ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 червня 2025 року
м. Київ
справа № 260/6724/21
адміністративне провадження № К/990/6154/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Єресько Л. О., Соколова В. М.,
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 260/6724/21
за позовом Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради до Західного офісу Державної аудиторської служби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.08.2022, прийняте у складі судді Ващиліна Р. О., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022, ухвалену у складі судді-доповідача Сеника Р. П., суддів Онишкевича Т. В., Судової-Хомюк Н. М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Департамент міського господарства Ужгородської міської ради (далі - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправною та скасувати вимогу від 16.08.2021 №130705-14/2423-2021 «Про усунення виявлених порушень».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що за результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області було пред`явлено вимогу про зобов`язання забезпечити відшкодування коштів, неправомірність витрати яких була встановлена під час проведення ревізії. За доводами позивача, оскаржувана вимога ухвалена без урахування усіх обставин, що мають значення для її прийняття, є неконкретизованою та не спрямована на досягнення задекларованої у законі про фінансовий контроль мети.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради за період з 01.10.2018 по 28.02.2021, результати якої оформлені Актом ревізії від 06.07.2021 №13-07-05/07 (далі - Акт ревізії).
4. Ревізією виявлено порушення фінансової дисципліни на загальну суму 17 289 360,00 грн, у тому числі недоотримання фінансових ресурсів на 4 784 601,56 грн і фінансових втрат на суму 12 504 758,44 грн.
5. Під час ревізії усунуто порушення на суму 515 651,78 грн.
6. Водночас неусунутими залишилися такі порушення на загальну суму 16 773 708,22 грн, а саме:
1) недотримання умов 255-ти договорів оренди у частині своєчасного перерахування орендарями орендної плати, унаслідок чого бюджетом міста Ужгорода недоотримано доходів на суму 3 468 101,39 грн, у тому числі: поточна заборгованість - 2 250 585,50 грн, прострочена заборгованість понад 3 роки - 1 217 515,89 грн, що становить порушення частин першої, четвертої статті 17 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ, статті 610, частини першої статті 611, статті 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV; статті 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV; частини першої статті 3 та частини першої та восьмої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV; пункту 4.5 розділу 4 умов укладених договорів оренди;
2) недотримання умов 49-ти договорів тимчасового користування місцями розміщення засобів зовнішньої реклами у частині своєчасного перерахування розповсюджувачами зовнішньої реклами плати, унаслідок чого бюджетом міста Ужгорода недоотримано дохід на суму 272 960,65 грн, що становить порушення вимог частин першої, четвертої статті 17 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 №157-ІХ, статті 610, частини першої статті 611, статті 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV; статті 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV; частини першої статті 3 та частини першої та восьмої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV та пунктів 2.2. розділу другого умов укладених Договорів тимчасового користування місцями розміщення засобів зовнішньої реклами;
3) порушення вимог статей 526 та статті 629 Цивільного кодексу України, пункту 2.2 Договору купівлі-продажу земельної ділянки, укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю «Оптимакс» від 29.12.2018, що полягало в прийнятті оплати частини розстроченої вартості земельної ділянки без урахування індексу інфляції, що призвело до недоотримання доходів бюджетом міста Ужгорода на суму 31 291,79 грн;
4) ненарахування штрафних санкцій за порушення пунктів 2 та 5.1 договору купівлі-продажу земельної ділянки (щодо внесення плати за земельну ділянку), укладеного Ужгородською міською радою з Товариством з обмеженою відповідальністю «АГРАРІЯ КПД» від 15.10.2020, що завдало шкоди на 267 988,02 грн і становить порушення статей 526 та статті 629 Цивільного кодексу України;
5) не повернення орендарями земельних ділянок орендодавцю після закінчення строків дії відповідних договорів, що призвело до недоотримання місцевим бюджетом 744 259,71 грн;
6) проведено зайві виплати бюджетних коштів по завищеній вартості виконаних будівельних робіт (послуг) у загальній сумі 40 244,96 грн;
7) прийнято до оплати та оплачено послуги щодо ручного прибирання (підмітання) вулиць та послуги з прибирання газонів у межах вулиць, які надані КП КШЕП до моменту укладання договору від 22.07.2019 №19-89/1216030, у загальній сумі 150 135,51 грн, що становить порушення частини десятої статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII, статті 193 Господарського кодексу України; пунктів 6.3.1 та 10.1 договору від 22.07.2019 №19-89/1216030;
8) прийнято до оплати та оплачено послуги з механізованого миття вулиць в обсязі більшому, ніж передбачено умовами договору від 22.07.2019 №19-89/1216030 з КП КШЕП (7111,86 км на суму 1 280 561,63 грн (з ПДВ)), що становить порушення частини четвертої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25.12.2015 №922-VIII, статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-89/1216030;
9) прийнято до оплати та оплачено послуги з прибирання вулиць в обсязі більшому, ніж передбачено умовам договору від 22.07.2019 №19-95/1216030 з ТОВ «АВЕ Ужгород» на суму 1027083,63 грн (з ПДВ), що становить порушення частини четвертої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25 грудня 2015 року № 922-VIII, статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.1, 1.2 Договору від 22.07.2019 №19-95/1216030;
10) прийнято до оплати та оплачено послуги з прибирання вулиць, в обсязі більшому, ніж передбачено умовами договорів від 22.07.2019 №19-95/1216030, укладеного з ПП «Прибиральник Плюс», від 22.07.2019 №19-93/1216030, укладеного з TOB «НАШ ДОБРОБУТ», від 22.07.2019 №19-91/1216030, укладеного TOB «Хаус Менеджмент Групп», 22.07.2019 №19-94/1216030, укладеного з TOB «УЖ-ПРЕМІУМ СЕРВІС» на суму 692 938,60 грн, що становить порушення частини четвертої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» 25.12.2015 № 922-VIII, статті 193 Господарського кодексу України;
11) на порушення вимоги пунктів 5, 6 частини першої статті 7, пункту 7 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 70, статей 89 91 Бюджетного кодексу України, пункту 29 Порядку №228, статті 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пункту 3 Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку №73, пункту 6 Порядку 378, пункту 1.6 Інструкції 333 з міського бюджету було виділено 8 798 141,81 грн для поповнення статутного капіталу юридичних осіб.
7. Не погоджуючись з указаною вимогою, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.08.2022 у задоволенні позову відмовлено.
9. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.08.2022 змінено в частині мотивів відмови у задоволенні позову Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради.
10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржувана вимога стосується питань відшкодування збитків, завданих, на думку відповідача, державі внаслідок допущених позивачем порушень законодавства.
11. Як зазначив суд першої інстанції, необхідність відшкодування виявлених під час проведення ревізії збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом прийняття вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
12. З урахуванням викладеного суд першої інстанції дійшов висновку, що в межах цієї судової справи судом не може бути надана оцінка законності чи обґрунтованості висновків відповідача, викладених у вимозі, щодо завдання збитків Державному та / або місцевому бюджету.
13. Змінюючи мотиви рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що вимога не містить приписів, що стосуються стягнення збитків, хоча і вказує на забезпечення їх відшкодування. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що оскаржувана вимога, поряд з вказівкою на розмір завданої шкоди, покладає на позивача зобов`язання іншого характеру, зокрема, про притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності осіб, діями яких завдано збитки, відшкодування збитків у порядку, передбаченому статтями 130-136 КЗпП України. Наведене, на думку суду апеляційної інстанції, не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку за позовом підконтрольної установи.
14. Оцінюючи оскаржувану вимогу в розрізі зазначених у ній порушень, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про їхню обґрунтованість. Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що матеріалами справи підтверджуються висновки Акта ревізії про неналежний контроль позивачем за виконанням договорів оренди / купівлі-продажу об`єктів нерухомого майна, місць розміщення реклами, внаслідок чого місцевим бюджетом були недоотримані орендні платежі, суми штрафних санкцій та інші компенсації.
15. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками Акта ревізії, які стосувалися завищення вартості будівельних робіт, оплати послуг до укладення у встановленому законом порядку договорів про їх надання, а також оплати послуг в обсязі більшому, ніж передбачено відповідними договорами.
16. Правильними, на думку суду апеляційної інстанції, є й висновки Акта ревізії про протиправне виділення юридичним особам коштів для поповнення їхніх статутних капіталів на загальну суму 8 798 141,81 грн.
17. Посилаючись на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими, спростовуються матеріалами справи, а тому не підлягають задоволенню.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. 21.02.2023 до Суду від позивача надійшла касаційна скарга, у якій скаржник просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
19. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що судами попередніх інстанцій не повно з`ясовано усі фактичні обставини справи, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
20. Так, за доводами скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків щодо обґрунтованості пункту 2 оскаржуваної вимоги про недоотримання доходів міським бюджетом на суму 3 468 101,90 грн від здачі в оренду нерухомого майна. Як зазначає скаржник, загальна заборгованість зі сплати орендної плати становить 3 380 640,95 грн. Із зазначеної заборгованості 1 217 515,89 грн є безнадійною через неможливість її стягнення, а 2 008 280,28 грн - забезпечена судовими рішеннями, які набрали законної сили і перебувають на примусовому виконанні.
У свою чергу суд апеляційної інстанції, зазначаючи про існування заборгованості зі сплати орендних платежів на суму 3 468 101,90 грн, не встановив переліку орендарів нерухомого майна, за якими вона обліковується.
21. Позивач також не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо пункту 5 оскаржуваної вимоги, якою встановлено порушення Департаментом міської інфраструктури Ужгородської міської ради обов`язків власника земельних ділянок в частині стягнення плати за користування земельними ділянками після закінчення строку відповідних договорів оренди.
Позивач доводить, що він не є власником земельних ділянок і не зобов`язаний виконувати обов`язки, про які зазначено в Акті ревізії.
22. В частині, яка стосується пункту 6 оскаржуваної вимоги, то скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції при наданні оцінки її законності та обгрунтованості не враховано висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24.12.2020 у справі №802/1286/18, від 23.11.2018 у справі №636/3113/16.
23. Щодо пунктів 10-11 оскаржуваної вимоги про забезпечення відшкодування втрат міського бюджету внаслідок оплати послуг по прибиранню вулиць на суму 1 720 022,23 грн, то скаржник зазначає, що загальна вартість таких робіт відповідає вимогам тендерної документації на закупівлю таких послуг та умовам укладених на її підставі договорів.
24. Щодо пункту 12 оскаржуваної вимоги, якою Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради зобов`язано відшкодувати 8798141,81 грн, які були виділені комунальним підприємствам Ужгородської міської ради на поповнення їхніх статутних капіталів, то скаржник зазначає про помилковість висновків Акта ревізії, з якими погодився суд апеляційної інстанції, про порушення порядку їхнього виділення
Скаржник доводить, що підставою їхнього виділення була Програма фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгорода на 2018-2020 роки, затверджена рішенням Ужгородської міської ради від 21.12.2017 №939.
За доводами скаржника у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пунктів 5, 6 частини першої статті 7, пункту 7 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 70, статей 89 91 Бюджетного кодексу України, пункту 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, пункту 3 Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку №73, пункту 6 Порядку обслуговування коштів місцевих бюджетів у частині бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ в установах банків державного сектору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 № 378, пункту 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333.
25. Також відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пунктів 39, 43, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, зокрема в аспекті юридичних наслідків порушення процедури державного фінансового контролю на законність ухвалених за наслідками ревізії рішень.
26. Ухвалою Верховного Суду від 10.03.2023 відхилено посилання скаржника на неврахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 24.12.2020 у справі №802/1286/18, від 23.11.2018 у справі №636/3113/16, та відкрито касаційне провадження з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України в частині доводів скаржника про відсутність у подібних правовідносинах висновків Верховного Суду щодо застосування:
- пунктів 5, 6 частини першої статті 7, пункту 7 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 70, статей 89 91 Бюджетного кодексу України, пункту 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, пункту 3 Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку №73, пункту 6 Порядку обслуговування коштів місцевих бюджетів у частині бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ в установах банків державного сектору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 № 378, пункту 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, у контексті можливості використання коштів, які були профінансовані як внески до статутного капіталу, на цілі, які не суперечать статутній діяльності комунальних підприємств, відповідно до затверджених фінансових планів; можливості виділення комунальним підприємствам коштів як внесків до статутного капіталу без включення таких комунальних підприємств до мережі одержувачів бюджетних коштів головного розпорядника відповідних бюджетних коштів;
- пунктів 39, 43, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, а саме: чи є порушення вимог зазначених пунктів Порядку підставою для скасування вимоги Державною аудиторською службою, її міжрегіональних територіальних органів.
27. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судом апеляційної інстанції повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.
28. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача ОСОБА_1 , суддів: Шевцової Н.В., Мацедонської В.Е.,
29. У зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку (рішення ВРП від 10.08.2023 № 815/0/15-23) призначено повторний автоматизований розподіл справи №260/6724/21, за наслідками якого справу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Єресько Л.О., Соколова В.М.
V. Джерела права
30. Згідно з пунктами 22, 23 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
31. Відповідно до частини першої статті 61 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.
32. Приписами статті 64 Закону № 280/97-ВР передбачено, що видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються відповідними рішеннями про місцевий бюджет; видатки, пов`язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними рішеннями про районний та обласний бюджети. Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами. Видатки місцевого бюджету формуються відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом України, для виконання повноважень органів місцевого самоврядування. Видатки місцевого бюджету здійснюються із загального та спеціального фондів місцевого бюджету відповідно до вимог Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України. У складі витрат спеціального фонду місцевого бюджету виділяються витрати бюджету розвитку. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов`язаної із здійсненням інвестиційної діяльності, здійснення інших заходів, пов`язаних з розширеним відтворенням, а також на погашення місцевого боргу.
33. Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України (далі - БК України).
34. Згідно з пунктами 1-3, 49 частини першої статті 2 БК України бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду; бюджети місцевого самоврядування - бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад); бюджетна класифікація - єдине систематизоване згрупування доходів, видатків, кредитування, фінансування бюджету, боргу відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів; управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов`язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів.
35. Згідно з частиною першою статті 8 БК України бюджетна класифікація використовується для складання і виконання державного та місцевих бюджетів, звітування про їх виконання, здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення фінансового аналізу в розрізі доходів, організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, кредитування, фінансування і боргу, а також для забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників. Бюджетна класифікація є обов`язковою для застосування всіма учасниками бюджетного процесу в межах бюджетних повноважень.
36. Частинами першою, другою, п`ятою та сьомою статті 10 БК України передбачено, що видатки та кредитування бюджету класифікуються за: 1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету); 2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету); 3) функціями, з виконанням яких пов`язані видатки та кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету).
37. Програмна класифікація видатків та кредитування бюджету використовується у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) формується Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом) за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів під час складання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) у бюджетних запитах, при цьому визначається шляхом розподілу видатків та кредитування державного бюджету (місцевого бюджету) за бюджетними програмами у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) і може бути уточнена під час виконання державного бюджету (місцевого бюджету) при внесенні змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) та у разі застосування положень частини шостої статті 23 та частини другої статті 24 цього Кодексу.
38. Програмна класифікація видатків та кредитування місцевого бюджету формується з урахуванням типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету, яка затверджується Міністерством фінансів України. Видатки бюджету класифікуються за економічною характеристикою операцій, що здійснюються при їх проведенні (економічна класифікація видатків бюджету).
39. За економічною класифікацією видатків бюджету видатки бюджету поділяються на поточні та капітальні.
40. У складі витрат (видатків) бюджету виділяються витрати (видатки) споживання і витрати (видатки) розвитку відповідно до бюджетної класифікації.
41. Згідно з положеннями частин першої та сьомої статті 23 БК України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
42. У межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, а також в розрізі класифікації кредитування бюджету - щодо надання кредитів з бюджету.
43. Відповідно до положень статті 70 БК України видатки та кредитування місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов`язані з реалізацією програм та заходів згідно із статтями 89-91 цього Кодексу.
44. Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.
45. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 71 БК України до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання.
46. Згідно з частиною третьою статті 71 БК України капітальні видатки бюджету розвитку спрямовуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об`єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріально-технічної бази комунальних закладів охорони здоров`я, комп`ютеризацію та інформатизацію закладів загальної середньої освіти і комунальних закладів охорони здоров`я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов`язані з розширеним відтворенням.
47. Місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міських територіальних громад та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об`єктів довготривалого користування або об`єктів, що забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і міських територіальних громад (пункт 1 частини першої статті 74 БК України).
48. Згідно з частиною четвертою статті 76 БК України у рішенні про місцевий бюджет видатки та кредитування за головними розпорядниками коштів місцевого бюджету повинні бути деталізовані за програмною класифікацією видатків та кредитування місцевого бюджету, за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету та окремими категоріями економічної класифікації видатків бюджету і класифікації кредитування бюджету.
49. Відповідно до пункту 21 частини першої статті 91 БК України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на інші програми, пов`язані з виконанням власних повноважень, затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою згідно із законом.
50. Відповідно до пункту 16 частини першої статті 116 БК України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме порушення порядку або термінів подання, розгляду і затвердження кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.
51. Згідно з пунктом 1.1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 №333, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 27.03.2012 за № 456/20769 (далі - Інструкція №333), економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування. Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з точки зору виконання бюджету.
52. Відповідно до пункту 1.5 Інструкції №333 видатки одержувачів бюджетних коштів здійснюються за такими кодами економічної класифікації видатків бюджету, зокрема, 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».
53. Пунктом 1.6 Інструкції №333 передбачено, що капітальні трансферти - це невідплатні односторонні платежі органів управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Вони передбачені на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу, або збільшення капіталу одержувачів бюджетних коштів. До цієї категорії включаються також трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними протягом ряду років або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин. Капітальними трансфертами вважаються невідплатні, безповоротні платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для надавача (донора), так і для їх отримувача (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення.
VI. Позиція Верховного Суду
54. Суд зазначає, що спір у цій справі виник у зв`язку з ревізією фінансово-господарської діяльності Департаменту міського господарства Ужгородської міської ради за період з 01.10.2018 по 28.02.2021, за наслідками якої органом державного фінансового контролю було виявлено 11 епізодів фінансових порушень, що завдали збитків на суму 16 773 708,22 грн, та виставлено позивачеві вимогу про їх усунення з 12 пунктів.
55. Касаційне провадження у справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у частині доводів касаційної скарги про відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування:
- пунктів 5, 6 частини першої статті 7, пункту 7 частини п`ятої статті 22, частини першої статті 70, статей 89 91 Бюджетного кодексу України, пункту 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, пункту 3 Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку №73, пункту 6 Порядку обслуговування коштів місцевих бюджетів у частині бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ в установах банків державного сектору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 № 378, пункту 1.6 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 12.03.2012 № 333, у правовідносинах, пов`язаних з виділенням коштів місцевого бюджету для поповнення статутних капіталів комунальних підприємств;
- пунктів 39, 43, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, у правовідносинах, пов`язаних із проведенням ревізії фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи.
56. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
57. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
58. Отже, на етапі перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку спірними є висновки Акта ревізії, які підтримав суд апеляційної інстанції, про порушення порядку виділення і використання з бюджету міста Ужгород коштів в розмірі 8 7998 141,81 грн на поповнення статутних капіталів комунальних підприємств (пункт 12 оскаржуваної вимоги); та питання впливу процедурних порушень, допущених органом фінансового контролю під час ревізії, на ухвалені за наслідками такої ревізії рішення (вимогу про усунення порушень).
59. В іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи із завдань та меж касаційного розгляду, не переглядаються.
60. Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд виходить із виходить із такого.
61. Як установив суд апеляційної інстанції, рішенням Ужгородської міської ради від 21.12.2017 №939 було затверджено «Програму фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгорода на 2018-2020 роки» (далі - Програма), відповідальним виконавцем та головним розпорядником коштів якої визначено Департамент міського господарства Ужгородської міської ради.
62. Метою програми, відповідно до її змісту, є збереження дієздатності комунальних підприємств міста та їх трудового потенціалу, забезпечення стабільної роботи комунальних підприємств міста згідно з їх функціональними призначеннями, виконання зобов`язань з виплати заробітної плати працівникам, забезпечення раціонального використання і збереження комунального майна, зміцнення матеріально-технічної бази комунальних підприємств для забезпечення якісного утримання та поточного ремонту об`єктів благоустрою міста, оздоровлення фінансового стану підприємств за рахунок надання фінансової підтримки, поліпшення екологічного і санітарного стану та естетичного вигляду міста.
Фінансування заходів, передбачених Програмою, здійснюється в порядку, визначеному нормативно-правовими актами, на підставі поданих комунальними підприємствами клопотань з наведеними обґрунтуваннями щодо необхідності відповідної фінансової підтримки, рішень виконавчого комітету та сесій міської ради, за рахунок коштів міського бюджету в якості внесків у статутні фонди підприємств та шляхом надання дотації на покриття збитків минулих періодів. Фінансова підтримка буде надаватися після включення підприємств до мережі одержувачів бюджетних коштів. Фінансування даної Програми здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фонду.
63. Ревізією видатків по програмі фінансової підтримки комунальних підприємств міста Ужгорода на 2018-2020 роки встановлено, що позивачем на поповнення статутних капіталів комунальних підприємств було виділено 8 798 141,81 грн.
64. Суд погоджується з висновками Акта ревізії про те, що вказані кошти були виділені з порушенням Закону, а саме: за відсутності обґрунтованих розрахунків, без погоджених планів використання бюджетних коштів та без включення комунальних підприємств - отримувачів бюджетних коштів до мережі одержувачів бюджетних коштів.
65. З положень частини другої статті 71 БК України випливає, що внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб`єкта господарювання, зокрема, комунального підприємства, належать до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів.
66. Кошти, які виділяються на поповнення статутного капіталу комунальних підприємств, підлягають контролю та мають використовуватися виключно на цілі, передбачені установчими документами та рішеннями органів місцевого самоврядування. Це забезпечується через законодавчо визначені механізми, такі як економічна та програмна класифікація видатків, а також встановлені правила для капітальних інвестицій та видатків.
67. Економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування.
68. За визначенням, наведеним у пункті 1.6 Інструкції №333, капітальні трансферти - це невідплатні односторонні платежі органів управління, які не ведуть до виникнення або погашення фінансових вимог. Вони передбачені на придбання капітальних активів, компенсацію втрат, пов`язаних з пошкодженням основного капіталу, або збільшення капіталу одержувачів бюджетних коштів. До цієї категорії включаються також трансфертні платежі підприємствам для покриття збитків, акумульованих ними протягом ряду років або таких, які виникли в результаті надзвичайних обставин. Капітальними трансфертами вважаються невідплатні, безповоротні платежі, які мають одноразовий і нерегулярний характер як для надавача (донора), так і для їх отримувача (бенефіціара). Кошти, що виділяються з бюджету як капітальні трансферти, мають цільове призначення.
69. Відповідно до пункту 1.5 Інструкції №333 видатки на капітальні трансферти комунальним підприємствам здійснюються за кодом економічної класифікації видатків бюджету « 3210» - «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».
70. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок №228), пунктом 2 якого передбачено, що план використання бюджетних коштів - це розподіл бюджетних асигнувань в розрізі видатків бюджету, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету. Розрахунки, які обґрунтовують показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, є невід`ємною частиною кошторису. Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня погоджують форму розрахунків з головним розпорядником бюджетних коштів.
71. Згідно з пунктом 9 Порядку №228 одержувач бюджетних коштів використовує бюджетні кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.
72. Відповідно до пунктів 22 і 29 Порядку №228 показники видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, що включаються до проєкту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків бюджету або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.
73. Головні розпорядники під час розгляду проектів кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів зобов`язані, зокрема, не допускати прийняття в кошторисах сум, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями.
74. Наведеним положенням Порядку №228 кореспондують норми пункту 38 частини першої статті 2, частини шостої статті 22 БК України, відповідно до яких одержувач бюджетних коштів - суб`єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету.
75. Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, шляхом доведення йому бюджетних асигнувань та надання відповідних коштів бюджету (на безповоротній чи поворотній основі). Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань.
76. Як установлено судом апеляційної інстанції, головний розпорядник коштів (відповідальний виконавець бюджетної програми), перерахував КП «Водоканал м. Ужгород», КП «Парк культури та відпочинку «Під замком», КП «КАТП-072801 Ужгородської міської ради», КП «Архітектурно-планувальне бюро» на їхні поточні розрахункову рахунки, відкриті в установах банків за КЕКВ 3210 «Капітальні трансферти підприємствам» кошти в сумі 8 798 141,81 грн як внески до статутного капіталу.
77. Водночас сума вказаних видатків не була підтверджена розрахунками та економічними обґрунтуваннями, а використані вказані кошти були на операційну діяльність (покращення фінансово-господарського стану підприємств, статутну діяльність, сплату податків і зборів) без складання і затвердження в установленому законом порядку плану використання бюджетних коштів, який би передбачав використання коштів у такий спосіб.
78. Судом апеляційної інстанції також правильно було встановлено, що вказані підприємства не були включені до мережі одержувачів бюджетних коштів, хоча відповідно до пункту 4 Програми фінансова підтримка буде надаватися після включення підприємств до мережі одержувачів бюджетних коштів.
79. З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про виділення з бюджету міста Ужгорода коштів у сумі 8 798 141,81 грн як внески до статутного капіталу комунальних підприємств з порушенням закону.
80. Щодо аргументів касаційної скарги, які стосуються інших пунктів оскаржуваної вимоги (в частині недоотримання орендних платежів, компенсації за користування земельними ділянками, строк оренди яких закінчився, оплати послуг з прибирання вулиць в обсязі, більшому ніж передбачено договорами), то Суд зазначає, що касаційна скарга в цій частині не містить доводів про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права.
81. Зазначаючи, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовано всі фактичні обставини справи, що призвело до ухвалення незаконних рішень, скаржник у касаційній скарзі не визначив пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України як підставу для касаційного оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій, та, в розрізі положень частини другої статті 353 КАС України, не навів конкретних порушень норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
82. Зокрема, у касаційній скарзі не зазначені обставини, які суд апеляційної інстанції встановив на підставі недопустимих доказів та чому, на думку скаржника, останні є недопустимими; скаржник також не наводить переліку доказів у справі докази, які не були досліджені судом апеляційної інстанції, що могло б давати підстави для висновку про порушення цим судом норм процесуального права.
83. У вказаній частині доводи та аргументи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і свідчать про незгоду скаржника із правовою оцінкою судом апеляційної інстанції обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
84. Водночас Суд наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їхня переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
85. Щодо доводів скаржника про порушення відповідачем Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Суд зазначає таке.
86. У постановах від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, від 23.04.2020 у справі №813/1790/18, від 13.10.2020 у справі №815/2503/16, від 16.03.2023 у справі №400/4409/21 та інших Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Проте не кожен дефект акта робить його неправомірним.
87. У залежності від характеру процедурних порушень вони можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
88. Ключовим питанням під час надання оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
89. Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
90. Суд зазначає, що порушення процедури проведення інспектування, які полягають у недотримані визначених законом строків направлення Акта ревізії (із затримкою на 6 днів); недотриманні строків надання письмового висновку на письмові зауваження до Акта ревізії (із затримкою на 7 днів); та недотриманні строків направлення вимоги за наслідками перевірки не є тими порушеннями, що могли б вплинути на обставини, встановлені під час ревізії, чи на її висновки.
91. З урахуванням викладеного, вказані процедурні порушення не можуть бути самостійною підставою для визнання протиправною та скасування оскаржуваної вимоги.
92. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судом апеляційної інстанції та погоджується з його висновками про відсутність підстав для задоволення позову.
93. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
94. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
VII. Судові витрати
95. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
96. Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
97. Касаційну скаргу Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради залишити без задоволення.
98. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.12.2022 та рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31.08.2022 (у незміненій частині) залишити без змін.
99. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська
Судді: Л. О. Єресько
В. М. Соколов