ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2024 року
м. Київ
справа №280/467/19
адміністративне провадження № К/9901/32884/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2019 (суддя - Новікова І.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 (судді - Головко О.В., Суховаров А.В., Ясенова Т.І.)
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Вілтек" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У лютому 2019 року ТОВ «Вілтек» звернулось до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття наказ Державної служби геології та надр України №266 від 02.08.2018 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, наданого ТОВ «Вілтек»;
- визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати відповідача внести зміни до пункту 3 («Складання технологічної схеми розробки родовища «Молочанське-1» та ОВНС») Програми робіт по введенню в експлуатацію мінеральних природних столових вод родовища «Молочанське-1», що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами від 16.12.2009, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, шляхом виключення з пункту 3 Програми робіт додатку №2 до Угоди про умови користування надрами від 16.12.2009 виду робіт «Розробка ОВНС».
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.12.2009 ТОВ «Вілтек» надано спеціальний дозвіл на користування надрами реєстраційний номер 5072, з метою видобування мінеральних природних столових вод для промислового розливу, строком дії дозволу 20 років (а.с.10).
16.12.2009 між Міністерством охорони навколишнього природнього середовища України та ТОВ «Вілтек» підписана Угода про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, наданого з метою видобування мінеральних природних столових вод родовища «Молочанське-1», де розташована свердловина №2040 (а.с.32-37).
Додатком №2 до угоди про умови користування надрами між Державною геологічною службою та ТОВ «Вілтек» визначено програму робіт по введенню в експлуатацію мінеральних природних столових вод родовища «Молочанське-1», в якій серед іншого визначено складання технологічної схеми розробки родовища «Молочанське-1» та ОВНС (а.с.41).
Судом встановлено, що у період з 01.03.2016 по 02.03.2016 відповідачем проведено перевірку ТОВ «Вілтек» з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), за результатами якої складено Акт перевірки №17/5072-З від 02.03.2016.
Відповідно до висновків Акту перевірки №17/5072-З від 02.03.2016 встановлено порушення ТОВ «Вілтек», серед іншого, вимог статті 24 Кодексу України про надра, постанови Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 №615: частково виконаний пункт 3 Програми робіт, що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, а саме відсутній ОВНС (а.с.11-23).
03.03.2016 Південним міжрегіональним відділом Держгеонадра складено Припис №17, яким ТОВ «Вілтек» у строк до 03.04.2016 зобов`язано усунути, зокрема порушення у вигляді відсутності ОВНС, та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушення (а.с.24-25).
У період з 23.05.2018 по 24.05.2018 Південним міжрегіональним відділом Держгеонадр проведено перевірку ТОВ «Вілтек» з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), за результатами якої складено Акт перевірки №20/5072-З (а.с.65-76).
За результатами проведеної перевірки встановлено порушення ТОВ «Вілтек» вимог ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: не виконано припис органів державного геологічного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування в установлений строк (Припис Південного МВ від 03.03.2016 №17), а саме: частково виконаний пункт 3 Програми робіт, що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, а саме: відсутній ОВНС (а.с.75).
25.05.2018 Південним міжрегіональним відділом Держгеонадра видано припис, яким ТОВ «Вілтек» у строк до 25.06.2018 зобов`язано усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушення (а.с.77).
25.06.2018 Південним міжрегіональним відділом Держгеонадра складено та направлено до Держгеонадра Подання на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, в якому зазначено, що станом на 25.06.2018 ТОВ «Вілтек» не надано матеріалів, які підтверджують факт усунення в повному обсязі порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, а саме: не виконано припис органів державного геологічного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування в установлений строк (Припис Південного МВ від 03.03.2016 №17) частково виконаний пункт 3 Програми робіт, що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, а саме: відсутній ОВНС. Порушення ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (а.с.182).
02.08.2018 Держгеонадра видано наказ №266 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів», яким наказано зупинити дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 2 до цього наказу, зокрема дозволу №5072 від 16.12.2009, який наданий ТОВ «Вілтек» (а.с.183).
Позивач, вважаючи протиправним наказ Держгеонадра, яким зупинено дію дозволу №5072 від 16.12.2009, а також вважаючи протиправними дії щодо відмови у внесенні змін до Угоди про користування надрами, звернувся до суду.
В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що чинним законодавством, враховуючи специфіку діяльності підприємства, не передбачено обов`язку проводити ОВНС. При цьому, Товариство неодноразово зверталося до Держгеонадра з питання внесення змін до Угоди про умови користування надрами з проханням внести зміни в частині виключення необхідності проведення ОВНС, разом з тим, документи щоразу поверталися без належного розгляду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України №266 від 02.08.2018 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5072 від 16.12.2009, наданого ТОВ «Вілтек».
Зобов`язано Державну службу геології та надр України у встановленому чинним законодавством України порядку розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «Вілтек» від 20.07.2018 №100 та додані до неї документи щодо внесення змін до пункту 3 («Складання технологічної схеми розробки родовища «Молочанське-1» та ОВНС») Програми робіт по введенню в експлуатацію мінеральних природних столових вод родовища «Молочанське-1», що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами від 16.12.2009, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, в частині виключення з пункту 3 Програми робіт додатку №2 до Угоди про умови користування надрами від 16.12.2009 виду робіт «Розробка ОВНС».
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ні чинне законодавство, ні сам припис органу Держгеонадра не визначає спосіб виконання обов`язкового припису, а тому спосіб його виконання є розсудом підконтрольного суб`єкта. Позивач, вважаючи, що він не повинен проводити ОВНС, обрав спосіб виконання припису шляхом внесення змін до Програми робіт. З метою усунення вимог припису №17 від 03.03.2016 позивач неодноразово звертався до Держгеонадра з заявами про внесення змін до Програми робіт шляхом виключення з переліку робіт необхідність проведення ОВНС. Тобто, позивачем були вчинені дії, направлені на виконання вимог припису. В свою чергу, відповідачем не було дотримано вимоги чинного законодавства щодо належного розгляду заяви ТОВ «Вілтек» про внесення змін до Угоди №5072 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.09.2009, адже Державною службою геології та надр України не приймався наказ про внесення змін або про відмову у внесенні відповідних змін до Спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.09.2009.
Суди дійшли висновку, що неусунення виявлених недоліків, які стали підставою для винесення оскаржуваного наказу, відбулося у зв`язку з протиправною бездіяльністю Держгеонадра, а тому у відповідача були відсутні обґрунтовані підстави для прийняття такого в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, наданого ТОВ «Вілтек».
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що позивач не виконує взятих на себе за Угодою про користування надрами, яка є невід`ємною частиною спецдозволу, зобов`язань, чим порушує законодавство у сфері надрокористування.
Наголошує на правомірності оскаржуваного наказу, оскільки такий прийнято у зв`язку з неусуненням позивачем у повному обсязі вимог припису, винесеного за наслідками проведеного заходу контролю.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить у її задоволенні відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до пунктів 1-2 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до п. 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. (п. 7 Положення №1174 )
Відповідно до п.9 зазначеного Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №877-V).
Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закону №877-V).
Згідно з ч.ч. 6-7 ст. 7 Закону №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. (ч. 8 ст. 7 Закону №877-V).
Відповідно до п. 10 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615) невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
Відповідно до п.п. 1, 4 п. 22 зазначеного Порядку, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
За наведеного правого регулювання, порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків (у тому числі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування), є підставою зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем були проведені перевірки з питань дотримання позивачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, в ході яких встановлено порушення останнім законодавства у сфері надрокористування. Позивачу було винесено припис, яким зобов`язано усунути виявлені в ході перевірки порушення, частина з яких позивачем була усунута. Водночас таке порушення, як не виконання у повному обсязі пункту 3 Програми робіт, що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, а саме не проведення оцінки впливу на навколишнє середовище, усунуто так і не було, що і стало підставою для прийняття оскаржуваного наказу.
Факт допущення виявлених в ході проведених перевірок порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, як і факт не виконання припису відповідача, позивачем не заперечується.
Враховуючи викладене, приймаючи спірний наказ та зупиняючи дію наданого позивачу спецдозволу на користування надрами №5072 від 16.12.2009, позивач діяв правомірно.
Висновки судів попередніх інстанцій щодо вчинення позивачем всіх можливих дій для усунення виявлених в ході перевірки порушень та виконання припису відповідача, є безпідставним, оскільки враховуючи встановлене порушення, а саме відсутність оцінки впливу на навколишнє середовище, належним способом виконання винесеного відповідачем припису є саме проведення позивачем оцінки впливу на навколишнє середовище, обов`язок з розробки якого покладено на позивача Угодою та Програмою робіт під час видачі дозволу.
В свою чергу, звернення позивача до відповідача із заявами про внесення змін до Угоди про користування надрами в частині зміни Програми робіт не є способом виконання припису про порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, а свідчить про фактичну незгоду позивача з положеннями Угоди про користування надрами, в частині Програми робіт надрокористувача, а відтак і приписом, що своєю чергою може бути підставою для його оскарження в судовому порядку, а не свідчити про його виконання.
Водночас, припис щодо усунення виявлених порушень у сфері надрокористування, в межах цієї справи позивач не оскаржував, відтак надання йому оцінки не стосується предмету доказування у цій справі.
Також безпідставними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що невиконання позивачем припису зумовлено бездіяльністю відповідача щодо розгляду поданих позивачем заяв про внесення змін до Угоди про користування надрами в частині зміни Програми робіт, оскільки по-перше, як вже було зазначено, звернення з такими заявами не є належним способом виконання винесеного відповідачем припису, по-друге, формально такі заяви відповідачем було розглянуто та листами повернуто у зв`язку з відсутністю необхідного пакету документів.
За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій щодо протиправності оскаржуваного наказу та наявність підстав для його скасування не можна визнати обґрунтованими.
Що стосується вирішення судами позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача по розгляду його заяв та зобов`язання внести зміни до пункту 3 («Складання технологічної схеми розробки родовища «Молочанське-1» та ОВНС») Програми робіт, що є додатком №2 до Угоди про умови користування надрами, колегія суддів виходить з наступного.
Так, п. 9 Положення №1174 визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Відповідно до усталеної практики Верховного Суду, відсутність належним чином оформленого рішення суб`єкта владних повноважень свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом. (постанови Верховного Суду від 14.08.2020 у справі №815/6699/17, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16, від 24.10.2022 у справі №820/1056/17, від 09.06.2022 у справі №520/11597/19, від 30.03.2023 у справі №0540/8802/18, від 20.12.2023 у справі №240/22062/20).
Враховуючи викладене, повернення позивачу листами його заяв з доданими до них документами не може свідчити про їх належний розгляд та свідчить про допущену відповідачем бездіяльність, яка полягає у неприйнятті рішення, за наслідками їх розгляду, у формі наказу.
Таким чином висновки судів попередніх інстанцій за наслідками вирішення цих позовних вимог, є обґрунтованими.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про необхідність частково скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення у відповідній частині нового про відмову у задоволенні позову, в решті - залишення рішень судів попередніх інстанцій без змін.
Керуючись ст. 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України №266 від 02.08.2018 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5072 від 16.12.2009, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Вілтек», - скасувати.
В задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Вілтек» в цій частині відмовити.
В решті рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.10.2019 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук