№ 260/5099/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2025 року

м. Київ

справа № 260/5099/23

адміністративне провадження № К/990/36118/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородської міської ради

на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року (прийняте у складі головуючого судді Скраль Т.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року (ухвалену у складі головуючого судді Ільчишин Н.В., суддів Шевчук С.М., Кухтея Р.В.) у справі № 260/5099/23 за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури до Ужгородської міської ради, третя особа без самостійних вимог - Товариство з обмеженою відповідальністю «Геєвський цегельний завод», про визнання протиправними та скасування рішення,

УСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2023 року керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Ужгородської міської ради (далі - Ужгородська міськрада, відповідач), третя особа без самостійних вимог - Товариство з обмеженою відповідальністю «Геєвський цегельний завод» (далі - ТОВ «Геєвський цегельний завод», третя особа), в якій просить визнати незаконним та скасувати рішення 32 сесії 8 скликання Ужгородської міськради № 1183 від 28 лютого 2023 року «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською».

На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що на день прийняття спірного рішення Ужгородської міськради чинним був Генеральний план міста Ужгород (далі - Генеральний план) від 04 червня 2004 року, затверджений рішенням Ужгородської міськради № 313. Натомість, позивач вказав, що співставлення графічної частини Генерального плану та графічних матеріалів Детального плану території (далі - ДПТ), встановлено, що ДПТ не повністю узгоджується з вимогами Генерального плану та по суті змінює частину його функціонального призначення.

Зокрема, як зазначає прокурор, у чинному Генеральному плані під позначкою № 151 по вул. Закарпатській розташована земельна ділянка віднесена до території промислових підприємств (ОКП «Закарпатбудматеріали», цегельний завод). Натомість, у ДПТ вказана земельна ділянка позначена № 26 та віднесена до території іншої громадської забудови (змішана багатоповерхова та громадська забудова), що встановлює інше функціональне призначення території всупереч вимогам пунктів 4.1 та 4.7 ДБН Б. 1.1- 14.2012.

Крім того, позивач зазначив, що пояснювальною запискою до Генерального плану наведено перелік площадок, де передбачається розмістити обсяги нового багатоквартирного будівництва, а саме - район «Боздош», район вул. Єнківської, район вул. Дендеші та ущільнення. Вулиця Закарпатська міста Ужгород не проєктувалася для нової багатоквартирної житлової забудови. Також, відповідно до інформації з державного земельного кадастру на вказану територію сформовано земельну ділянку кадастровим № 2110100000:51:001:0737, що знаходиться за адресою: м. Ужгород вул. Закарпатська, 33, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборонного та іншого призначення.

За твердженням прокурора, відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за адресою: м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33, розташований комплекс будівель, який належить ТОВ «Геєвський цегельний завод» (код ЄДРПОУ 33463948), що займається видобутком піску, гравію, глини і коаліну; виробництво цегли, оптова торгівля будівельними матеріалами та вантажними автомобільними перевезеннями.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 07 березня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року, позов задовольнив.

Суди встановили, що у вказаних спірних правовідносинах прокурор наділений правом на звернення до суду з позовом, що узгоджується з правовим висновком, викладеним у постановах Верховного Суду від 25 жовтня 2023 року у справі № 260/8230/21 та від 28 травня 2024 року у справі №480/7612/22.

Щодо суті спору суди попередніх інстанцій із встановлених обставин справи дійшли висновку, що затверджений спірним рішенням № 1183 ДПТ не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Ужгород, затвердженому рішенням Ужгородської міської ради від 04 червня 2004 рок № 313, оскільки проєктування громадських забудов та житлових будинків замість розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, не може вважатися уточненням генерального плану населеного пункту чи плану зонування.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що спірне рішення прийнято всупереч вимог законодавства, оскільки ДПТ передбачив будівництво житлових багатоквартирних будинків на землях промисловості. При цьому відповідне рішення органом місцевого самоврядування про віднесення вказаної земельної ділянки до категорії житлової та громадської забудови не приймалося, а розміщення громадських чи житлових будинків на вказаній земельній ділянці суперечить Генеральному плану міста.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. У вересні 2024 року Ужгородська міськрада подала касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить:

- скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року у справі № 260/5099/23;

- ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову прокурора.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

Як на підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначаючи, що суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме - пункт 6-3 прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», положення Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій», положення Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, а також порушили норми процесуального права, а саме - положення статті 90 КАС України.

На обґрунтування неправильного застосування норм матеріального права скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 26 квітня 2019 року у справі № 826/11046/16, де Суд виснував, що Генпланом передбачено розвиток напрямів використання території міста, а не її стале використання, у зв`язку з чим судом не приймаються посилання позивачів на наявні розбіжності між Генпланом та планом забудови територій, затвердженим оскаржуваним рішенням. Крім того, невідповідність двох актів органу місцевого самоврядування, зокрема, Генплану та плану забудови територій, затверджених рішенням одного й того ж органу, не може бути підставою для скасування одного з них, за відсутності встановлених актами вищої юридичної сили безпосередніх вказівок про це.

Скаржник звернув увагу на те, що суди також не врахували правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, відповідно до якого генеральний план населеного пункту згідно з приписами статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містить функціонального призначення територій населеного пункту, а призначений для довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Мотивуючи твердження про порушення судами першої та апеляційної інстанцій статті 90 КАС України, Ужгородська міськрада вказує, що суди не надали належної правової оцінки усім наявним у справі доказам, а саме - спірному ДПТ, у розділі 2 якого зазначається, що відповідна територія є поліфункціональною, а віднесення деяких земель промисловості до території громадської та житлової забудови здійснено з метою усунення негативного впливу на стан навколишнього середовища.

Позиція інших учасників справи

Інші учасники справи відзиву на касаційну скаргу Ужгородської міськради не подавали, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що 04 червня 2004 року рішенням Ужгородської міськради ХХХІХ сесії IV скликання № 313 затверджено Генеральний план міста Ужгород (коригування окремих розділів).

Відповідно до Генерального плану під позначкою 151 земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га за функціональним призначенням належить до території промислових підприємств (ОКП Закарпатбудматеріали, цегельний завод).

10 листопада 2022 року рішенням Ужгородської міської ради № 986 «Про поновлення та відмову у поновленні дії договорів оренди земельних ділянок ТОВ «Цегляний завод № 1» поновлено термін дії договору оренди земельної ділянки площею 1,4500 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості по вул. Закарпатській, 33 та передано її в оренду строком на 10 років, (копія наявна в матеріалах справи).

28 лютого 2023 року рішенням Ужгородської міської ради ХХХІІ сесії VІІІ скликання № 1183 «Про затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською» затверджено містобудівну документацію - ДПТ, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською.

Зазначеним ДПТ на вищевказаній земельній ділянці позначка № 26 з віднесенням такої до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова).

Станом на 30 травня 2023 року відповідно до інформації з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку за адресою: м. Ужгород вул. Закарпатська, 33, знаходиться земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.

07 липня 2023 року Ужгородська окружна прокуратура звернулася з листом № 2899/03-18 до Ужгородської міської ради, в якому, керуючись статтею 131-1 Конституції України, частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», просила у строк до 10 липня 2023 року повідомити про вжиті Управлінням державного архітектурно будівельного контролю Ужгородської міської ради заходів державного архітектурно будівельного контролю щодо дотримання Ужгородської міськрадою вимог законодавства під час провадження містобудівної діяльності та прийняття на 32 сесії 8 скликання рішення № 1183 від 28 лютого 2023 року «Про затвердження детального плану територій, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською».

Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів нерухомого майна за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33, зареєстровано право власності на будівлі за ТОВ «Геєвський Цегляний завод» з 17 березня 2011 року.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

5. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

6. Суди розглянули справу з урахуванням особливостей, визначених статями 264 та 265 КАС України, з огляду на те, що предметом оскарження є ДПТ, який має ознаки нормативно-правового акта, що узгоджується з правовим висновком, викладеним у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17 та від 15 травня 2019 року у справі №363/3786/17, постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі №809/964/16, від 16 червня 2021 року у справі №805/2784/17-а, від 01 червня 2021 року у справі №463/6912/18.

7. Також суди перевірили та встановили наявність у прокурора у цій справі права на звернення з позовом до суду, що не оскаржується сторонами.

8. Щодо суті спору, то скаржник посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень пункту 6-3 прикінцевих положень Закону України № 3038-VI від 17 лютого 2011 року «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК України), Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 (далі - Державні санітарні правила), з огляду на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26 квітня 2019 року у справі № 826/11046/16, від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.

9. Неправильність застосування вищенаведених норм права скаржник убачає у тому, що суди попередніх інстанцій не врахували, що Генеральним планом міста Ужгорода передбачена мінімізація промислових зон на території міста, відповідно, враховуючи, що за сталою практикою Верховного Суду генеральний план міста передбачає розвиток напрямів використання території, а не її стале використання, скаржник вважає, що визначення у спірному ДПТ території громадської та житлової забудови узгоджується з положеннями Генерального плану.

10. Перевіряючи зазначені доводи касаційної скарги, колегія суддів ураховує таке.

11. Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

12. Генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

13. Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

14. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що у разі якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, генеральні плани населених пунктів у межах такої громади розробляються у складі комплексного плану або включаються до нього як складові відповідно до статті 16-1 цього Закону. Положення генеральних планів таких населених пунктів мають узгоджуватися з іншими положеннями комплексного плану.

15. Генеральні плани населених пунктів, включення до складу комплексного плану або необхідність розроблення яких не встановлена рішенням про затвердження комплексного плану, не розробляються. Планувальні рішення генеральних планів таких населених пунктів включаються до складу комплексного плану. Обсяг таких планувальних рішень затверджується Кабінетом Міністрів України.

16. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту визначається Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 (далі - Постанова № 926), яке складається і затверджується замовником за погодженням з розробником.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

17. Отже, з наведених норм законодавства вбачається, що Генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється на підставі висновків фахівців в різних галузях життєдіяльності, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахування державних інтересів.

18. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

19. Відповідно до частин першої та четвертої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

20. Детальний план території розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці (абзац другий частини першої статті 19 Закону № 3038-VI).

21. Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану (абзац третій частини першої статті 19 Закону № 3038-VI).

22. Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

23. Детальний план не підлягає експертизі (частина дев`ята статті 19 Закону № 3038-VI).

24. За змістом частини шостої статті 19 Закону № 3038-VI склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України.

25. Такий порядок затверджений Постановою № 926, яка є обов`язковою до застосування під час розроблення як генеральних планів населених пунктів, так і детальних планів територій.

26. Крім того, положення щодо розроблення детального плану території конкретизовані у Порядку розроблення детального плану території, затвердженому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290). Відповідно до пункту 4.8 Порядку № 290, детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови.

27. Правовий висновок щодо застосування статті 19 Закону № 3038-VI та Порядку № 290 неодноразово викладався, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 363/3101/17 та від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі № 809/964/16, від 16 червня 2021 року у справі № 805/2784/17-а, від 01 червня 2021 року у справі № 463/6912/18. За змістом цих висновків, детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

28. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що Генеральний план міста затверджений з метою визначення стратегії розвитку міста на період з 2004 по 2026 року. Зокрема, Генеральний план передбачає, що частина земельної ділянки в межах вул. Закарпатської, на якій передбачено іншу громадську забудову (змішана громадська та житлова забудова), за функціональним призначенням належить до земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

29. Між тим, суди першої та апеляційної інстанцій установили, що ДПТ вказаної земельної ділянки передбачає громадську забудову, в тому числі житлову, на землях, які за Генеральним планом належать до територій промислових підприємств.

30. На цій підставі суди попередніх інстанцій зробили висновок, що спірний ДПТ фактично змінює положення Генерального плану міста Ужгорода щодо функціонального призначення території промисловості на землі громадської та житлової забудови, що є підставою для визнання такого ДТП протиправним.

31. Натомість скаржник стверджує, що такі висновки судів попередніх інстанцій є помилковими внаслідок того, що Генеральним планом міста Ужгорода передбачена мінімізація промислових зон на території міста, а тому часткова зміна земель промисловості на землі житлової забудови у ДПТ цілком відповідає положенням Генерального плану.

32. З цього приводу Верховний Суд зазначає таке.

33. Відповідно до статті 1 Закон № 858-IV цільове призначення земельної ділянки - допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення.

34. Положеннями ЗК України (глава 4 розділ 2) визначено категорії і цільове призначення земель.

35. Згідно зі статтею 66 ЗК України до земель промисловості належать землі, надані для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд промислових, гірничодобувних, транспортних та інших підприємств, їх під`їзних шляхів, інженерних мереж, адміністративно-побутових будівель, інших споруд.

36. Статтею 38 ЗК України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

37. Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм (стаття 39 ЗК України).

38. Статтею 20 ЗК України передбачено, що зміна цільового призначення земельних ділянок державної та комунальної власності, віднесених до категорій земель житлової та громадської забудови, земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельних ділянок (крім земельних ділянок, розташованих на територіях, об`єктах природно-заповідного фонду, та земельних ділянок лісогосподарського призначення), на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача, який використовує земельні ділянки на правах постійного користування, оренди, емфітевзису, суперфіцію, може здійснюватися землекористувачем. У такому разі зміна цільового призначення земельної ділянки не потребує прийняття рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, який здійснює розпорядження відповідною земельною ділянкою.

39. Відповідно до пункту а частини першої статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам

40. Згідно з положеннями статті 16 Закону № 3038-VI містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

41. Відповідно до пунктів 1.1, 1.2 ДБН Б.1.1-14:2021 ці норми встановлюють вимоги до складу та змісту містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території.

42. Норми обов`язкові для органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форм власності та господарювання при розробленні містобудівної документації на місцевому рівні.

43. Розділ 7 ДБН Б.1.1-14:2021 врегульовує склад та зміст детального плану території/планувальних рішень детального плану території (у складі комплексного плану/генерального плану).

44. Відповідно до пункту 7.4 розділу 7 ДБН Б.1.1-14:2021 ДПТ містить інформацію, зокрема щодо земельних ділянок, сформованих до розроблення ДПТ та включає такий тематичний підрозділ: сучасне використання земель.

45. Разом з тим, як установили суди попередніх інстанцій, у ДПТ не врахована та не відображена земельна ділянка площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737 із цільовим призначенням: 11.02 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, що додатково свідчить про недотримання відповідачем вимог щодо складу та змісту містобудівної документації, визначених ДБН Б.1.1-14:2021.

46. На підставі інформації із Державного земельного кадастру про право власності та речові права суди попередніх інстанцій установили, що земельна ділянка за адресою: м. Ужгород, вул. Закарпатська, 33, площею 1,45 га з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737, має цільове призначення 11.02 - Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.

47. Суди попередніх інстанцій також установили, що відповідно до Генерального плану під позначкою 151 вказана земельна ділянка по вул. Закарпатській загальною площею 1,45 га, за функціональним призначенням належить до території промислових підприємств (ОКП Закарпатбудматеріали, цегельний завод).

48. Натомість, відповідно до наявних у матеріалах справи доказів суди першої та апеляційної інстанцій установили, що у ДПТ, обмеженої вулицями Закарпатською, Миколи Добролюбова, Івана Франка та Загорською, вказана земельна ділянка (має позначку № 26) віднесена до території іншої громадської забудови (змішана громадська та житлова забудова).

49. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та з урахуванням положень статей 20, 21, 38, 39 та 66 ЗК України, пункту 3 частини першої статті 1, статті 39 Закону № 3038-VI та статі 1 Закон № 858-IV, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що затверджений спірним рішенням № 1183 ДПТ не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Ужгород, затвердженому рішенням Ужгородської міської ради від 4 червня 2004 року № 313, оскільки частина земельної ділянки відповідно до Генерального плану відноситься до земель промисловості, а за ДПТ спірна територія належить до земель житлової та громадської забудови.

50. Щодо доводів скаржника про те, що Генеральний план не визначає стале використання територій, а передбачає розвиток такого використання, Суд зазначає наступне.

51. Частинами першою та другою статті 2 Закону № 3038-VI передбачено, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:

1) прогнозування розвитку територій;

2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;

3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;

4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;

5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, транспортних, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів;

6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності;

7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів;

8) реконструкцію існуючої забудови та територій;

9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень;

10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури;

10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення;

11) проведення моніторингу забудови;

12) ведення містобудівного кадастру;

13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

52. Відповідно до статті 5 Закону № 3038-VI програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

53. Під час розгляду цієї справи колегія суддів також враховує правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21 листопада 2019 року у справі № 1840/3059/18, відповідно до яких генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Така правова природа детального плану території характеризує його як складову планування території на місцевому рівні, що уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. При цьому, детальний план повинен відповідати довгостроковій стратегії планування та забудови території населеного пункту в цілому.

54. З огляду на вищенаведені норми права та судову практику, колегія суддів доходить висновку, що розвиток використання територій має чітко відображатися у містобудівній документації, зокрема, передусім, у генеральному плані як основному виді містобудівної документації, якому мають відповідати інші документи містобудування.

55. На цій підставі Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що проєктування громадських забудов та житлових будинків замість розміщення експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості не може вважатися розвитком використання території, якщо це не відповідає положенням генерального плану населеного пункту чи плану зонування.

56. При цьому Суд відхиляє посилання скаржника на пункт 6-3 прикінцевих положень Закону № 3038-VI, яким установлено, що до 01 січня 2025 року функціональне призначення території може визначатися детальним планом території, оскільки у цьому ж пункті уточнено, що дія цього положення не поширюється на території, де затверджені комплексні плани або генеральні плани населеного пункту відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель».

57. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили невідповідність положень ДПТ відповідним положенням Генерального плану, а тому, за наявності затвердженого у встановленому порядку Генерального плану м. Ужгорода, відповідач не має права визначати функціональне призначення території ДПТ без урахування положень Генерального плану.

58. Щодо посилання скаржника на правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, Суд зазначає таке.

59. У вказаній постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що функціональне призначення території не є тотожним поняттю цільового призначенні земельної ділянки, а стосується визначення організації, призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, тощо та може стосуватись декількох земельних ділянок. Тому визначення функціонального призначення території в оскаржуваному ДПТ не означає зміни цільового призначення земельних ділянок, включених до нього, яке, водночас, має відбуватись у порядку, передбаченому чинним земельним законодавством на підставі проектів землеустрою щодо їх відведення. Проте детальний план території повинен відповідати положенням генерального плану, а не суперечити йому.

60. Разом з тим, вказаний правовий висновок не може бути застосований до спірних правовідносин, що виникли у цій справі, оскільки у спірному ДПТ фактично було змінено не функціональне, а цільове призначення окремих територій (із земель промисловості на землі громадської та житлової забудови).

61. Суд також вважає необґрунтованими посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26 квітня 2019 року у справі № 826/11046/16, оскільки у справі № 826/11046/16 виникли інші спірні правовідносини, ніж у справі, що розглядається, зумовлені особливим статусом м. Києва та спеціальним регулюванням містобудівної діяльності на його території, зокрема з урахуванням положень Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», а також наявністю Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київради від 15 грудня 2011 року №824/7060.

62. Щодо доводів скаржника про порушення судами попередніх інстанцій положень статті 90 КАС України, що виразилося у ненаданні належної правової оцінки тому, що віднесення деяких земель промисловості до території громадської та житлової забудови у спірному ДПТ здійснено з метою усунення негативного впливу на стан навколишнього середовища, Суд зазначає таке.

63. Частиною першою статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

64. За змістом статей 73-76 КАС України докази мають відповідати вимогам належності, допустимості, достовірності та достатності. Зокрема, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Допустимими є докази, одержані з дотриманням порядку, встановленого законом. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

65. За змістом статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

66. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

67. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

68. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

69. Отже, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Тобто саме на суди покладається обов`язок щодо встановлення усіх обставин справи на підставі всебічного дослідження належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів, здійснення їх оцінки та, за необхідності, перевірки.

70. Вищенаведені висновки викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 12 жовтня 2022 року у справі № 640/22708/21 та від 13 квітня 2023 року у справі № 757/30991/18-а.

71. Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій, дотримуючись принципу офіційного з`ясування обставин справи, безпосередньо дослідили положення Генерального плану, спірного ДПТ, інформацію із Державного земельного кадастру про право власності та речові права, на підставі чого встановили неузгодженість ДПТ з положеннями Генерального плану та неврахування у ньому наявного використання земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:51:001:0737.

72. У зв`язку з цим, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили порушення статті 90 КАС України, оскільки належним чином дослідили наявні у матеріалах справи докази, встановивши на їх підставі обставини справи, необхідні для правильного вирішення спору. При цьому твердження скаржника про те, що зміна цільового призначення земель здійснена з метою зменшення негативного впливу промисловості на стан навколишнього середовища, не може нівелювати положень законодавства, що регулює містобудівну діяльність та планування забудови територій - відповідна зміна цільового призначення має здійснюватися з дотриманням вимог такого законодавства.

73. З огляду на зазначене, колегія суддів вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що рішення Ужгородської міської ради № 1183 від 28 лютого 2023 року про затвердження ДПТ, є протиправним та має бути скасоване, оскільки спірне рішення прийнято всупереч вимогам законодавства, зокрема положенням статей 2, 16, 19 та 39 Закону № 3038-VI, а також є таким, що не відповідає положенням Генерального плану.

74. Отже, Суд доходить висновку, що суди попередніх інстанцій не допустили порушення норм процесуального права - статті 90 КАС України або неправильного застосування норм матеріального права - ЗК України, Закону № 3038-VI, унаслідок чого правильно вирішили спір, що виник у цій справі.

75. Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У них також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки суду першої та апеляційної інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

76. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

77. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди ухвалили судові рішення при дотриманні норм процесуального права та правильно застосували норми матеріального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

78. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року у справі № 260/5099/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін