ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 червня 2025 року
м. Київ
справа № 260/1987/22
адміністративне провадження № К/990/24986/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Берназюка Я.О.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/1987/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи»
до Закарпатської обласної ради
про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року (у складі судді Маєцької Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року (колегія у складі: головуючого судді Довгополова О.М., суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2022 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» (далі - позивач, Товариство) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Закарпатської обласної ради (далі - відповідач, Рада), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Ради від 19 травня 2022 року №622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)».
2. На обґрунтування позову Товариство зазначило, що оскаржуваним рішенням Рада звернулась до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо вжиття заходів із неухильного дотримання зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі Полонина Боржава за Бернською конвенцією з текстом звернення, що додається до даного рішення. На переконання позивача, таке рішення винесено не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, адже: Закон України «Про місцеве самоврядування в України» не наділяє обласні ради повноваженнями і функціями в контексті правовідносин із Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України; Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» не передбачає повноважень Ради у процедурі оцінки впливу на довкілля; оскаржуване рішення не є депутатським зверненням в розумінні статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», на яке має право депутат при здійсненні своїх повноважень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Своє рішення суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, обґрунтував тим, що оскаржуване рішення Ради прийнято у відповідності до статей 43, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто згідно з вимогами чинного законодавства та на підставі наданих органу місцевого самоврядування повноважень. До того ж, позивачем не доведено, а у ході розгляду справи не встановлено порушення прав, свобод чи інтересів Товариства внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, які підлягали б захисту (поновленню) у судовому порядку, а відтак підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування
5. Не погодившись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, Товариство звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року й ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
6. Як на підставу для касаційного оскарження судових рішень вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій, неправильне застосування ними норм матеріального права, порушення процесуальних норм, а також неврахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування таких норм права у подібних правовідносинах, викладених у рішенні Верховного Суду від 12 липня 2021 року у справі №9901/58/20 та постановах від 12 квітня 2018 року у справі №816/1770/16, від 07 квітня 2020 року у справі №640/11893/19, від 11 серпня 2021 року у справі №815/6938/17.
По суті вважає, що оскаржуване рішення відповідача, який є органом місцевого самоврядування й представляє відповідну територіальну громаду, прийнято за відсутності в останнього на те відповідних повноважень щодо звернення до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України в процесі оцінки впливу на довкілля. На думку скаржника, законодавство не врегульовує взаємовідносини між обласними радами та Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, Департаментом екології та природних ресурсів обласної державної адміністрації, не уповноважує органи місцевого самоврядування на звернення до них з будь - яких питань, у тому числі щодо надання вказівок про зміну правової позиції у судових справах.
Крім того, стверджує, що оскаржуване рішення Ради безпосередньо порушує права, свободи та інтереси Товариства як юридичної особи, що забезпечила підготовку звіту з оцінки впливу на довкілля та отримала відповідний висновок з оцінки впливу на довкілля, який є предметом розгляду у справі №260/771/19. Водночас інтерес Товариства у вказаній справі полягає у забезпеченні всім її учасникам можливості самостійної, безсторонньої реалізації процесуальних прав та обов`язків, при цьому позивач зацікавлений у дотриманні принципів обов`язковості судових рішень та їх остаточності. Вважає, що оскаржуваним рішенням Рада чинить тиск як на сторін у справі №260/771/19 з метою визнання ними позову, так і на Восьмий апеляційний адміністративний суд, який здійснює її розгляд; таке рішення відповідача впливає на громадську думку та формує відношення жителів області про проекту Воловецької ВЕС, дискредитує Товариство.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7. 17 липня 2023 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 липня 2023 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.
10. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21 травня 2025 року №12), що унеможливлює її участь у розгляді справи, на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23 травня 2025 року згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 травня 2025 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Берназюк Я.О.
11. Рада, отримавши 18 вересня 2023 року у своєму електронному кабінеті ухвалу про відкриття касаційного провадження, не скористалася правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. 19 травня 2022 року на шостій сесії VII скликання Рада прийняла рішення від 19 травня 2022 року №622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)», яким вирішила звернутися до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України щодо вжиття заходів із неухильного дотримання зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі Полонина Боржава за Бернською Конвенцією (текст звернення додається).
14. Зокрема, Рада звернулася із проханням до:
1) Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (відповідача у справі про скасування як незаконного висновку з оцінки впливу на довкілля) - визнати позов Міжнародного інституту людини і глобалістики «Ноосфера» у адміністративній справі №260/771/19 на етапі перегляду рішення за нововиявленими обставинами у Восьмому апеляційному адміністративному суді з підстав подання забудовником до уповноваженого органу недостовірних відомостей у звіті про оцінку з впливу на довкілля;
2) Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України з метою забезпечити неухильне дотримання Департаментом екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації взятих на себе зобов`язань зі збереження біорізноманіття на об`єкті Смарагдової мережі полонина Боржава за Бернською Конвенцією та виконання рекомендації Постійного Комітету Бернської Конвенції від 03 грудня 2021 року в ході судового процесу з урахуванням внесення забудовником недостовірних відомостей до звіту з оцінки впливу на довкілля.
15. Не погодившись із таким рішенням відповідача, вважаючи його протиправним, Товариство звернулося до суду із цим позовом.
Позиція Верховного Суду
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.
17. Так, Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
18. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Статтею 5 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
20. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту .
21. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
22. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2 5 КАС України.
23. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
24. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.
25. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
26. Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю.
27. Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
28. Пунктом 9 частини п`ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
29. Отже, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2023 року у справі №260/3380/21.
30. У відповідності до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
31. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
32. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
33. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
34. Таким чином, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
35. Наведені положення КАС України не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважать начебто певні дії (рішення) суб`єкта владних повноважень такими, які впливають на їх правове становище.
36. У справі, яка розглядається, Товариство оскаржує рішення Ради від 19 травня 2022 року №622 «Про звернення Закарпатської обласної ради щодо збереження унікальної екосистеми Карпат (Полонина Боржава)».
37. Порушення ж своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивач по суті вбачає у тому, що оскаржуване рішення впливає на нього як на особу, яка забезпечила підготовку звіту з оцінки впливу на довкілля планової діяльності з будівництва Воловецької вітрової електростанції та отримала висновок з оцінки впливу на довкілля, на учасників у справі №260/771/19, предметом перевірки у якій є відповідний висновок Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації, а також суд, який здійснює її розгляд.
38. Проте, фактично, як установили суди, відповідач як орган місцевого самоврядування, уповноважений представляти відповідну територіальну громаду, виклав в оскаржуваному рішенні лише прохання, зміст якого зводиться до інформування Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про обставини, що склалися при підготовці звіту з оцінки впливу на довкілля планової діяльності та необхідності дотримання у зв`язку із цим зобов`язань держави щодо збереження та підтримки видів та оселищ, які охороняються Бернською Конвенцією.
39. За наведеного слід констатувати, що оскаржуване рішення по суті носить рекомендаційний, інформаційний характер для Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України і Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації, не містить положень, обов`язкових для виконання будь-якими суб`єктами, у тому числі й позивачем, тому не створює для останнього самостійного юридичного наслідку у вигляді виникнення, зміни або припинення прав та не породжує для нього будь-яких обов`язків.
40. В обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їх зміст та юридичну природу, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що оскаржуване рішення Ради не впливає на конкретні права Товариства, адже не стосується його безпосередньо.
41. Припущення ж позивача щодо можливого майбутнього порушення як його, так і прав та інтересів учасників справи №260/771/19 у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення, не свідчить про настання таких обставин та наявність права, яке підлягає судовому захисту у межах даної ситуації.
42. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що при постановленні оскаржуваних рішень суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що заявлені позовні вимоги задоволенню не підлягають.
43. Варто також зазначити, що наявність або відсутність порушеного права встановлюється у кожній окремій справі з урахуванням конкретних її обставин. Так, у кожних окремих правовідносинах при застосуванні судом одних й тих самих норм права в залежності від фактичних обставин справи, оцінки судами доказів або відсутності певних доказів, висновки судів можуть бути відмінними від тих, що здійснені судом в цій справі, проте це не свідчить про неправильне застосування норми права, а вказує на відмінність фактичних обставин та доказової бази. Різниця у встановлених обставинах у сукупності з наданими сторонами доказами об`єктивно впливає на умови застосування правових норм.
44. Касаційна ж скарга не містить необхідного обґрунтування на підтвердження того, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржених рішеннях застосували одні й ті ж самі норми матеріального права всупереч змісту фактичних обставин справи та їх правовому значенню, згаданому у вираженому (відображеному) правовому висновку Верховного Суду у рішенні та постановах, на які, як на підставу касаційного оскарження, послався позивач.
45. Так, в основі правозастосування Верховного Суду у справах №9901/58/20, №816/1770/16, №640/11893/19, №815/6938/17 лежать відмінні із цією справою фактичні обставини, які зумовили відповідне трактування і застосування норм права, як наслідок, такі висновки Верховного Суду не є релевантними до цієї справи. Зокрема, предметом розгляду у справі №9901/58/20 був Указ Президента України про скасування деяких указів Президента України; у справі №816/1770/16 - податкові повідомлення-рішення контролюючого органу; у справі №640/11893/19 - рішення контролюючого органу про відмову у прийнятті податкової декларації; у справі №815/6938/17 - дії та бездіяльність районної державної адміністрації та сектору містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства районної державної адміністрації.
46. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
47. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. Враховуючи, що обставини неправильного застосування судами норм матеріального права або ж порушення процесуальних норм не підтвердилися, тому підстави для задоволення касаційної скарги Товариства відсутні.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Атлас Воловець Енерджи» залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2023 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.І. Рибачук Я.О. Берназюк