ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 травня 2023 року
м. Київ
справа №280/5630/18
адміністративне провадження № К/9901/15346/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (головуючий суддя Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року (суддя-доповідач Бишевська Н.А., судді Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У грудні 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Запоріжгаз», перейменоване надалі в Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» (далі - АТ «Запоріжгаз»), звернулося з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису від 21.12.2018 №350 у частині вимог, що зазначені в рядку таблиці №20, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 35, 36, 37, 38, 42, 59, 70, 79, 80, 81, 107, 119, 121, 122, 125, 126, 128, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 142.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що приписом в оскаржуваній частині встановлено порушення з боку АТ «Запоріжгаз» вимог статті 13 Закону України «Про охорону праці», пункту 3.2 розділу III і пункту 4.15 розділу IV Правил безпеки систем газопостачання, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 15.05.2015 №285 (далі - НПАОП 0.00-1.76-15), щодо захисту надземного розподільчого газопроводу від атмосферних опадів та корозії (не пофарбовано). Однак, за доводами позивача, така вимога відповідача є безпідставною, оскільки пункт 4.15 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 встановлює вимогу щодо фарбування розподільчих газопроводів при проведення передпускових та пускових робіт систем газопостачання, а не в процесі їх експлуатації. Водночас розподільчі газопроводи не належать до об`єктів, вимоги щодо безпечної експлуатації яких передбачені пунктом 3.12 підрозділу 3 розділу V НПАОП 0.00-1.76-15.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність у позивача законодавчо визначеного обов`язку із захисту надземних розподільчих газопроводів від атмосферних опадів і корозії та їх фарбування. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив про ненадання відповідачем пояснень і доказів на підтвердження взаємозв`язку між повноваженнями територіального управління Держпраці в сфері дотримання законодавства про працю та можливим недотриманням АТ «Запоріжгаз» вимог щодо захисту від атмосферної корозії покриття газопроводу.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі Головне управління Держпраці у Запорізькій області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені судові рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.
6. За доводами відповідача, висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності в АТ «Запоріжгаз» обов`язку захищати газопроводи від атмосферних опадів і корозії після їх будівництва (проведення пусконаладжувальних робіт) не ґрунтуються на вимогах ДБН В.2.5-20-2001 «Газопостачання», ДБН В.2.5-20:2018 «Газопостачання», ГОСТ 14202-69 «Трубопроводи промислових підприємств. Розпізнавальне забарвлення, попереджуючі знаки і маркувальні щитки», ДСТУ Б В.2.5-29:2006 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Система газопостачання. Газопроводи підземні сталеві. Загальні вимоги до захисту від корозії» та НПАОП 0.00-1.76-15.
7. Як стверджує відповідач, експлуатація надземних розподільних газопроводів без захисту від атмосферних опадів та корозії фарбуванням становить загрозу безпечній експлуатації системи газопостачання шляхом розгерметизації газопроводів та витоку природного газу, що створює загрозу життю та здоров`ю кожної людини, яка буде поблизу небезпечної зони в місці витоку природного газу, в тому числі працівників АТ «Запоріжгаз», та вимагає реагування з боку відповідного територіального органу Держпраці, який здійснює нагляд у цій сфері.
8. У відзиві на касаційну скаргу АТ «Запоріжгаз» просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, посилаючись на їхню законність і обґрунтованість.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Чиркіна С.М. (судді-доповідача), Стародуба О.П., Шарапи В.М. від 04 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року в цій справі.
10. 08 травня 2023 року судді Чиркін С.М., Стародуб О.П. і Шарапа В.М. заявили самовідвід у цій справі у зв`язку з порушенням правил спеціалізації під час визначення колегії суддів для її розгляду.
11. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09.05.2023 визначено новий склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: Уханенко С.А. (суддя-доповідач), Кашпур О.В., Радишевська О.Р.
12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. У період з 04.12.2018 по 17.12.2018 Головне управління Держпраці у Запорізькій області провело планову перевірку дотримання АТ «Запоріжгаз» вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, за результатами якої склало акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 17.12.2018 №350 та винесло припис про усунення виявлених порушень від 21.12.2018 №350.
14. Зокрема, у пунктах 20, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 35, 36, 37, 38, 42, 59, 70, 79, 80, 81, 107, 119, 121, 122, 125, 126, 128, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 142 припису позивачу встановлено вимогу до 21.03.2019 усунути порушення статті 13 Закону України «Про охорону праці», пункту 3.2 розділу III і пункту 4.15 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 в частині захисту надземних розподільчих газопроводів від атмосферних опадів та корозії (пофарбувати) відповідно до вимог ДБН В.2.5-20-2001 «Газопостачання» і ГОСТ 14202-69.
V. Позиція Верховного Суду
15. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
16. Основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їхнього життя і здоров`я в процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці визначені у Законі України від 14.10.1992 №2694-XII «Про охорону праці» (далі - Закон №2694-XII).
17. Цей Закон передбачає принципи, на яких базується державна політика в галузі охорони праці, у тому числі: пріоритет життя і здоров`я працівників, повна відповідальність роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці; підвищення рівня промислової безпеки шляхом забезпечення суцільного технічного контролю за станом виробництв, технологій та продукції, а також сприяння підприємствам у створенні безпечних та нешкідливих умов праці (стаття 4 Закону №2694-XII).
18. Частиною першою статті 13 Закону №2694-XII передбачено, що роботодавець зобов`язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці.
19. З цією метою роботодавець забезпечує функціонування системи управління охороною праці, у тому числі: забезпечує належне утримання будівель і споруд, виробничого обладнання та устаткування, моніторинг за їх технічним станом; організовує проведення аудиту охорони праці, лабораторних досліджень умов праці, оцінку технічного стану виробничого обладнання та устаткування, атестацій робочих місць на відповідність нормативно-правовим актам з охорони праці в порядку і строки, що визначаються законодавством, та за їх підсумками вживає заходів до усунення небезпечних і шкідливих для здоров`я виробничих факторів (частина друга статті 13 Закону №2694-XII).
20. Частиною третьою статті 13 Закону №2694-XII встановлено, що роботодавець несе безпосередню відповідальність за порушення зазначених вимог.
21. За приписами частини першої статті 38 Закону №2694-XII державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, яким відповідно до Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі - Положення), є Державна служба України з питань праці (Держпраці), що здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
22. Згідно з пунктом 3 Положення (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до основних завдань Держпраці належать: реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об`єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об`єктів Єдиної газотранспортної системи.
23. Державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності здійснюється відповідно до Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
24. Статтею 3 Закону №877-V до основних принципів державного нагляду (контролю) віднесено пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; орієнтованість державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
25. Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (абзац третій статті 1 Закону №877-V).
26. За змістом частини першої статті 8 Закону №877-V, якій кореспондують положення частини першої статті 39 Закону №2694-XII, орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.
27. Таким чином, виходячи із засад пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності, Держпраці та її територіальні органи здійснюють державний нагляд (контроль) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог чинного законодавства України, зокрема, у сферах охорони праці та промислової безпеки, в тому числі щодо додержання суб`єктами ринку природного газу встановлених технічних норм і норм безпеки під час експлуатації об`єктів газової інфраструктури.
28. Указані повноваження Держпраці визначені в Законах №2694-XII і №877-V та Положенні, які не були застосовані судом апеляційної інстанції, внаслідок чого суд дійшов необґрунтованого висновку про відсутність взаємозв`язку між повноваженнями територіального управління Держпраці, які охоплюють не лише сферу дотримання законодавства про працю, та можливим недотриманням АТ «Запоріжгаз» вимог щодо захисту від атмосферної корозії покриття газопроводу.
29. Відповідно до частини першої статті 37 Закону України від 09.04.2015 №329-VIII «Про ринок природного газу» оператор газорозподільної системи відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах.
30. Згідно з пунктом 1 глави 3 розділу III Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 №2494, оператор газорозподільної системи для забезпечення надійної та безпечної експлуатації газорозподільної системи (ГРМ): забезпечує запобіжні заходи безаварійної експлуатації ГРМ; підтримує технічний стан пристроїв, установок, мереж, а також системних об`єктів згідно з вимогами законодавства, провадить постійний експлуатаційний нагляд, а також забезпечує постійні чергування команд технічної допомоги, а у разі виникнення аварії негайно розпочинає дії, направлені на її усунення тощо.
31. У частині першій статті 8 Закону України «Про ринок природного газу» встановлено, що технічні норми та норми безпеки, що поширюються на газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, установку LNG, у тому числі правила техніки безпеки, мінімальні технічні вимоги до проектування та експлуатації, вимоги до проведення технічної перевірки, вимоги до професійної кваліфікації та досвіду фізичних та юридичних осіб, які виконують роботи з будівництва, інженерно-технічні роботи і технічне обслуговування газотранспортних та газорозподільних систем, газосховищ, установки LNG, затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, та підлягають оприлюдненню у встановленому порядку. Технічні норми та норми безпеки повинні бути об`єктивно необхідними, недискримінаційними та забезпечувати безаварійну та безперебійну роботу газотранспортних та газорозподільних систем, газосховищ, установки LNG.
32. НПАОП 0.00-1.76-15 (Правила безпеки систем газопостачання) поширюються на всіх суб`єктів господарювання незалежно від форм власності та організаційно-правової форми, діяльність яких пов`язана з будівництвом, ремонтом, розширенням, реконструкцією, технічним переоснащенням (далі - будівництво), експлуатацією систем газопостачання (далі - експлуатація), а також роздрібною торгівлею зрідженим вуглеводним газом у балонах.
33. Згідно з визначенням термінів, наведених у пункті 2.1 розділу II НПАОП 0.00-1.76-15, надземний газопровід - газопровід, прокладений на окремо розташованих опорах, колонах, естакадах, етажерках та по стінах будівель; розподільні газопроводи (газорозподільні системи) - майновий виробничий комплекс, що складається з організаційно та технологічно пов`язаних об`єктів, призначених для розподілу природного газу.
34. Власник (балансоутримувач та/або орендар (наймач)) повинен забезпечити утримання систем газопостачання відповідно до вимог чинного законодавства України (пункт 3.2 розділу III НПАОП 0.00-1.76-15).
35. За приписами пункту 4.6 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 прийняття в експлуатацію об`єктів систем газопостачання населених пунктів і промислових підприємств здійснюється на підставі зареєстрованої декларації або виданого сертифіката відповідно до вимог Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №461.
36. Пунктом 4.15 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 обумовлено, що надземні, наземні і внутрішні газопроводи, а також арматура повинні бути захищені від атмосферної корозії згідно з вимогами ДБН В.2.5-20-2001 "Газопостачання" та пофарбовані (за винятком внутрішніх газопроводів житлових і громадських будівель) згідно з вимогами ГОСТ 14202-69 "Трубопроводы промышленных предприятий. Опознавательная окраска, предупреждающие знаки и маркировочные щитки" та ГОСТ 4666-75 "Арматура трубопроводная. Маркировка и отличительная окраска".
37. Посилаючись на подані позивачем до суду акти прийняття газопроводів в експлуатацію та беручи до уваги назву розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 - «Вимоги безпеки при проведенні передпускових та пускових робіт систем газопостачання», суди попередніх інстанцій дійшли висновку про поширення вимоги пункту 4.15 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 щодо захисту газопроводів від атмосферної корозії виключно на час проведення передпускових та пускових робіт систем газопостачання, тоді як оскаржувані вимоги припису стосувалися газопроводів у процесі їхньої експлуатації.
38. Крім того, суди відхилили доводи відповідача про порушення позивачем пункту 4.120 ДБН В.2.5-20-2001 «Газопостачання», зробивши висновок, що встановлена ним вимога про захист надземних газопроводів від атмосферної корозії відповідно до ГОСТ 14202 не стосується надземних розподільних газопроводів як самостійного поняття, визначеного у пункті 2.1 розділу II НПАОП 0.00-1.76-15.
39. Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки вони не ґрунтуються на системному аналізі вимог чинного законодавства України і технічних норм, що поширюються на газорозподільні системи.
40. Так, згідно з пунктом 4.13 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 технічний огляд та технічне обстеження, оцінка та паспортизація технічного стану об`єктів систем газопостачання, визначення можливості подальшої експлуатації газопроводів, здійснення запобіжних заходів для безаварійної експлуатації об`єктів систем газопостачання, а також забезпечення промислової, пожежної та техногенної безпеки і охорони довкілля на цих об`єктах здійснюються відповідно до вимог Порядку технічного огляду, обстеження, оцінки та паспортизації технічного стану, здійснення запобіжних заходів для безаварійного експлуатування систем газопостачання, затвердженого наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 24 жовтня 2011 року № 640, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 21 листопада 2011 року за № 1326/20064.
41. За правилами пункту 4.14 розділу IV НПАОП 0.00-1.76-15 на розподільні газопроводи та споруди на них необхідно складати експлуатаційні паспорти. У паспорті необхідно зазначати основні технічні характеристики об`єктів систем газопостачання, а також дані про їх ремонт, реконструкцію, заміну обладнання тощо.
42. Пунктом 3.9 глави 3 розділу V НПАОП 0.00-1.76-15 передбачено, що всі газопроводи і установки, що використовують газ, підлягають технічному обслуговуванню і ремонту у строки, що зазначені в паспортах або інструкціях заводів-виробників обладнання, приладів, апаратів з урахуванням місцевих умов експлуатації. Технічне обслуговування необхідно здійснювати не рідше ніж один раз на місяць, а поточний ремонт - не рідше ніж один раз на 12 місяців.
43. При цьому за змістом пункту 7.1 розділу VII НПАОП 0.00-1.76-15 пуск газу в системи газопостачання об`єктів проводиться при введенні в експлуатацію, після ремонту чи реконструкції, виконання пусконалагоджувальних робіт.
44. Отже, утримання об`єктів газорозподільної системи в належному технічному стані після прийняття їх в експлуатацію є постійним обов`язком оператора газорозподільної системи, що покладається на нього з метою забезпечення їхньої надійної та безпечної експлуатації.
45. Вимога щодо фарбування зовнішніх поверхонь газопроводів, обладнання, арматури не рідше ніж один раз на 5 років відповідно до вимог ГОСТ 14202-69 "Трубопроводы промышленных предприятий. Опознавательная окраска, предупреждающие знаки и маркировочные щитки" та ДСТУ Б В.2.5-29:2006 встановлена не лише у пункті 4.15 розділу IV, а й у пункті 3.12 глави 3 розділу V НПАОП 0.00-1.76-15, яка містить вимоги безпечної експлуатації газопроводів і установок, що використовують газ, промислових і сільськогосподарських підприємств, котелень, підприємств комунально-побутового обслуговування виробничого характеру.
46. Відповідно до розділу 4 Класифікації видів економічної діяльності (ДК 009:2010) процес промислового виробництва (надання промислових послуг) класифікують, зокрема, у секції D "Постачання електроенергії, газу, пари та кондиційованого повітря", що спростовує аргументи позивача про те, що АТ «Запоріжгаз» не належить до промислових підприємств і на нього не поширюються вимоги, передбачені главою 3 розділу V НПАОП 0.00-1.76-15.
47. Так само необґрунтованим є висновок судів попередніх інстанцій про непоширення припису пункту 4.120 ДБН В.2.5-20-2001 «Газопостачання» на надземні розподільні газопроводи, враховуючи, що цей розділ ДБН В.2.5-20-2001 (пункти 4.110-4.121) під назвою «Захист від корозії» присвячений правилам захисту від корозії газопроводів за ознакою їх розташування по відношенню до землі - підземних і надземних, що не виключає можливості їх застосування до газопроводів, які, окрім зазначеної ознаки, за своїм функціональним призначенням належать до розподільних (підземні розподільні або надземні розподільні).
48. Таким чином, невиконання АТ «Запоріжгаз» вимог зазначених нормативно-правових актів і технічних норм щодо захисту прийнятих ним в експлуатацію надземних розподільних газопроводів від атмосферних опадів та корозії, що за висновком контролюючого органу становить загрозу безпечній експлуатації системи газопостачання, а отже, створює загрозу життю та здоров`ю людей, вказує про законність припису відповідача про усунення відповідних порушень.
49. З огляду на викладене рішення судів попередніх інстанцій про задоволення позову та скасування припису Головного управління Держпраці у Запорізькій області від 21.12.2018 №350 (в частині) не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, що в силу статті 351 КАС України є підставою для їх скасування з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.
50. З урахуванням положень статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області задовольнити.
2. Скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2020 року.
3. Ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська