№ 280/1530/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2025 року

м. Київ

справа № 280/1530/23

адміністративне провадження № К/990/43747/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (головуючий суддя - Кисіль Р.В.)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року (головуючий суддя - Іванов С.М., судді: Чередниченко В.Є., Шальєва В.А.)

у справі № 280/1530/23

за позовом заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області

до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, Запорізької обласної ради

про зобов`язання вчинити певні дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У березні 2023 року заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області) звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив зобов`язати комунальне некомерційне підприємство "Запорізька обласна клінічна лікарня" Запорізької обласної ради привести у відповідність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту сховище, обліковий номер № 29602, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10, м. Запоріжжя, у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579).

2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що керівник прокуратури, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звертається до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, пов`язані з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. За фактом невиконання балансоутримувачами вимог щодо належного утримання захисних споруд до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань під № 42022082030000070 внесено відомості від 09 вересня 2022 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України (далі - КК України). В межах вказаного кримінального провадження проведено огляд захисної споруди цивільного захисту, а саме сховища (обліковий номер №29602) балансоутримувачем якого є Комунальне некомерційне підприємство «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, із залученням спеціаліста - провідного інспектора відділу організації профілактичної роботи та цивільного захисту Запорізького районного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області, за результатами якого встановлені порушення. Виявлені порушення є аналогічними до викладених в акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 29602 від 19 жовтня 2022 року, які в свою чергу свідчать про фактичну неготовність сховища до використання за призначенням, незважаючи на введення в Україні з 24 лютого 2022 року воєнного стану.

3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 липня 2025 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2025 року № 788/0/78-25 (на підставі службової записки судді-доповідача Білак М.В. від 29 липня 2025 року № 29521/25 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О.А., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ) для розгляду справи №280/1530/23 (провадження №К/990/43747/23) здійснено заміну судді Губської О.А. на суддю Уханенка С.А.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на балансі комунального некомерційного підприємства "Запорізька обласна клінічна лікарня" Запорізької обласної ради перебуває захисна споруда обліковий № 29602 за адресою: м. Запоріжжя, Комунарський район, вул. Оріхівське шосе, буд.10, а саме сховища, вбудоване в п`яти поверхову будівлю поліклініки літ. Е-5, з технічною характеристикою, зокрема: конструкція монолітно залізо-бетонна; введено в експлуатацію у 1976 році; місткість 265 осіб; загальна площа 217,2 кв.м.; загальний об`єм 1139 куб.м, має 1 вхід та 1 аварійний вихід, клас сховища ІІ, час приведення сховища у готовність 1 година.

8. Власником об`єкта нерухомого майна (інвентарний №10310002, реєстраційний №113793223101 (будівля поліклініки літ. Е-5)) є територіальні громади сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради.

9. В акті оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища № 29602 від 19 жовтня 2022 року зазначено: … 24.Висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом): не можливо. ЗАГАЛЬНИЙ ВИСНОВОК ПРО СТАН ГОТОВНОСТІ ЗАХИСНОЇ СПОРУДИ Станом на 19 жовтня 2022 року сховище № 29602 оцінюється як не готове до використання за призначенням …. Наведені 23 рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням.

10. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача по неприведенню у відповідність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту сховище, прокурор звернувся до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у вказаному спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідачів, так і визначене законом право пред`явлення такої вимоги до відповідачів.

12. Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає можливість звернення ГУ ДСНС, як позивача, із заявленою позовною вимогою, а суд, в силу вимог частини другої статті 9 КАС України, не має повноважень для виходу за межі заявлених прокурором позовних вимог.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. В обґрунтування наявності підстави для відкриття касаційного провадження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що на даний час відсутня правова позиція Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме:

- частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (в редакції Закону №2486-IX, який набрав чинності 24 жовтня 2022 року) з поєднанні з пунктом 3 Порядку в застосованій судом редакції постанови Кабінету Міністрів України від 14 лютого 2023 року №134, яка набрала чинності 18 лютого 2023 року (у частині визначення поняття «балансоутримувач захисної споруди» на час введення в Україні воєнного стану, покладення обов`язку належного улаштування захисної споруди цивільного захисту одночасно на їх власника та балансоутримувача);

- частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у частині обов`язку фінансування витрат на утримання захисної споруди цивільного захисту в залежності від матеріальної спроможності балансоутримувача);

- пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (в редакції Закону №2655-IX, який набрав чинності 29 жовтня 2022 року) у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України (у частині компетенції органів ДСНС на звернення до суду з інших підстав, визначених Законом).

14. У відзиві на касаційну скаргу Запорізька обласна рада з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Зазначає, що з огляду на норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 36-1), повноваження щодо організації та забезпечення цивільного захисту належать тільки виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. Обласні ради такими повноваженнями не наділені. Зауважила, що відповідно до пункту 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами. Оскільки балансоутримувачем та користувачем (користування на праві оперативного управління) захисної споруди цивільного захисту № 29602, розташованої за адресою вул. Оріхівське шосе, 10, м. Запоріжжя, є підприємство, обов`язок щодо її утримання у готовності до використання покладений саме на цього суб`єкта, а не на власника майна - територіальні громади сіл, селищ, міст Запорізької області в особі Запорізької обласної ради. Функції Запорізької обласної ради в частині бюджетних повноважень наразі здійснює Запорізька обласна військова адміністрація. Тобто, у разі задоволення позовних вимог Прокуратури Запорізька обласна рада, як боржник по цій справі, не зможе виконати рішення суду у зв`язку з відсутністю у неї на це повноважень.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

16. Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Запорізькій області.

17. Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

18. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

19. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

20. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

21. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

22. У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

24. Системне тлумачення указаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

25. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

26. Згідно із частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

27. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

28. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

29. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

30. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

31. "Не здійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

32. "Здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

33. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

34. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

35. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

36. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22.

37. Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС України у Запорізькій області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

38. Отже, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС України у Запорізькій області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

39. У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Запорізькій області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

40. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

41. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

42. Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

43. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

44. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

45. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579).

46. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

47. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

48. Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

49. Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС, згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

50. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

51. Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

52. Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов`язку територіальним органом ДСНС.

53. Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі №160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту).

54. Вказані правові висновки сформовані Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.

55. Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом № 2655-IX від 06 жовтня 2022 року, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

56. А отже, на відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

57. Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

58. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

59. Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС України у Запорізькій області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

60. Водночас скаржник у своїй касаційній скарзі не наводить норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС України у Запорізькій області правом на звернення до суду з таким позовом.

61. Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

62. Отже, на підставі викладеного колегія суддів констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС України у Запорізькій області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

63. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

64. Покликання скаржника на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 колегія суддів відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах та у справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

65. Колегія суддів звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Установлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже, і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

66. За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

67. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

68. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладені у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22, від 14 березня 2025 року у справі № 160/9754/22, які колегія суддів бере до уваги під час розгляду цієї справи.

69. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

70. Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

71. Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

72. Отже, колегія суддів дійшла висновку, що під час ухвалення рішень суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до положень статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява - залишенню без розгляду.

73. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345 354 355 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року у справі №280/1530/23 скасувати.

Адміністративний позов заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, Запорізької обласної ради про зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

М.В. Білак

В.Е. Мацедонська

С.А. Уханенко,

Судді Верховного Суду