ПОСТАНОВА
Іменем України
10 березня 2020 року
Київ
справа №265/168/17
адміністративне провадження №К/9901/30098/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року (судді Кошкош О.О., Голубова Л.Б., Давиденко Т.В.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року (судді Ханова Р.Ф., Василенко Л.А., Гайдар А.В.) у справі № 265/168/17 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції України, начальника Управління патрульної поліції в м. Маріуполі ОСОБА_4, інспектора Управління патрульної поліції в м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_5, інспектора Управління патрульної поліції в м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_3, Державної казначейської служби України про визнання дій, бездіяльності неправомірними, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту патрульної поліції України (далі - відповідач-1), начальника Управління патрульної поліції в м. Маріуполі (по тексту - УПП в м. Маріуполі) ОСОБА_4, інспектора УПП в м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_5, інспектора УПП в м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_3, Державної казначейської служби України (далі - ДКС України), в якому, з урахуванням збільшених позовних вимог, просив:
- визнати незаконними дії та бездіяльність начальника УПП в. м. Маріуполі ДПП України ОСОБА_4. з організації та проведення перевірки заяви ОСОБА_1 від 23 листопада 2016 року;
- визнати незаконним рішення від 28 листопада 2016 року, прийняте за результатом розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 листопада 2016 року;
- зобов`язати начальника УПП в. м. Маріуполі ОСОБА_4. вчинити дії з організації проведення перевірки та повного, всебічного, об`єктивного розгляду заяви, вирішити питання про притягнення винних осіб до відповідальності;
- визнати незаконними дії, рішення та бездіяльність інспектора УПП в. м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_2 щодо безпідставного та незаконного витребування документів, що посвідчує особу, рішення про проведення поверхневої перевірки, незаконного затримання на півтори години;
- визнати незаконними дії, рішення та бездіяльність інспектора УПП в. м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України ОСОБА_3. щодо невиконання нею пункту 3 статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», невжиття законних заходів реагування на заяву про вчинення правопорушення, відмови у розгляді адміністративної справи на місці вчинення правопорушення;
- стягнути з Департаменту патрульної поліції України моральну шкоду у розмірі 10000,00 грн;
- стягнути з Департаменту патрульної поліції України понесені витрати у розмірі 226,60 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 23 листопада 2016 року позивач став свідком вчинення поліцейським ОСОБА_2 порушення правил дорожнього руху, в зв`язку із чим звернувся до поліцейського ОСОБА_3 з вимогою про фіксування даного правопорушення, однак остання не назвала своє прізвище, посаду, спеціальне звання, не пред`явила на вимогу позивача службове посвідчення, чим порушила пункт 3 статті 18 Закону України «Про Національну поліцію». Крім того, під час з`ясування обставин інспектором поліції ОСОБА_2 було безпідставно затримано ОСОБА_1 із вимогою пред`явити документи, що посвідчують його особу. З метою покарання винного, позивач подав скаргу наряду моніторингового відділу УПП в м. Маріуполі на дії поліцейського ОСОБА_2, на що отримав необґрунтоване та незаконне рішення начальника ОСОБА_4., яке складено з порушенням вимог чинного законодавства та підлягає скасуванню, оскільки скарга розглянута без присутності скаржника, не з`ясовані в повному обсязі обставини, порушено 15-ти денний строк розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 27 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачами, як суб`єктами владних повноважень, доведено правомірність їхніх дій, а позовні вимоги є необґрунтованими. Під час розгляду справи судом першої інстанції не встановлено факту порушення відповідачами вимог чинного законодавства та прав позивача, позивачем не доведено наявність моральної шкоди, її розмір та причинний зв`язок між діями відповідачів та моральною шкодою.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На вказані судові рішення ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року, ухвалити в справі нове рішення - про задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції зроблено висновки виключно на припущеннях, оскільки відповідачами не надано жодних доказів, які б спростовували викладені в позові обставини. Суд першої інстанції не застосував статтю 71 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що призвело до неправильного вирішення справи з порушенням норм матеріального права. В свою чергу, суд апеляційної інстанції наведені доводи позивача залишив без розгляду та не виправив допущену судом першої інстанції помилку.
Скаржник стверджує, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про проведення інспектором ОСОБА_2 поверхневої перевірки та огляду позивача, оскільки мав місце лише намір поліцейських її провести, а з прибуттям слідчо-оперативної групи перевірка взагалі не проводилася. При цьому, посилання суду апеляційної інстанції на те, що поліцейський провів поверхневу перевірку позивача через підозру, що останній мав при собі предмет схожий на пістолет, не відповідають дійним обставинам справи та ґрунтуються виключно на позиції відповідача. Також, у порушення вимог статті 40 Конституції України та статті 20 Закону України «Про звернення громадян» відповідачем проігноровано заяву ОСОБА_1 про розгляд скарги на дії поліцейського за його участю із наданням можливості надати докази у вигляді відеозапису, що свідчить про протиправність рішень, дій, бездіяльності начальника УПП в м. Маріуполі ОСОБА_4.
Окрім зазначеного, позивач вказує, що підлягає звільненню від сплати судового збору, а суд першої інстанції необґрунтовано стягнув з нього судовий збір за подання адміністративного позову.
Ухвалою від 01 вересня 2017 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII зазначену касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
12 червня 2019 року відповідно до протоколів повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 11 червня 2019 року № 705/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Ухвалою від 06 березня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
23 листопада 2016 року позивач звернувся до УПП в м. Маріуполі Департаменту патрульної поліції України, шляхом телефонування на «гарячу лінію» за телефоном 102, з усною скаргою про те, що інспектор, керуючи службовим авто, порушив пункт 9.2 «Б» Правил дорожнього руху України, неввічливо та грубо спілкувався, незаконно вимагав посвідчення особи та проведення поверхневої перевірки з порушенням статей 32, 34 Закону України «Про Національну поліцію».
Інспектором роти № 1 батальйону УПП в м. Маріуполі Харламовим І.В. проведено перевірку викладених у скарзі позивача фактів, за результатами якої складено висновок від 28 грудня 2016 року, затверджений начальником УПП в м. Маріуполі ОСОБА_4
За вказаним висновком, дії інспекторів 1 роти батальйону УПП в м. Маріуполі ОСОБА_2 та ОСОБА_3. визнано такими, що відповідають вимогам діючого законодавства, зазначено про надання письмової відповіді заявнику, матеріали службової перевірки передати для зберігання до Відділу документального забезпечення УПП в м. Маріуполі.
Листом начальника УПП в м. Маріуполі ОСОБА_4. від 29 грудня 2016 року № 3762/41/37/01-2016 позивача повідомлено про відсутність події і складу адміністративного правопорушення, як обставину, що виключає (унеможливлює) провадження в справі про адміністративне правопорушення відповідно до пункту 1 статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Преамбулою Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) визначено, що цей Закон визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.
Національна поліція України (далі - поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку (стаття 1 цього Закону).
Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого: здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень; виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення; вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення; вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров`ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення; здійснює своєчасне реагування на заяви та повідомлення про кримінальні, адміністративні правопорушення або події; регулює дорожній рух та здійснює контроль за дотриманням Правил дорожнього руху його учасниками та за правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі.
За правилами статті 31 Закону № 580-VIII поліція може застосовувати такі превентивні заходи: 1) перевірка документів особи; 2) опитування особи; 3) поверхнева перевірка і огляд; 4) зупинення транспортного засобу; 5) вимога залишити місце і обмеження доступу до визначеної території; 6) обмеження пересування особи, транспортного засобу або фактичного володіння річчю; 7) проникнення до житла чи іншого володіння особи; 8) перевірка дотримання вимог дозвільної системи органів внутрішніх справ; 9) застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, засобів фото- і кінозйомки, відеозапису; 10) перевірка дотримання обмежень, установлених законом стосовно осіб, які перебувають під адміністративним наглядом, та інших категорій осіб; 11) поліцейське піклування. Під час проведення превентивних поліцейських заходів поліція зобов`язана повідомити особі про причини застосування до неї превентивних заходів, а також довести до її відома нормативно-правові акти, на підставі яких застосовуються такі заходи.
Згідно із статтею 31 Закону № 580-VIII поліцейський має право вимагати в особи пред`явлення нею документів, що посвідчують особу, та/або документів, що підтверджують відповідне право особи, у таких випадках: 1) якщо особа володіє зовнішніми ознаками, схожими на зовнішні ознаки особи, яка перебуває в розшуку, або безвісно зниклої особи; 2) якщо існує достатньо підстав вважати, що особа вчинила або має намір вчинити правопорушення; 3) якщо особа перебуває на території чи об`єкті із спеціальним режимом або в місці здійснення спеціального поліцейського контролю; 4) якщо в особи є зброя, боєприпаси, наркотичні засоби та інші речі, обіг яких обмежений або заборонений, або для зберігання, використання чи перевезення яких потрібен дозвіл, якщо встановити такі права іншим чином неможливо; 5) якщо особа перебуває в місці вчинення правопорушення або дорожньо-транспортної пригоди, іншої надзвичайної події; 6) якщо зовнішні ознаки особи чи транспортного засобу або дії особи дають достатні підстави вважати, що особа причетна до вчинення правопорушення, транспортний засіб може бути знаряддям чи об`єктом вчинення правопорушення.
У той же час, положеннями статті 34 Закону № 580-VIII обумовлено, що поверхнева перевірка як превентивний поліцейський захід є здійсненням візуального огляду особи, проведенням по поверхні вбрання особи рукою, спеціальним приладом або засобом, візуальним оглядом речі або транспортного засобу. Поліцейський може здійснювати поверхневу перевірку речі або транспортного засобу: 1) якщо існує достатньо підстав вважати, що в транспортному засобі знаходиться правопорушник або особа, свобода якої обмежується в незаконний спосіб; 2) якщо існує достатньо підстав вважати, що в транспортному засобі знаходиться річ, обіг якої заборонено чи обмежено або яка становить загрозу життю чи здоров`ю такої особи або інших осіб; 3) якщо існує достатньо підстав вважати, що річ або транспортний засіб є знаряддям вчинення правопорушення та/або знаходиться в тому місці, де може бути скоєно кримінальне правопорушення, для запобігання якого необхідно провести поверхневу перевірку.
Як установлено судами попередніх інстанцій та слідує з адміністративного позову ОСОБА_1 , останній став ініціатором діалогу з інспекторами поліції через порушення, на його думку, інспектором ОСОБА_2 . Правил дорожнього руху України. Однак, незрозумілість істинних мотивів позивача, його поведінка зумовили застосування поліцейськими таких превентивних заходів, як перевірка документів особи та поверхнева перевірка та огляд. При цьому, підставою застосування поверхневої перевірки стала достатність підстав вважати, що особа має при собі річ, обіг якої заборонено чи обмежено або яка ставить загрозу життю чи здоров`ю такої особи або інших осіб. Зокрема, в інспектора виникли сумніви стосовно предметів незрозумілої форми, що знаходились у лівій кишені позивача та дали підстави вважати, що позивач мав при собі предмет схожий на пістолет, про що викладено у запереченнях на апеляційну скаргу.
Статтею 29 Закону № 580-VIII передбачені вимоги до поліцейського заходу. Так, поліцейський захід - це дія або комплекс дій превентивного або примусового характеру, що обмежує певні права і свободи людини та застосовується поліцейськими відповідно до закону для забезпечення виконання покладених на поліцію повноважень. Поліцейський захід застосовується виключно для виконання повноважень поліції. Обраний поліцейський захід має бути законним, необхідним, пропорційним та ефективним. Обраний поліцейський захід є законним, якщо він визначений законом. Поліцейському заборонено застосовувати будь-які інші заходи, ніж визначені законами України. Обраний поліцейський захід є необхідним, якщо для виконання повноважень поліції неможливо застосувати інший захід або його застосування буде неефективним, а також якщо такий захід заподіє найменшу шкоду як адресату заходу, так і іншим особам. Застосований поліцейський захід є пропорційним, якщо шкода, заподіяна охоронюваним законом правам і свободам людини або інтересам суспільства чи держави, не перевищує блага, для захисту якого він застосований, або створеної загрози заподіяння шкоди. Обраний поліцейський захід є ефективним, якщо його застосування забезпечує виконання повноважень поліції. Поліцейський захід припиняється, якщо досягнуто мети його застосування, якщо неможливість досягнення мети заходу є очевидною або якщо немає необхідності у подальшому застосуванні такого заходу.
Системний аналіз наведених положень Закону № 580-VIII свідчить, що обрання поліцейського заходу, його ефективність, пропорційність, а також оцінка того, що обраний захід заподіє щонайменшу шкоду як адресату заходу, так і іншим особам визначається безпосередньо поліцейським.
При цьому, суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що інформування позивачем про порушення інспекторами поліції правил дорожнього руху збігається із завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення, окреслених у статті 245 КУпАП. Разом із тим, позивач не може на власний розсуд робити висновок про наявність або відсутність складу адміністративного правопорушення, оскільки таке право мають виключно відповідні суб`єкти владних повноважень, які діють на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У даному випадку, рішення про відсутність події і складу адміністративного правопорушення інспекторами ОСОБА_2 та ОСОБА_3. прийнято начальником УПП в м. Маріуполі ОСОБА_4 на підставі аналізу матеріалів службової перевірки, здійсненої за зверненням позивача, що унеможливлює спростування висновків цієї перевірки судом.
Верховний Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на те, що відповідачем порушено строки розгляду його заяви відповідно до Закону України «Про звернення громадян», оскільки як установлено судами та слідує з адміністративного позову ОСОБА_1 , 23 листопада 2016 року ним було подано усну заяву про вчинення адміністративного правопорушення інспектором ОСОБА_2 , а отже, виходячи зі сфери застосування Закону України «Про звернення громадян», його дія не поширюється на провадження в справах про адміністративні правопорушення. До того ж, посилання позивача на порушення строків розгляду справи про адміністративне правопорушення є також безпідставними, так як провадження за його заявою від 23 листопада 2016 року, з огляду на відсутність події і складу адміністративного правопорушення, розпочате не було.
Таким чином, доводи скаржника не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи Верховним Судом, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
З приводу доводів касаційної скарги про помилкове стягнення з позивача судового збору Суд вважає, що ксерокопія наданої ОСОБА_1 довідки не є належним доказом наявності в нього пільг та підставою для звільнення від сплати судового збору, оскільки зазначена довідка не завірена належним чином та не додавалася позивачем до адміністративного позову, а була подана лише до суду апеляційної інстанції. Більше того, при поданні адміністративного позову ОСОБА_1 як на підставу звільнення від сплати судового збору посилався на пункт 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір», що не узгоджується з його наступними діями та поясненням.
Верховний Суд звертає увагу на те, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Беручи до уваги правильність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, Верховний Суд дійшов висновку, що судові рішення в цій справі відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування чи зміни відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (у зазначеній редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду