасниками справи до суду не подавались, а судом самостійно не витребовувались.
25. Частиною 3 Прикінцевих положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-ІІІ) було встановлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР "Про охорону і використання пам`яток історії та культури", визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.
26. Відтак, будинок АДРЕСА_5 мав визнаватися пам`яткою історії місцевого значення на підставі норм Прикінцевих положень Закону № 1805-ІІІ за умови включення його до відповідних списків (переліків). Проте вказаних обставин суди попередніх інстанцій також не досліджували.
27. За приписами статті 13 Закону № 1805-ІІІ об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. При цьому статтею 15 цього Закону визначено, що вилучення пам`ятки з Реєстру здійснюється лише у разі, зокрема, якщо пам`ятку зруйновано.
28. Проте як занесення об`єктів культурної спадщини до Реєстру так і їх вилучення з Реєстру можливе тільки уповноваженим органом за відповідною процедурою.
29. Зокрема, частиною 1 статті 14 Закону № 1805-ІІІ встановлено, що занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:
а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;
б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
30. Відтак належним і допустимим доказом того, що будинок АДРЕСА_5 на час видачі містобудівних умов та обмежень не мав статусу пам`ятки історії місцевого значення може бути лише рішення центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних суб`єктів. Однак суди попередніх інстанцій наявності (відсутності) такого доказу під час розгляду справи не встановлювали.
31. Між тим встановлення зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення спору, що вирішується у цій справі, з огляду на те, що однією з підстав відмови у видачі містобудівних умов і обмежень може бути невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
32. Зокрема, судами попередніх інстанцій встановлено і це не заперечують учасники справи, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 місто Ужгород внесено до Списку історичних населених місць України.
33. Згідно частини 1 статті 17 Закону № 3038-ІІІ Генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
34. Частинами 4 та 5 цієї статті також встановлено, що для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.
Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.
35. Відтак, Генеральний план населеного пункту і його складова - історико-архітектурний опорний план, є містобудівною документацією на місцевому рівні і цій документації мають відповідати наміри щодо забудови. Невідповідність намірів забудови такій документації є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
36. Між тим у цій справі суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували ні Генерального плану м. Ужгорода, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради № 313 від 04.06.2004, ні історико-архітектурного опорного плану м. Ужгород, Закарпатської області, затвердженого наказом Міністерства культури України № 3 від 06.01.2016, на які посилались учасники справи як на підставу своїх вимог та заперечень. Відповідач також зазначав про наявність на час видачі містобудівних умов і обмежень також детального плану території, обмеженої вул. Тихою, територією кладовища Кальварія, вул. Кошицькою та Собранецькою, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради № 1284 від 11.10.2018, що також є містобудівною документацією на місцевому рівні, однак він не досліджувався судами.
37. Без дослідження зазначеної містобудівної документації на місцевому рівні, без надання оцінки наявності чи відсутності об`єктів культурної спадщини у розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини» у межах прогнозованої забудови, неможливо зробити висновок про відповідність містобудівних умов та обмежень пункту 8 частини 5 статті 29 Закону № 3038-ІІІ, яким визначено однією із складових містобудівних умов та обмежень вказання на планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання) та наявність або відсутність у відповідача підстав для відмови у їх видачі.
38. Своєю чергою, з урахуванням вимог частини 2 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
39. Суд касаційної інстанції звертає увагу, що приписи статей 9 242 КАС України визначають завданням суду під час розгляду справи ухвалення законних і обґрунтованих рішень. Такими є лише рішення, які ухвалені судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а також рішення, ухвалені на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Проте у будь якому випадку такі рішення не повинні ґрунтуватися на не спростованих сумнівах.
40. Однак вказаним нормам процесуального права судові рішення, що оскаржуються, не відповідають, а зазначені вище висновки судів попередніх інстанцій є передчасними. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
41. Суд касаційної інстанції зазначає, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
42. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору судам необхідно встановити всі обставини справи, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами зробити висновок про наявність або відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
43. За наведених обставин суди попередніх інстанцій внаслідок вказаних порушень норм КАС України, не дослідивши зібрані у справі докази, допустили порушення норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи та відповідно ухвалення Верховним Судом судового рішення щодо перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій норм Закону № 3038-ІІІ у взаємозв`язку з нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» до правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі.
44. Зазначене відповідно до частини 2 статті 353 КАС України є підставою для скасування ухвалених судових рішень і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
45. Доводам касаційної скарги щодо не надання судами попередніх інстанцій оцінки правомірності видачі Управлінням архітектури та містобудування Ужгородської міської ради 18 травня 2022 року містобудівних умов та обмежень забудови відповідної земельної ділянки, попри існуючу заборону на здійснення (продовження) ОСОБА_3 будь-якого будівництва (новобудови, реконструкції, переобладнання, добудови, розширення) за адресою: АДРЕСА_6 та АДРЕСА_7 на підставі ухвали Ужгородського міськрайонного суду від 22.04.2022 у справі № 308/4195/22 суд касаційної інстанції не надає. Зазначені підстави в обґрунтування позовних вимог чи апеляційної скарги позивачами не вказувались, а згідно частини 4 статті 341 КАС України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Керуючись статтями 327 345 349 353 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2024 у справі № 260/1720/23 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк
А.А. Єзеров