ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 травня 2023 року
м. Київ
справа №260/2928/21
адміністративне провадження № К/990/36673/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Мороз Л.Л., судді Рибачука А.І., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма»
про анулювання спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма»
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Кузьмича С. М., суддів Запотічного І.І., Матковської З.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма» (далі також - ТОВ «Фірма», відповідач, скаржник), у якому просила:
припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, наданого ТОВ «Фірма» (код ЄДРПОУ 33874807).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 6 червня 2022 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем виконувались обов`язки, визначені статтею 24 Кодексу України про надра, спеціальним дозволом на користування надрами, а також Угодою до нього, а саме вживались заходи щодо усунення порушень, визначених у приписі від 15 січня 2021 року № 14-21/02, про що неодноразово повідомлялося позивача, зокрема листом від 5 лютого 2021 року № 3 та листом від 8 червня 2021 року № 5/21.
4. Суд першої інстанції звернув увагу на те, що підставою для звернення з цим позовом до суду є, зокрема, невиконання відповідачем вимог щодо відсутності оформленого права на земельну ділянку, яка використовується для потреб, пов`язаних з користуванням надрами. В той же час, представник відповідача зазначив, що ТОВ «Фірма» вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі, однак усунути їх у строк, наданий позивачем, відповідач не зміг з незалежних від нього причин.
5. З приводу таких доводів представників сторін, суд першої інстанції вказав, що процес отримання земельної ділянки у власність або в користування є досить тривалим та залежить не лише від дій суб`єкта, який має намір отримати земельну ділянку. Судом встановлено, що відповідач виконує всі вимоги, необхідні для оформлення прав на землю, але з об`єктивних причин не має можливості завершити цей процес, про що повідомляв контролюючий орган.
6. З огляду на вищевказане, суд першої інстанції дійшов висновку, що негативні наслідки для відповідача як надрокористувача є явно неспівмірними з ціллю припинити правопорушення, оскільки на час звернення до суду процедура оформлення права не земельну ділянку триває, про що свідчать активні дії зі сторони надрокористувача.
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 6 червня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення про задоволення позову повністю.
8. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у зв`язку з виявленими порушеннями, 15 січня 2021 року складено припис № 14-21/02, яким відповідачу надано строк для усунення порушень до 15 лютого 2021 року, шляхом надання матеріалів, які підтверджують цей факт.
9. Суд апеляційної інстанції погодився із доводом відповідача, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Неусунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача.
10. Окрім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що припис № 14-21/02 від 15 січня 2021 року відповідачем в судовому порядку не оскаржувався та є чинним. Наявними у матеріалах справи належними та допустимими доказами підтверджується факти не усунення порушень ТОВ «Фірма».
11. Таким чином, доводи суду першої інстанції в частині того, що ТОВ «Фірма» вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі, не знаходять свого підтвердження.
12. Оскільки відповідачем допущено порушення умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, в даному випадку припису, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, а також спеціальним Дозволом на користування надрами та Угодою до нього, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, наданий ТОВ «Фірма».
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини другої статті 218 Господарського кодексу України, у зв`язку із чим дійшов неправомірних висновків про те, що ТОВ «Фірма» не вжито всіх належних заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі.
15. Окрім того, скаржник наголошує на необхідності врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 30 листопада 2020 року у справі № 400/1346/19 про те, що суб`єкта господарювання не може бути притягнуто до відповідальності, якщо він доведе, що ним вжито всіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
16. Касаційна скарга надійшла до Суду 23 грудня 2022 року.
17. Ухвалою Верховного Суду від 6 лютого 2023 року відкрито касаційне провадження у справі №260/2928/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 28 квітня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 травня 2023 року.
19. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
20. 6 березня 2023 року до Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
21. Позивач зазначає, що при здійсненні перевірки надрокористувача (ТОВ «Фірма») було виявлено порушення у сфері надрокористування, про що складено акт від 15 січня 2021 року №02-02/08/2021-001/п-002 та винесено відповідний припис від 15 січня 2021 року №14-21/02. Вказаний припис отримано відповідачем 15 січня 2021 року. Відповідно до вимог вказаного припису, виявлені порушення мали бути усунуті відповідачем до 15 лютого 2021 року. Однак, у визначений строк відповідачем не було виконано вимоги припису, як і не було направлено до позивач повідомлення про продовження строку на виконання вимог припису. З огляду на вищевказане, позивач вважає, що спеціальний дозвіл на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року, наданий ТОВ «Фірма, має бути анульований.
22. Також позивач зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції відповідають позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі №540/1296/19 та від 12 вересня 2022 року у справі №120/8042/20-а.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
23. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 3 грудня 2007 року ТОВ «Фірма» надано спеціальний дозвіл на користування надрами, реєстраційний № 4540. Цей спеціальний дозвіл надає відповідачу право на видобування андезиту.
24. 23 березня 2017 року Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та відповідач уклали Угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року, що не заперечується учасниками справи.
25. Наказом Державної служби геології та надр України № 528 від 20 листопада 2020 року затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік.
26. Наказом № 574 від 14 грудня 2020 року Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів у січні 2021 року, зокрема відповідача, на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
27. У зв`язку з цим, відповідачу було направлено повідомлення про проведення планової перевірки від 16 грудня 2020 року № 18671/01/07-20 та відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення відповідачем вказане повідомлення було отримане 22 грудня 2020 року.
28. 22 грудня 2020 року складено направлення № 19342/01/07-20 на проведення Державною службою геології та надр України перевірки відповідача у строк з 11 по 21 січня 2021 року.
29. За результатами перевірки було складено акт перевірки № 02-02/08/2121-001/п-002 від 15 січня 2021 року, яким зафіксовані порушення у сфері надрокористування, а саме:
- відсутній Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, для ТОВ «Фірма» не погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра;
- не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року: видобування невивітрилих андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового. Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року);
- не виконана Програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів Арданівського родовища, а саме: пункт 3. Підготовка родовища до розробки: - проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; - буріння та облаштування свердловин; (4 кв. 2017) Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року). Відсутні документи що посвідчують право користування (власності) земельною ділянкою для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме не розроблений Проект земельного відводу по причині не отримання розпорядження Кабінету Міністрів України про дозвіл на його розробку, пункт 4. Початок видобування 10-50 тис мЗ/рік (з 1 кв. 2018) Згідно форм 5- гр за 2018, 2019 роки та на час проведення перевірки видобуток не проводився. Не представлений на погодження в установленому порядку план розвитку гірничих робіт за 2017 рік;
- невиконання вимог припису від 22 жовтня 2020 року № 120-20/02, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01/08/2020-40/у-096;
- у зв`язку з допущенням надрокористувачем вищеописаних порушень, не виконується пункт 5.3 Угоди №4540 від 13 грудня 2007 року про умови користування надрами з метою видобування андезитів Арданівського родовища щодо: - проводити та фінансувати роботи у термін та в межах, зазначених у Програмі робіт; - дотримання вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою; - дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання роботі, пов`язаних з користуванням надрами; а також Пункт 7.1: надрокористувач зобов`язаний щороку подавати до Держгеонадр інформацію щодо стану виконання Програми робіт за формою згідно з законодавством та надавати відповідні пояснення з питань, що входять до компетенції Держгеонадр Звіт про стан виконання Програми Робіт за 2019 рік не надсилався.
30. На підставі вищевказаного акта позивачем було складено припис від 15 січня 2021 року № 14-21/02, яким надано строк відповідачу до 15 лютого 2021 року на усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
31. У зв`язку із невиконанням вимог вказаного припису, 25 лютого 2021 року Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр направлено на адресу Держгеонадр Подання № 86-21/02 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року та зазначено, що відповідачем не усунуто порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
32. Листом від 5 лютого 2021 року № 3 ТОВ «Фірма» було повідомлено позивача, що «усунення вказаних порушень законодавства у сфері надрокористування знаходиться на стадії виконання з причин, які не залежать від Товариства, а саме: щодо порушення про відсутність Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, для ТОВ «Фірма» не погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра, відповідач зазначив, що Техніко-робочий проект розробки Арданівського родовища андезитів, розташованого в Іршавському районі Закарпатської області, направлено на погодження до Держгеонадр України та Управління Держпраці у Закарпатській області як регіональному представнику центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра; не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року: видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового. Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року), відповідач зазначив, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового не розроблялося з причин не залежних від підприємства. Земельна ділянка, на якій розташоване родовище, знаходиться на землях лісового фонду, і до сьогоднішнього дня здійснюється проходження бюрократичних процедур оформлення земельної ділянки в оренду вже отримано дозвіл держлісгоспів на вилучення земельних ділянок, розроблено висновок ОВД, проводиться процедуру обговорення детального плану території та підготували весь пакет необхідних документів для подачі до Кабінету Міністрів України; не виконана Програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів Арданівського родовища, а саме: п. 3. Підготовка родовища до розробки: - проходка в`їзних, розрізних траншей та утворення площадок першочергової відробки; - буріння та облаштування свердловин; (4 кв. 2017) Арданівське родовище андезитів не розроблялося з моменту отримання спеціального дозволу (13 грудня 2007 року). Відсутні документи, що посвідчують право користування (власності) земельною ділянкою для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, а саме не розроблений Проект земельного відводу по причині не отримання розпорядження Кабінету Міністрів України про дозвіл на його розробку, п.4. Початок видобування 10-50 тис мЗ/рік (з 1 кв. 2018) Згідно форм 5- гр за 2018, 2019 роки та на час проведення перевірки видобуток не проводився. Не представлений на погодження в установленому порядку план розвитку гірничих робіт за 2017 рік, відповідач зазначив, що програми робіт (Додаток 2 до Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 13 грудня 2007 року № 4540) з видобування корисних копалин андезитів не виконувалася у зв`язку з тим, що з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року видобування андезитів в якості сировини для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового не розроблялося з причин не залежних від підприємства. Земельна ділянка, на якій розташоване родовище, знаходиться на землях лісового фонду, і до сьогоднішнього підприємство проходить бюрократичні процедури оформлення земельної ділянки в оренду. Вже отримано дозвіл держлісгоспів на вилучення земельних ділянок, розроблено висновок ОВД, проводиться процедура обговорення детального плану території та підготовлено увесь пакет необхідних документів для подачі до Кабінету Міністрів України; невиконання вимог припису від 22 жовтня 2020 року № 120-20/02, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01/08/2020-40/у-096, відповідач зазначив, що ним не виконано вимоги припису від 22 жовтня 2020 року № 420-20/02 у зв`язку з тим, що ним не було отримано вказаний припис та представники ТОВ «Фірма» участі в перевірці не приймали, акт позапланової перевірки від 22 жовтня 2020 року № 02-01 /08/2020-40/у-096 не підписували і не були з ним жодним чином ознайомлені.
33. Наказом Держгеонадр України від 31 березня 2021 року № 236 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» ТОВ «Фірма» зупинено дію дозволу та надано строк у 30 днів на усунення порушень. Відповідача було повідомлено про зупинення листом від 7 квітня 2021 року № 5346/01/07-21, який отримано 13 квітня 2021 року.
34. У зв`язку із неусуненням порушень, встановлених приписом, західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України підготовлено подання від 5 травня 2021 року № 248-21/02 на анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4540 від 13 грудня 2007 року та направлено відповідачу лист про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами Державної служби геології та надр України від 24 травня 2021 року № 8203/01/07-21.
35. У зв`язку із вищевикладеними обставинами, Державна служба геології та надр України на підставі статті 26 Кодексу України про надра звернулася до суду з відповідними позовними вимогами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
36. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
37. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
38. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
39. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
40. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
41. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
42. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
43. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
44. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
45. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
46. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
47. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
48. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
49. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
50. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
51. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
52. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
53. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
54. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
55. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
56. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
57. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615.
58. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
59. Згідно із пунктом 21 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";
5) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи;
6) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.
60. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Державної служби геології та надр України зупинено дію спеціального дозволу від 13 грудня 2007 року № 4540, наданого ТОВ «Фірма», на підставі підпунктів 1, 3 пункту 21 Порядку №615.
61. Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV).
62. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
63. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
64. Таким чином, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
65. З огляду на те, що ТОВ «Фірма» не надало згоду на припинення права користування надрами, то у Держгеонадр наявні підстави для звернення стосовно припинення цього права в судовому порядку.
66. Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 29 жовтня 2018 року у справі №813/2454/14, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19 та від 27 липня 2022 року у справі №460/7845/20 було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку; у разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
67. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540 та, як наслідок, звернення позивача до суду з позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 15 січня 2021 року за № 14-21/02.
68. Позиція відповідача, викладена у касаційні скарзі зводиться до того, що невиконання вказаного припису не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, оскільки невиконання вимог припису від 15 січня 2021 року за № 14-21/02 обумовлено обставинами, які не залежали від волі відповідача, тому суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, неправильно застосувавши положення частини другої статті 218 Господарського кодексу України та не врахувавши висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30 листопада 2020 року у справі № 400/1346/19, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
69. З приводу вказаних доводів касаційної скарги, то колегія суддів вважає за необхідне вказати таке.
70. Згідно зі статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
71. Частиною першою статті 12 Закону №877-V встановлено, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
72. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис Держгеонадр від 15 січня 2021 року за № 14-21/02 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.
73. Крім того, ТОВ «Фірма» не оскаржувалися наказ Держгеонадр України від 31 березня 2021 року за № 236 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів», яким відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк у 30 днів для усунення порушень.
74. Тобто, предметом спору у цій справі є не припис від 15 січня 2021 року № 14-21/02 та наказ Держгеонадр від 31 березня 2021 року № 236 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів», а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, наданого ТОВ «Фірма».
75. З огляду на те, що припис від 15 січня 2021 року за № 14-21/02 не оскаржувався і є обов`язковим до виконання, то безпідставними є доводи касаційної скарги про те, що невиконання вказаного припису не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540, виданого ТОВ «Фірма».
76. Зважаючи на викладене, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41-1 Закону № 2806-IV.
77. З приводу посилань скаржника на положення частини другої статті 218 Господарського кодексу України, а також на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30 листопада 2020 року у справі № 400/1346/19, то колегія суддів вважає за необхідне вказати таке.
78. Загальні засади відповідальності учасників господарський відносин, зокрема і підстави для звільнення від відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що передбачені адміністративно-господарські санкції), регламентовано главою 24 Господарського кодексу України (Загальні засади відповідальності учасників господарських відносин).
79. Так, відповідно до частини першої статті 218 Господарського кодексу України підставою господарсько-правової відповідальності учасника господарських відносин є вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.
80. Частиною другою наведеної статті передбачено, що учасник господарських відносин відповідає, зокрема, за порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.
81. Зі змісту частини другої статті 218 Господарського кодексу України вбачається, що вказана норма встановлює підстави для звільнення від відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що встановлено відповідальність у вигляді адміністративно-господарських санкцій).
82. Зазначені положення є спеціальними стосовно частини другої статті 77 КАС України, згідно з якими в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
83. Отже, суб`єкт приватного звільняється від відповідальності, зокрема, за порушення правил здійснення господарської діяльності (тобто від адміністративно-господарських санкцій), якщо доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення або його добровільного усунення до моменту прийняття рішення про притягнення до відповідальності.
84. Як було зазначено вище, припис Держгеонадр від 15 січня 2021 року за № 14-21/02 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання. Тобто відповідач не скористався своїм правом на оскарження у суді порушень у сфері надрокористування, які, на його думку, обумовлені незалежними від його волі обставинами.
85. Окрім того, як встановлено судами попередніх інстанцій з акта перевірки № 02-02/08/2121-001/п-002 від 15 січня 2021 року та припису Держгеонадр від 15 січня 2021 року за № 14-21/02, відповідач так і не приступив до розробки родовища з моменту отримання спеціального дозволу, а саме, 13 грудня 2007 року, та не вчинив інші дії, необхідні для користування надрами Арданівського родовища андезитів відповідно до отриманого спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540 та Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин у межах вказаного спеціального дозволу.
86. Колегія суддів звертає увагу на те, що з моменту отримання відповідачем спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540 до моменту проведення позивачем перевірки відповідача (січень 2021 року) пройшло більше 13 років, однак відповідач так і не приступив до розробки та використання Арданівського родовища андезитів.
87. Вказані обставини ставлять під сумнів дійсну волю відповідача щодо зобов`язань, взятих ним при отриманні спеціального дозволу на користування надрами від 13 грудня 2007 року № 4540 та Угоди про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин у межах Арданівського родовища андезитів, і не може розцінюватися, як таке, що відповідачем вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення у сфері надрокористування.
88. З огляду на вищезазначене, колегія суддів не приймає посилання скаржника на положення частини другої статті 218 Господарського кодексу України та висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 30 листопада 2020 року у справі № 400/1346/19.
89. При цьому колегія суддів зазначає, що поняття вини (винності) особи, яка притягається до відповідальності у сфері публічно-правових відносин (спори у яких вирішує адміністративний суд), за загальним правилом, не впливають на оцінку правомірності рішення суб`єкта владних повноважень про притягнення до відповідальності. Конституційна засада судочинства «забезпечення доведеності вини», закріплена у частині другій статті 129 Основного Закону України, головним чином, стосується притягнення фізичних осіб до кримінальної відповідальності та відповідальності за вчинення адміністративного проступку.
90. Колегія суддів зазначає, що надра відповідно до статті 13 Конституції України є об`єктами права власності Українського народу, які надаються у платне користування підприємствам, установам, організаціям, громадянам України, а також іноземцям та особам без громадянства, іноземним юридичним особам з метою видобування корисних копалин. Передача надр у користування здійснюється на конкурентних засадах, як правило через аукціони, з метою отримання фінансових надходжень до Державного бюджету України та, відповідно, забезпечення добробуту усього Українського народу.
91. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, правильно застосував норми матеріального права та прийняв законне та обґрунтоване судове рішення, а доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.
92. Доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та неврахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, не знайшли свого підтвердження.
93. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
94. Також Суд у цій справі звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.
95. Зазначений підхід неодноразово застосовувався Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 20 травня 2019 року у справі №826/11885/16, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, від 8 жовтня 2021 року у справі №240/19318/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 400/3035/19, від 16 листопада 2021 року у справі №360/1406/20, від 1 лютого 2022 року у справі №280/8281/20 та від 27 липня 2022 року у справі №460/7845/20.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
96. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
97. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки щодо розподілу судових витрат
98. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма» залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2021 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук