ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2025 року

м. Київ

справа №280/6589/22

адміністративне провадження № К/990/34555/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/6589/22

за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, за участю: Департаменту охорони здоров`я Запорізької міської ради, Комунальної установи «Адміністрація з питань охорони здоров`я», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року (головуючий суддя - Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради (далі - Міськрада, відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення від 22 грудня 2021 року № 40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», прийняте на 11-й сесії Міськради.

У позовній заяві ОСОБА_1 , обґрунтовуючи протиправність рішення відповідача від 22 грудня 2021 року № 40, зазначила, що з 16 листопада 2016 року працювала на посаді директора Департаменту охорони здоров`я Міськради, який ліквідовано спірним рішенням, що порушує гарантоване їй Конституцією України право на працю. Вказує, що здійснення функцій виконавчого органу, які виконував Департамент охорони здоров`я, не припинено у зв`язку з ліквідацією останнього. Фактично ці функції передано Комунальній установі «Адміністрація з питань охорони здоров`я» (далі - КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я»), утвореній спірним рішенням, виконавчому комітету Міськради та профільному заступнику міського голови, які будуть виконувати функції Департаменту охорони здоров`я. Тому позивачка стверджує, що відповідач, ліквідовуючи Департамент охорони здоров`я, насправді не відмовився від здійснення функцій і завдань юридичної особи публічного права, а передав ці функції комунальній установі, що суперечить чинному законодавству. Відповідно, жодного реформування в галузі охорони здоров`я не відбулося. Таким чином ОСОБА_1 уважає, що прийняття спірного рішення було обумовлено не необхідністю проведення реформи, а усуненням її з посади директора Департаменту охорони здоров`я.

У подальшому позивачка уточнила підстави позову, зазначивши, що під час прийняття рішення від 22 грудня 2021 року № 40 відповідачем порушено положення статті 14 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (далі - Закон № 2801-XII) та статей 1, 2, 4, 5, 11, 26, 32 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі по тексту - Закон № 280/97-ВР), оскільки саме на виконавчий комітет Міськради та Департамент охорони здоров`я, як виконавчі органи, чинним законодавством покладено виконання повноважень щодо реалізації у м. Запоріжжі державної політики у сфері охорони здоров`я, організації їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону. Також, позивач посилалась на те, що відповідачем порушено порядок прийняття спірного рішення.

На підставі вказаного ОСОБА_1 просила суд скасувати рішення Міськради від 22 грудня 2021 року № 40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради» як протиправне.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням від 11 квітня 2023 року Запорізький окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення Міськради від 22 грудня 2021 року № 40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», прийняте на 11-й сесії Міськради 22 грудня 2021 року.

Стягнув на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 992,40 грн (дев`ятсот дев`яносто дві гривні 40 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Міськради.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції керувався тим, що реалізація державної політики охорони здоров`я, відповідно до частин 1 і 6 статті 14 Закону №2801-XII, провадиться через делегування повноважень на органи місцевого самоврядування, до яких, згідно зі статтею 5 Закону № 280/97-ВР, відноситься Департамент охорони здоров`я Запорізької міської ради. З цих підстав суд зазначив, що комунальні установи не є органами місцевого самоврядування, а тому у своїй діяльності не можуть підміняти функції та повноваження, які можуть реалізовуватись виключно відповідними радами та їх виконавчими органами.

На тлі цього суд зробив висновок, що передача відповідачем із прийняттям спірного рішення функцій державного управління суб`єкту господарювання комунальної власності, не відповідає положенням Законів № 280/97-ВР і № 2801-XII.

Вказуючи на порушення прав позивачки у спірних відносинах, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка є мешканцем територіальної громади міста Запоріжжя, оскаржуване рішення безумовно стосується її прав та інтересів, оскільки мешканці територіальної громади мають право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку.

З указаним рішенням суду першої інстанції не погодилися відповідач - Міськрада, а також особи, які не приймали участь у розгляді справи, - Департамент охорони здоров`я та КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я», та оскаржили його в апеляційному порядку.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 квітня 2023 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

Суд апеляційної інстанції виходив з того, що Департамент охорони здоров`я входив до структури виконавчих органів Міськради та був наділений владними управлінськими функціями, направленими на реалізацію повноважень виконавчих органів міської ради в галузі охорони здоров`я. У свою чергу, відповідно до статті 32 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями щодо забезпечення розвитку всіх видів медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі лікувальних закладів усіх форм власності.

Таким чином, ураховуючи повноваження органу місцевого самоврядування та мету прийняття оскаржуваного рішення, апеляційний суд дійшов висновку, що прийняття відповідачем спірного рішення узгоджується, як з повноваженнями, так і з метою діяльності органу місцевого самоврядування (міської ради), суть діяльності якого, відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (м. Страсбург, 15 жовтня 1985 року), яка ратифікована 15 липня 1997 року, полягає у тому, що місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Також апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що з прийняттям оспорюваного рішення функції Департаменту охорони здоров`я щодо реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я перейшли до новоствореної комунальної установи - КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я». Апеляційний суд виснував, що положення Статуту створеної комунальної установи не дають підстав для висновку, що її створено задля реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я з повноваженнями, які мають у цій сфері органи місцевого самоврядування. При цьому, в спірному рішенні прямо передбачено, що владні управлінські повноваження щодо реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя залишаються за виконавчим комітетом міської ради та профільним заступником міського голови.

Не погодився суд апеляційної інстанції і з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав стверджувати про порушення прав та інтересів позивачки у спірних відносинах. Суд зазначив, що визначаючи підстави заявленого позову, позивачка посилалась на те, що у зв`язку з прийняттям спірного рішення були порушені її трудові права, оскільки вона обіймала посаду директора Департаменту охорони здоров`я. Утім, цим аргументам позивачки суд першої інстанції оцінки не надавав, і з цим погодився й суд апеляційної інстанції, оскільки в межах цієї справи, з огляду на її предмет, не повинно було вирішуватися питання дотримання трудових прав та гарантій позивачки.

Разом із тим, апеляційний суд відзначив, що Запорізький окружний адміністративний суд, вказуючи на порушення прав позивачки у спірних відносинах, виходив з того, що вона є мешканцем територіальної громади міста Запоріжжя, оскаржуване рішення безумовно стосується її прав та інтересів, оскільки мешканці територіальної громади мають право на забезпечення системи охорони здоров`я на належному рівні та у встановленому порядку.

З указаними твердженнями суд апеляційної погодився, але зауважив, що аргументи позивачки про те, що спірне рішення Міськради призведе до погіршення стану системи охорони здоров`я міста, звузить доступ мешканців міста до системи охорони здоров`я та погіршить медичне обслуговування і самої позивачки, є безпідставними, оскільки носять характер припущень та жодними доказами не підтверджені.

Під час надання оцінки твердженням ОСОБА_1 про порушення процедури прийняття оспорюваного рішення, суд апеляційної установив, що проект рішення «Про реформування у галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради» був включений до порядку денного одинадцятої сесії міської ради у встановленому порядку. Цей проект було погоджено профільним заступником міського голови, керуючим справами виконкому міської ради, заступником директора департаменту правового забезпечення. До проекту рішення додавалася пояснювальна записка, з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення. Проект рішення був предметом обговорення постійними комісіями міської ради, у тому числі, постійною комісією з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення, про що свідчить Лист обговорення та протоколи відповідних комісій. Під час погодження проекту Рішення №40 будь-які зауваження до його змісту не надходили. Ці обставини, на переконання апеляційного суду, не дають підстав стверджувати, що в процедурі прийняття рішення були допущені порушення, які можуть свідчити про його незаконність.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

16 жовтня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій вона просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року та залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12 квітня 2023 року.

Касаційна скарга подана з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За доводами скарги позивачки, суд апеляційної інстанції, оцінюючи обставини ліквідації Департаменту охорони здоров`я Міськради, в оскаржуваній постанові застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20.

Як вказує скаржниця, у згаданій постанові Верховний Суд виснував, що ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичної особи приватного права, має певні особливості, що обумовлені особливостями в їхньому правовому статусі. Зокрема, особливістю юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою або органами влади функцій, покладених на цей орган. Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. При цьому, в розпорядчому акті обов`язково має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування.

Разом із тим, означені висновки Верховного Суду в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції не застосовані.

Окрім того позивачка зазначає, що суд апеляційної інстанції, стверджуючи про те, що функції Департаменту охорони здоров`я спірним рішенням не передавались КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради, прийняв постанову за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах, пов`язаних з передачею повноважень державного управління охороною здоров`я комунальній установі, яка не відноситься до системи місцевого самоврядування, а є суб`єктом господарської діяльності.

Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

03 листопада 2023 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому вказує про обґрунтованість висновків Третього апеляційного адміністративного суду, викладених у постанові від 12 вересня 2023 року, та відсутність підстав для її скасування. Уважає, що позивачкою у касаційній скарзі не обґрунтовано наявність підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Зважаючи на це відповідач просить залишити скаргу ОСОБА_1 без задоволення.

Цього ж дня до суду касаційної інстанції надійшов відзив КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради на касаційну скаргу, в якому наведено аргументи, аналогічні тим, на які посилається відповідач. Комунальна установа вказує, що ліквідація Департаменту охорони здоров`я здійснена з метою оптимізації системи управління закладами охорони здоров`я, оскільки такі повноваження можуть виконуватися виконавчим комітетом Міськради. Наголошує, що повноваження щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров`я на місцях залишилися за виконавчими органами Міськради.

13 листопада 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив Департаменту охорони здоров`я на касаційну скаргу, в якому його автор також висловлює ту ж саму позицію, що й відповідач і КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради та просить залишити скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Ухвалою від 04 червня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

22 грудня 2021 року на 11-й сесії восьмого скликання Міськради, з метою проведення реформування в галузі охорони здоров`я Міськради, створення системи стримувань та противаг, оптимізації системи управління закладами охорони здоров`я, керуючись частиною першою статті 143 Конституції України, статтею 25 Закону № 280/97-ВР, прийнято рішення №40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», яким вирішено:

1. Створити КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради, як бюджетну установу. Місцезнаходження: 69001, м. Запоріжжя, вул. Патріотична, 20-А.

2. Затвердити Статут КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради (додається).

3. Секретарю міської ради Куртєву А.В. невідкладно вирішити питання щодо призначення в установленому порядку начальника КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради.

У разі неможливості негайного призначення начальника КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради в установленому порядку, вирішити питання щодо призначення виконуючого обов`язки начальника КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради до моменту призначення начальника.

4. Ліквідувати Департамент охорони здоров`я Міськради (далі - Департамент) та централізовану бухгалтерію при Департаменті, а також інші структурні підрозділи.

5. Затвердити персональний склад ліквідаційної комісії Департаменту (Додається), далі за текстом - «Ліквідаційна комісія».

6. Порядок пред`явлення кредиторами своїх вимог до вищезазначеної юридичної особи, що ліквідується, визначається згідно чинного законодавства.

7. Встановити строк для задоволення вимог кредиторів у два місяці з дати опублікування повідомлення про дане рішення.

8. Ліквідаційній комісії забезпечити здійснення усіх організаційно-правових заходів, пов`язаних з ліквідацією Департаменту, відповідно до вимог законодавства.

9. Уповноважити секретаря Міськради Куртєва А.В. своїм розпорядженням:

1. затвердити проміжний ліквідаційний баланс Департаменту;

2. затвердити ліквідаційний баланс Департаменту.

10. Встановити, що:

1. майно, яке знаходиться в оперативному управлінні та/або господарському віданні Департаменту, а також, будь-яке інше майно, яким користується Департамент, підлягає передачі в установленому порядку до КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради.

2. питання, які пов`язані із забезпеченням реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критерій та вимог, спрямованих на збереження здоров`я і санітарно - епідеміологічного благополуччя населення (функції контролю) покладаються спільно на виконавчий комітет Міськради та профільного заступника міського голови.

11. КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради, Ліквідаційній комісії, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюку А.Г. спільно з департаментом правового забезпечення Міськради протягом десяти робочих днів з моменту прийняття цього рішення розробити та подати секретарю міської ради Куртєву А.В. на затвердження план поступового реформування галузі охорони здоров`я Міськради. План має передбачати, зокрема, приведення відповідних статутних, нормативних та розпорядчих актів у відповідність до цього рішення.

Період реалізації Плану заходів, визначений абзацом першим цього пункту рішення не може перевищувати строк у 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

Пункт 4 цього рішення набуває чинності з дня, наступного за днем повного виконання Плану заходів, затверджених міським головою відповідно до цього пункту, але не пізніше ніж через 3 місяці з дня набрання чинності цього рішення.

12. Виконавчим органам Міськради, підприємствам, установам, організаціям Міськради забезпечити вчасне і якісне виконання цього рішення, а також привести у відповідність рішення Міськради від 27 квітня 2016 року № 36 «Про структуру виконавчих органів Запорізької міської ради, загальну чисельність апарату Запорізької міської ради та її виконавчих органів» та від 29 жовтня 2021 року № 8 «Про затвердження розподілу обов`язків між секретарем Запорізької міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючим справами виконавчого комітету Запорізької міської ради».

13. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васюка А.Г. та постійну комісію з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення Міськради (Кулєш І.О.).

Не погодившись з цим рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про визнання його протиправним і скасування.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 14 Закону № 2801-XII (у редакції, чинній на час ухвалення спірного рішення) реалізація державної політики охорони здоров`я покладається на органи виконавчої влади.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

Статтею 2 Закону № 280/97-ВР (тут і далі - у редакції, чинній на час ухвалення спірного рішення) передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як обумовлено частиною першою статті 11 Закону № 280/97-ВР, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

За змістом пунктів 5, 6, 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; прийняття рішення про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Повноваження виконавчих органів селищних, сільських, міських рад у галузі охорони здоров`я визначені статтею 32 Закону № 280/97-ВР.

Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження, зокрема: 1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 6) організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;

б) делеговані повноваження: 1) забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою; 2) забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Відповідно до частини першої статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша статті 59).

VІ. Позиція Верховного Суду

Зауважимо, що в межах даного касаційного провадження, відкритого Верховним Судом ухвалою від 24 жовтня 2023 року, перевірці підлягають доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права в розрізі підстав касаційного оскарження, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Так, суду касаційної інстанції необхідно перевірити, чи були наявні підстави для застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 22 квітня 2021 року у справі №440/395/20, та висловити позицію з приводу передачі повноважень державного управління охороною здоров`я комунальній установі, яка не відноситься до системи місцевого самоврядування, а є суб`єктом господарської діяльності (як про це зазначає позивачка).

Переглянувши оскаржуване судове рішення у межах, визначених статтею 341 КАС України, та обґрунтованість доводів касаційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом апеляційної інстанції установлено, що рішенням Міськради від 27 квітня 2016 року № 36 «Про структуру виконавчих органів Запорізької міської ради, загальну чисельність апарату Запорізької міської ради та її виконавчих органів» утворено у структурі виконавчих органів ради Департамент охорони здоров`я.

За змістом Положення про Департамент охорони здоров`я, затвердженого рішенням міської ради від 30 вересня 2020 року № 33, Департамент є виконавчим органом Міськради, що утворюється нею, підзвітний і підконтрольний їй, підпорядкований виконавчому комітету, міському голові, заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради за відповідним напрямком роботи, а з питань здійснення делегованих повноважень в галузі охорони здоров`я - підконтрольний відповідним органам виконавчої влади. Департамент реалізує повноваження виконавчих органів міської ради в галузі охорони здоров`я, координує діяльність підпорядкованих медичних закладів (установ) та підприємств охорони здоров`я комунальної власності територіальної громади міста Запоріжжя, а також є Органом управління майном підпорядкованих закладів охорони здоров`я комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя в особі Міськради.

Основними завданнями, які ставилися перед Департаментом, зокрема є: організація реалізації державної політики у сфері охорони здоров`я на території міста, сприяння виконанню державних, регіональних та місцевих програм з питань охорони здоров`я; реалізація делегованих і власних повноважень в галузі охорони здоров`я: забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів медичного обслуговування, забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення; управління закладами (установами) охорони здоров`я та підприємствами, які утримуються за рахунок коштів бюджету міста, координація і підтримка їх діяльності, сприяння їх кадровому, матеріально-технічному і методичному забезпеченню.

До функцій Департаменту, зокрема віднесено: здійснення контролю за дотриманням санітарно-епідеміологічного режиму підпорядкованих закладах охорони здоров`я комунальної власності (незалежно від організаційно-правової форми) територіальної громади міста Запоріжжя разом з залученням фахівців з епідеміологічного нагляду; здійснення на основі галузевих медичних стандартів контролю за якістю та обсягом медико-санітарної допомоги, що надається закладами охорони здоров`я всіх форм власності; здійснення планових та позапланових перевірок підприємств, закладів і установ сфери охорони здоров`я, що відносяться до комунальної власності територіальної громади міста відповідно до чинного законодавства.

При цьому вказаним Положенням передбачено, що припинення діяльності Департаменту охорони здоров`я здійснюється за рішенням міської ради відповідно до вимог чинного законодавства України.

Отже, утворений у структурі виконавчих органів Міськради Департамент охорони здоров`я був наділений владними управлінськими функціями, направленими на реалізацію повноважень в галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя.

Водночас, 22 грудня 2021 року Міськрада прийняла рішення № 40 «Про реформування в галузі охорони здоров`я Запорізької міської ради», яким ліквідувала у структурі виконавчих органів ради Департамент охорони здоров`я і створила КУ ««Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради та затвердила її Статут.

При цьому функції, пов`язані із забезпеченням реалізації державної політики у галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, виконання актів законодавства у сфері охорони здоров`я, державних стандартів, критерій та вимог, спрямованих на збереження здоров`я і санітарно - епідеміологічного благополуччя населення (функції контролю) рада поклала спільно на виконавчий комітет та профільного заступника міського голови.

Статутом КУ ««Адміністрація з питань охорони здоров`я» передбачено, що основними завданнями Адміністрації є, з-поміж іншого: організаційно-методична робота з закладами охорони здоров`я, їх консультування та збір, аналіз, статистика інформації щодо охорони здоров`я у м. Запоріжжі для надання Органу управління майном; розроблення заходів щодо профілактики та зниження захворюваності, інвалідності та смертності населення; підготовка документів для координації Органом управління діяльності та організації фінансування підприємств, установ, організацій сфери охорони здоров`я, які знаходяться у комунальній власності територіальної громади міста Запоріжжя; сприяння Органу управління матеріально-технічному забезпеченню і розвитку підприємств, установ та організацій сфери охорони здоров`я, які знаходяться у комунальній власності територіальної громади міста Запоріжжя; надання пропозицій закладам охорони здоров`я м. Запоріжжя щодо сприяння забезпечення лікувального процесу діагностичним, лабораторним, стерилізаційним та іншим обладнанням та інвентарем відповідно до норм оснащення; аналіз, збір інформації та надання пропозицій закладам охорони здоров`я м. Запоріжжя та Органу управління щодо оновлення медичної апаратури, санітарного транспорту; готує пропозиції Органу управління до проектів програм соціально- економічного розвитку міста Запоріжжя та проектів місцевого бюджету; бере участь у підготовці заходів щодо регіонального розвитку; у межах своєї компетенції сприяє органам місцевого самоврядування у вирішенні питань соціально-економічного розвитку міста та ін.

Отже, з аналізу завдань та функцій Адміністрації, визначених у її Статуті, вбачається, що діяльність комунальної установи спрямована на здійснення організаційно-методичної, консультативної роботи, направленої на сприяння розвитку охорони здоров`я територіальної громади міста Запоріжжя.

При цьому доцільно звернути увагу, що у Статуті Адміністрації прямо встановлено, що ця юридична особа не відноситься до структури Власника - територіальної громади міста Запоріжжя в особі Міськради та до його виконавчих органів, не веде управління закладами охорони здоров`я, оскільки ці повноваження покладені на Орган управління - виконавчий комітет Міськради, у тому числі відповідно до розподілу обов`язків.

У подальшому, рішенням виконавчого комітету Міськради від 23 лютого 2022 року №51 «Про визначення органу управління майном підприємств, що належать до комунальної власності територіальної громади» внесені відповідні зміни у визначення органів управління майном для комунальних підприємств та установ, а саме, Органом управління майном для закладів охорони здоров`я за цим рішенням визначено виконавчий комітет Міськради.

Відтак, із прийняттям спірного рішення повноваження щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров`я на території міста Запоріжжя, у тому числі управління закладами охорони здоров`я у місті Запоріжжя, залишилися за виконавчим комітетом спільно з профільним заступником міського голови.

У вказаному контексті колегія суддів уважає за необхідне відмітити, що з аналізу норм статей 26, 32, 42, 52 та 54 Закону № 280/97-ВР слідує, що в межах своїх повноважень міська рада затверджує структуру та чисельність апарату виконавчих органів ради, приймає рішення про створення виконавчих органів для здійснення повноважень, що належать до їх відання, а також про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади. Між тим, виконавчий комітет міської ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Таким чином, колегія суддів не вбачає у діях відповідача порушень вимог Закону № 280/97-ВР, оскільки функції, які Департамент охорони здоров`я виконував до ліквідації, залишилися за виконавчим комітетом Міськради і профільним заступником міського голови, що не суперечить вимогам указаного Закону. Відповідно, можна зробити висновок, що ліквідація Департаменту охорони здоров`я здійснена з метою оптимізації системи управління закладами охорони здоров`я, оскільки такі повноваження можуть виконуватися виконавчим комітетом Міськради, що відповідає преамбулі рішення від 22 грудня 2021 року № 40.

Повертаючись до підстав касаційного оскарження постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, колегія суддів нагадує, що такі передбачені пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України

Надаючи оцінку доводам касаційної скарги в розрізі підстав касаційного оскарження, колегія суддів зазначає наступне.

Так, за твердженнями скаржника суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові мав урахувати висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 22 квітні 2021 року у справі № 440/395/20, та надати оцінку факту ліквідації Департаменту охорони здоров`я Міськради без створення іншого виконавчого органу, що призвело до юридичної відмови від виконання функцій держави щодо реалізації державної політики в галузі охорони здоров`я.

У світлі цього звертаємо увагу, що обставини справи № 440/395/20 стосувалися звільнення державного службовця з посади у зв`язку з ліквідацією державного органу. Разом із тим, на стадії касаційного провадження у названій справі перед Верховним Судом постало питання чи є правильним висновок судів попередніх інстанцій, що на підставі розпорядчого акту Міністерства юстиції України відбулася не ліквідація, а реорганізація органу державної влади.

Власне, з приводу цього Верховний Суд у постанові від 22 квітня 2021 року вказав, серед іншого, що « Ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.

Зокрема, особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.

Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.

У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.

Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.

Таким чином, для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.

Якщо внаслідок ліквідації державного органу його функції були передані іншому чи новоутвореному державному органу, то в такому випадку має місце не ліквідація, а реорганізація державного органу ».

Розглядаючи справу № 440/395/20, Верховний Суд визнав правильною позицію судів попередніх інстанцій, що у спірних правовідносинах мала місце саме реорганізація державного органу, що зумовило необхідність ухвалення судового рішення про зобов`язання Міністерства юстиції України внести зміни до наказу про звільнення позивача щодо формулювання причин звільнення, а саме у зв`язку з реорганізацією державного органу.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 задля юридичної визначеності у застосуванні приписів процесуального закону, які зобов`язують визначати подібність правовідносин конкретизувала висновки Верховного Суду щодо тлумачення поняття «подібні правовідносини», що полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи (див. постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32); від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38); від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40); від 05 червня 2018 року у справі №243/10982/15-ц (пункт 22); від 31 жовтня 2018 року у справі №372/1988/15-ц (пункт 24); від 05 грудня 2018 року у справах №522/2202/15-ц (пункт 22) і №522/2110/15-ц (пункт 22); від 30 січня 2019 року у справі №706/1272/14-ц (пункт 22)).

При цьому, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінку судами їх сукупності не можна вважати подібністю правовідносин.

Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.

Кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

Проаналізувавши зміст правовідносин у справах № 280/6589/22 і № 440/395/20 через призму критерій, про які говорить Велика Палата Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку про їхню неподібність.

Зокрема, у справі, що розглядається, предметом судового контролю є рішення органу місцевого самоврядування про реформування структури виконавчих органів міської ради в галузі охорони здоров`я, оцінка якому надається у розрізі законодавства, що регулює діяльність сфери охорони здоров`я та повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення такого питання.

Натомість, у справі, на яку посилається скаржник, як на підставу касаційного оскарження, предметом оскарження був наказ про звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу, відповідно, правове регулювання цих правовідносин ґрунтувалося на інших нормах законодавства.

Отже, підстави для врахування постанови Верховного Суду у справі № 440/395/20 у суду апеляційної інстанції були відсутні.

Колегія суддів наголошує, що в рамках розгляду цієї справи, зокрема й даного касаційного провадження, оцінюється рішення органу місцевого самоврядування щодо ліквідації виконавчого органу в галузі охорони здоров`я у структурі виконавчих органів та створення комунальної установи з консультативними та організаційними функціями та завданнями.

Між тим, у спірному акті Міськради не йдеться про передачу повноважень Департаменту охорони здоров`я щодо управління охороною здоров`я комунальній установі, як про це вказує позивачка. Навпаки, вказані повноваження залишилися закріпленими за виконавчим комітетом Міськради, який визначений як Орган управління і в силу вимог Закону № 280/97-ВР може розглядати і вирішувати питання, віднесені до відання виконавчих органів ради. У свою чергу, створена спірним рішенням відповідача комунальна установа не входить до структури Міськради та не є органом, який здійснює управління закладами охорони здоров`я у місті Запоріжжя. Це слідує зі змісту Статуту КУ «Адміністрація з питань охорони здоров`я» Міськради, рішення виконавчого комітету Міськради від 23 лютого 2022 року №51 «Про визначення органу управління майном підприємств, що належать до комунальної власності територіальної громади» і, власне, з оспорюваного рішення відповідача.

Зважаючи на це, немає підстав для формулювання Верховним Судом у цій справі висновку про передачу повноважень державного управління охороною здоров`я комунальній установі, яка є суб`єктом господарської діяльності та не відноситься до системи місцевого самоврядування, оскільки в дійсності такі обставини відсутні.

Інші аргументи скаржниці стосуються неуспішної, на її думку, діяльності виконкому та профільного заступника міського голови в галузі охорони здоров`я, оскільки вона вважає, що у них відсутня фахова підготовка в цій галузі.

Понад те, обставини, які стосуються сфери охорони здоров`я у місті Запоріжжі в аспекті діяльності органу місцевого самоврядування та комунальної установи, знаходяться поза площиною спірних правовідносин, оскільки адміністративний суд оцінює рішення, дії та/або бездіяльність суб`єктів владних повноважень на час їх прийняття (вчинення).

Відтак, оскільки переглянувши оскаржуване судове рішення в межах передбачених статтею 341 КАС України, Верховний Суд не встановив підстав для скасування чи зміни постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року, касаційна скарга позивачки в силу положень статті 350 цього Кодексу задоволенню не підлягає.

VІІ. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду справи витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року у справі № 280/6589/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк