ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2023 року
м. Київ
справа № 260/484/19
адміністративне провадження № К/9901/6490/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П. , Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.08.2019 (головуючий суддя: Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020 (головуючий суддя: Онишкевич Т.В., судді: Іщук Л.П., Хобор Р.Б.) у справі № 260/484/19 за позовом Дочірнього підприємства «Санаторій Поляна» Закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця» до Державної служби геології та надр України про скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2019 року Дочірнє підприємство «Санаторій Поляна» Закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів профспілок України «Укрпрофоздоровниця» (далі - ДП «Санаторій Поляна» або позивач, надрокористувач) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України або відповідач, орган контролю), в якому з урахуванням уточнень просило:
визнати протиправним і скасувати пункт 4 додатку 2 наказу Держгеонадра від 31.10.2018 № 405, яким було зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999;
визнати протиправним і скасувати пункту 1 додатку 4 до наказу Держгеонадра від 23.04.2019 № 125, яким було внесено зміни до наказу відповідача від 31.10.2018 №405 у частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999, наданого ДП «Санаторій Поляна».
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 15.08.2019, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020, позов задовольнив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДП «Санаторій Поляна» з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод, придатних для внутрішнього і зовнішнього лікування та промислового розливу надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 1983 від 10.09.1999, строком дії до 10.09.2034.
Невід`ємним додатком до спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 є Угода про умови користування надрами з метою видобування мінеральних лікувально-столових вод ділянки Поляна Купіль Полянського родовища від 29.01.2015.
Наказом Держгеонадра України від 07.09.2018 № 307 «Про надання термінів» надано ДП «Санаторій Поляна» 10 календарних днів для надання пояснень та підтверджуючих документів щодо наявності у нього чинних документів, а саме: акта про надання гірничого відводу; дозволу на спеціальне водокористування, а також надання інформації щодо виконання пункту 7 особливих умов дозволу № 1983 від 10.09.1999 щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом або угодою про умови користування надрами.
У подальшому, наказом Держгеонадра від 31.10.2018 № 405 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» зупинена дія спеціального дозволу №1983 від 26.10.1999, наданого ДП «Санаторій Поляна», та надано позивачу 30 календарних днів для усунення порушень.
З цього приводу судами попередніх інстанцій встановлено, що про винесення наказу від 07.09.2018 № 307 та необхідність надання витребовуваних документів, позивач дізнався лише 03.12.2018 отримавши листа Держгеонадр № 22520/03/14-18 від 09.11.2018.
Цим листом позивача також було проінформовано про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 на підставі наказу Держгеонадра від 31.10.2018 № 405, у зв`язку із невиконанням наказу Держгеонадр від 07.09.2018 № 307.
Надрокористувачу надано 30 календарних днів для надання пояснень та підтверджуючих документів, зазначених в наказі Держгеонадр від 07.09.2018 № 307.
Водночас суди попередніх інстанцій встановили, що позивач 03.12.2018 (в день отримання листа від Держгеонадр) на виконання вимог наказу Держгеонадр від 07.09.2018 № 307 надіслав на адресу Держгеонадра листа № 1809, разом із копією акта про надання гірничого відводу № 3315 від 29.03.2018, копією дозволу на спеціальне водокористування УКР № 945-А/ЗАК від 23.01.2017 (термін дії до 23.01.2020), копією договору №20-18 від 01.04.2018 на проведення гідрогеологічного супроводу робіт по моніторингу динаміки, укладеного з ДП «Гідрогеологічна режимно-експлуатаційна станція» ПрАТ «Укрпрофоздоровниця».
Проте, відповідач, за результатами опрацювання вищезазначеного листа ДП «Санаторій Поляна», листом від 27.12.2018 № 26201/03/14-18 повідомив надрокористувача, про відсутність підтвердження усунення всіх причин зупинення дії дозволу № 1983, а саме: не надана інформація про виконання пункту 7 особливих умов дозволу щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених Дозволом та Угодою про умови користування надрами.
У подальшому, в період з 23 по 25 січня 2019 року органом контролю було проведено планову перевірку позивача, результати якої оформлені актом № 02-01/08/2019-2/п-7 від 25.01.2019, у якому зафіксовані наступні порушення:
розробка ділянки родовища здійснюється за відсутності затвердженого проекту; відсутні документи, що посвідчують право на земельну ділянку;
не дотримані ліміти видобування води;
не було зупинено видобування підземних вод після зупинення дії спеціального дозволу;
мало місце видобування підземних вод за відсутності акту про надання гірничого відводу;
не виконуються пункти Угоди про умови користування надрами.
У зв`язку із виявленими у ході проведеної планової перевірки порушеннями, наказом Держгеонадра від 23.04.2019 № 125 (пунктом 1 Додатку 4 до Наказу; далі - наказ 125) внесені зміни до наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 405 (далі наказ - 405) в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №1983 від 10.09.1999, наданого ДП «Санаторій Поляна» з метою видобування мінеральної лікувально-столової води ділянки Поляна Купіль родовища Полянське.
Так, наказом № 125 розширений перелік порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме нормами статей 18 24 51 Кодексу України про надра, статті 44 Водного кодексу України, абз. 3 статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та додані підстави зупинення дії спецдозволу, а саме: підпункти 1, 4 пункту 22 Порядку № 615.
Вважаючи накази Держгеонадра України від 31.10.2018 № 405 та від 23.04.2019 №125 протиправними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог (з урахуванням уточнених), позивач стверджує, що надання із порушенням встановленого строку витребуваних наказом від 07.09.2018 № 307 документів пов`язано із несвоєчасним отриманням ним вимоги відповідача.
Стверджує, що після отримання наказу від 07.09.2018 № 307 без зволікань у той же день (03.12.2018) направив відповідачу пакет необхідних документів.
Позивач наголосив, що у нього не було жодних підстав ігнорувати вимогу органу контролю і не надавати витребувані документи, оскільки у підприємства наявні всі необхідні документи, зокрема чинний акт про надання гірничого відводу та дозвіл на спеціальне водокористування.
За таких обставин позивач вважає, що у Держгеонадра не було законних підстав для зупинення дії спеціального дозволу на підставі наказу № 405.
Також позивач вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню пункт 1 Додатку 4 до наказу від 23.04.2019 № 125, яким внесені зміни до наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 405 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999, з огляду на те, що порушення виявлені після винесення оскаржуваного пункту 4 додатку 2 до наказу Держгеонадра України від 31.10.2018 № 405 не можуть змінювати або розширювати підстави, які спеціально уповноваженим органом були покладені в основу цього наказу станом на момент його видачі.
У той же час позивач зазначив, що внаслідок зміни правового регулювання, останній починаючи з травня 2015 року не зобов`язаний забезпечувати проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування, а тому невиконання такої дії не може визнаватися порушенням.
Разом з тим, 18.02.2019 позивач все ж таки виконав вимогу Держгеонадра та уклав із Українським державним геологорозвідувальним інститутом договір про надання послуг з проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування.
Відповідач позов не визнав. Наполягає на законності винесених ним оскаржених наказів.
Зазначив, що оскільки позивачем у строки, встановлені наказом № 307, не був наданий пакет підтверджуючих документів, то Держгеонадра обґрунтовано зупинив дію спеціального дозволу.
Також відповідач зазначає, що у період з 23 по 25 січня 2019 року було проведено планову перевірку надрокористувача, якою встановлений ряд порушень:
розробка ділянки родовища згідно з незатвердженим проектом;
відсутність документів, що посвідчують право на земельну ділянку;
не дотримуються ліміти видобування води;
не було зупинено видобування підземних вод після зупинення дії спеціального дозволу;
мало місце видобування підземних вод за відсутності акту про надання гірничого відводу;
не виконуються пункти Угоди про умови користування надрами.
Відповідач стверджує, що оскільки надрокористувач порушив умови надрокористування встановлені дозволом, угодою та діючим законодавством, наказом Держгеонадра №125 від 23.04.2019 (пунктом 1 Додатку 4 до Наказу) цілком слушно були внесені зміни до наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 405 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999, наданого ДП «Санаторій Поляна» з метою видобування мінеральної лікувально-столової води ділянки Поляна Купіль родовища Полянське.
Враховуючи наведене, відповідач вважає, що діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з відсутності у відповідача підстав приймати оскаржуваний наказ від 31.10.2018 № 405 та зупиняти дію спеціального дозволу на користування надрами №1983 від 10.09.1999, оскільки позивач не був завчасно повідомлений про прийняття наказу Держгеонадр від 07.09.2018 № 307, копію такого не отримував, відтак не був повідомлений про необхідність надання відповідних документів.
Водночас, як тільки позивач довідався про наявність такого наказу, а саме: 03.12.2018, невідкладно надав відповідачу повний пакет витребуваних документів.
Одночасно суди попередніх інстанцій констатували наявність у позивача чинного акту про надання гірничого відводу та дозволу на спеціальне водокористування станом на момент прийняття Держгеонадра наказу від 07.09.2018 № 307 про надання документів.
Що стосується вимоги відповідача про надання інформації стосовно проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених Дозволом або Угодою про умови користування надрами, то суди обох інстанцій констатували, що внаслідок зміни правового регулювання, останній починаючи з травня 2015 року не зобов`язаний забезпечувати проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування.
Таким чином, невиконання моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов не може визнаватися порушенням законодавства, та відповідно до позивача не може бути застосована міра відповідальності у вигляді зупинення дозволу на користування надрами.
Також, за висновками судів обох інстанцій виключення Урядом абз.3 пункту 26 Порядку № 615, , автоматично робить нечинним і пункту 7 розділу «Особливі умови» Спеціального дозволу № 1983 від 10.09.1999.
На думку судів попередніх інстанцій, відсутність звернення ДП «Санаторій Поляна» до Держгеокадастру із заявою про виключення пункту 7 розділу «Особливі умови» із тексту Спеціального дозволу не є порушенням вимог щодо користування надрами в розумінні проведення гірничих робіт, і не може бути підставою для зупинення спеціального дозволу на користування надрами.
Водночас судами встановлено, що позивач з метою усунення невідповідності між вимогами чинного законодавства та вимогами Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, все ж таки направив на адресу позивача листа від 22.01.2019 №56 із проханням внести зміни до пункту 7 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 у зв`язку із скасуванням абз. 3 пункту 26 Порядку № 615.
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 18.02.2019 уклав з Українським державним геологорозвідувальним інститутом договір № КД2694-00 про надання послуг з проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування (Ділянка Поляна Купель Полянського родовища, де розташовані свердловини №№2-р. 3-р).
За наведених вище обставин, суди попередній інстанцій дійшли висновку про протиправність прийнятих відповідачем наказів від 31.10.2018 № 405 та від 23.04.2019 №125.
Касаційна скарга відповідача обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, порушенням норм матеріального та процесуального права, що на його думку, призвело до неправильно вирішення справи по суті.
Скаржник наголосив, що позивачем у строки, встановлені наказом № 307, не були надані документів, у зв`язку із чим органом контролю обґрунтовано прийнятий наказ про зупинення дії спеціального дозволу № 405.
Також відповідач наголошує, що всупереч обов`язку, обумовленому пунктом 7 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, здійснювати моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацом 3 пункту 26 Порядку № 615, надрокристувач такий обов`язок не виконав.
На думку скаржника надрокористувач порушив вимоги статей 18 24 Кодексу України про надра, проте суди не врахували вимоги цих статей та не врахували вимоги статті 57 цього Кодексу щодо підстав зупинення дозволу.
Скаржник стверджує, що за наслідками проведеної у період з 23 по 25 січня 2019 року планової перевірки був встановлений ряд порушень надрокористувачем вимог законодавства про надра, що зумовило внесення змін до попереднього наказу про зупинення дії спецдозволу в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі -Положення №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).
Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999.
Як додаток до спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 було укладено Угоду про умови користування надрами з метою видобування мінеральних лікувально-столових вод ділянки Поляна Купіль Полянського родовища від 29.01.2015 №1983.
Положеннями статті 16 Кодексу України про надра визначено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615).
Згідно із підпунктами 1, 4 пункту 22 Порядку №615 дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
В якості підстав прийняття наказу № 405, яким було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 відповідач покликався на підпункт 1 пункту 22 Порядку № 615 (порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр) у зв`язку з порушенням статті 24 Кодексу України про надра.
Також, судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спецдозволу на користування надрами, наданого ДП «Санаторій Поляна» (наказ №405), було невиконання та ненадання пояснень щодо закінчення терміну дії акта про надання гірничого відводу від 30.11.2001 № 458; закінчення терміну дії дозволу на спеціальне водокористування від 17.03.2014 УКР № 151-А/ЗАК; відсутність інформації щодо виконання пункту 7 особливих умов дозволу № 1983 щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом або угодою про умови користування надрами.
Щодо зазначених вище обставин, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 03.12.2018 (у день отримання наказу № 307) надіслав на адресу Держгеонадра листа №1809, разом з яким на виконання вимог наказу відповідача від 07.09.2018 №307 надав копію акта про надання гірничого відводу № 3315 від 29.03.2018 (термін чинності до 10.09.2034); копію дозволу на спеціальне водокористування УКР № 945-А/ЗАК від 23.01.2017; копію договору № 20-18 від 01.04.2018 на проведення гідрогеологічного супроводу робіт по моніторингу динаміки, укладеного з ДП «Гідрогеологічна режимно-експлуатаційна станція» ПрАТ «Укрпрофоздоровниця».
В контексті зазначених обставин, суди попередніх інстанцій відхилили доводи відповідача про те, що про винесення наказу № 307 від 07.09.2018 позивача було проінформовано листом від 14.09.2018 № 18402/03/14-18, який було отримано останнім 28.09.2018, оскільки у супровідному листі № 18402/03/14-18 від 14.09.2018, так і безпосередньо у рекомендованому повідомлені про вручення поштового відправлення із штрих-кодовим ідентифікатором № 8931300330447, адреса позивача зазначена невірно (вказано Житомирська область, тоді як вірне місцезнаходження позивача Закарпатська область).
Окрім того, із наданого відповідачем рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення із штрих-кодовим ідентифікатором № 8931300330447 вбачається, що такий відміток про отримання відповідного поштового відправлення позивачем не містить. Так, відповідні розділи цього повідомлення про вручення поштового відправлення «вручено», «особисто», «за довіреністю» чи «уповноваженому» взагалі є незаповненими та навпроти цих розділів взагалі відсутні будь-які підписи, в т.ч. уповноважених представників позивача.
За таких обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку про відсутність у відповідача підстав приймати оскаржуваний наказ № 405 та зупиняти дію спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999, оскільки позивач не був завчасно проінформований про прийняття наказу Держгеонадр від 07.09.2018 № 307, копію такого не отримував, відтак не був обізнаний про необхідність надання відповідних документів. Водночас, як тільки позивач довідався про наявність такого наказу, а саме: 03.12.2018, відразу надав до Держгеонадра необхідний перелік документів.
Судами попередніх інстанцій також встановлено, що на момент винесення наказу Держгеонадра від 07.09.2018 № 307 про надання документів, у позивача був наявний чинний акт про надання гірничого відводу та дозвіл на спеціальне водокористування.
Водночас відповідач, за результатами опрацювання листа ДП «Санаторій Поляна» від 27.12.2018 № 26201/03/14-18 повідомив надрокористувача про невиконання у повному обсязі вимоги Держгеонадр, а саме: не надана інформація про виконання пункту 7 особливих умов дозволу щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами.
Надаючи правову оцінку обґрунтованості вимоги Держгеонадр надати таку інформацію, колегія суддів виходить з наступного.
Із спецдозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 та Угоди про умови користування надрами вбачається, що до особливих умов спеціального дозволу №1983, зокрема, включено: обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615.
Водночас постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.2015 № 42 «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності» (чинна з 11.02.2015) виключено абзац 3 пункту 26 Порядку №615, згідно з яким проведення моніторингу та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами, покладалось на спеціалізовані державні геологічні підприємства, установи та організації.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.05.2015 №153 визнано таким, що втратив чинність, наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.03.2013 № 96 «Про затвердження Положення про проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування».
З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що після 11.02.2015 на надрокористувачів більше не покладається обов`язок забезпечувати проведення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов користування надрами, а після 14.05.2015 втратив чинність сам нормативний акт, який регулював проведення вказаного моніторингу та наукового супроводження надрокористування.
Одночасно колегія суддів враховує, що Верховним Судом вже надавалася правова оцінка цим обставинам у межах розгляду справи № 260/309/19 за позовом Держгеонадра України до ДП «Санаторій Поляна» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу № 1983 від 10.09.1999. За результатами судового розгляду, Держгеонадра відмовлено у задоволенні позову.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з метою усунення невідповідності між вимогами чинного законодавства та вимогами Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, направив на адресу позивача листа від 22.01.2019 № 56 з проханням внести зміни до пункту 7 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 1983 від 10.09.1999 у зв`язку із скасуванням абз. 3 п. 26 Порядку № 615.
З цього питання судами обох інстанцій встановлено, що 18.02.2019 позивач уклав з Українським державним геологорозвідувальним інститутом договір № КД2694-00 про надання послуг з проведення моніторингу та наукового супроводження надрокористування (Ділянка Поляна Купель Полянського родовища, де розташовані свердловини №№2-р. 3-р).
Щодо тверджень відповідача про здійснення позивачем протягом 2016-2017 років видобутку корисних копалин без Акта гірничого відводу, колегія суддів встановила таке.
Відповідно до пункту 3 Положення про порядок надання гірничих відводів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 № 59, право на користування надрами засвідчується актом про надання відводу за формою додатка №1.
З урахуванням приписів частини 4 статті 78 КАС України, колегія суддів приймає до уваги, що в пункті 46 постанови Верховного Суду від 12.05.2020, у межах розгляду справи №260/309/19, між тим ж сторонами, встановлено, що таке порушення у подальшому фактично було усунуто шляхом отримання акта про надання гірничого відводу від 29.03.2018 №3315 та відповідачем не надано доказів на спростування цих висновків.
Водночас судами попередніх інстанцій не надана оцінка твердженню органу контролю щодо порушень надрокористувачем вимог статті 18 Кодексу України про надра в частині відсутності документу, що посвідчує право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами.
Так, згідно із статтею 18 Кодексу України про надра земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.
Місцеві ради при наданні земельної ділянки для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення одночасно надають у користування і надра.
В контексті вимог статті 23 цього Кодексу судами не встановлювалось, що позивач є землевласником або землекористувачем земельної ділянки пов`язаної з користуванням надрами.
Згідно із частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у тому числі (…) якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження.
Водночас колегія суддів вважає хибними висновки судів обох інстанцій про те, що оскільки внесені наказом № 125 від 23.04.2019 зміни до наказу Держгеонадр від 31.10.2018 № 405 в частині доповнення підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами були обумовлені результатами нової перевірки, то такі дії не узгоджуються із вимогами законодавства, оскільки такі висновки судів не підкріплені відповідними обставинами справи та вимогами закону, та наказ від 31.10.2018 № 405 на момент внесення змін наказом № 125 від 23.04.2019 був чинним.
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що при оцінці правомірності рішень відповідача необхідно встановити всі наведені органом контролю обставини, які могли вплинути на підстави прийняття оскаржених рішень.
Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати практику Верховного Суду.
Отже, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За такого правого регулювання та встановлених обставин, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
У зв`язку із відсутністю остаточного рішення у справі розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.08.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2020 у справі №260/484/19 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
О. П. Стародуб
В. М. Шарапа