ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 травня 2024 року
м. Київ
справа № 280/6737/22
адміністративне провадження № К/990/1224/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до виконуючого обов`язки Запорізького міського голови - секретаря Запорізької міської ради Куртєва Анатолія Валентиновича про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.01.2023 (суддя Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 (головуючий суддя Дурасова Ю.В., судді: Божко Л.А., Лукманова О.М.)
УСТАНОВИВ:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до виконуючого обов`язки Запорізького міського голови - секретаря Запорізької міської ради Куртєва Анатолія Валентиновича (далі - Куртєв А.В. ), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови від 18.11.2022 №1880 к/тр «Про оголошення догани ОСОБА_1».
2. Запорізький окружний адміністративний суд своїм рішенням від 27.01.2023 відмовив у задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 .
3. Третій апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 26.10.2023 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.01.2023 скасував. Позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував розпорядження міського голови від 18.11.2022 №1880 к/тр «Про оголошення догани ОСОБА_1».
Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради (код ЄДРПОУ 20507422) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) витрати у справі за подачу позову в розмірі 992 (дев`ятсот дев`яносто дві) гривні 40 коп. та за подачу апеляційної скарги в розмірі 1488 (одна тисяча чотириста вісімдесят вісім) гривень 60 коп.
4. Не погодившись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, особа, яка не брала участі у справі, - Запорізька міська рада - звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою.
5. У касаційній скарзі скаржник просить рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.01.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 скасувати.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивачем заявлені позовні вимоги до виконуючого обов`язки Запорізького міського голови - секретаря Запорізької міської ради Куртєва А. В. про визнання протиправним та скасування розпорядження міського голови від 18.11.2022 №1880 к/тр «Про оголошення догани ОСОБА_1», яким його притягнуто до дисціплінарної відповідальності. Однак за приписами частини першої статті 147-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) цього працівника, водночас у цьому випадку таким органом є Запорізька міська рада.
7. На думку скаржника, системне тлумачення положень статей 21 148 149 КЗпП України дає підстави вважати, що дисціплінарне стягнення до порушників застосовується не від імені посадової особи, яка підписала відповідний акт про притягнення працівника до дисціплінарної відповідальності, а від імені юридичної особи, з якою працівник перебуває у трудових відносинах.
8. Скаржник вважає, що трудова діяльність позивача на посаді голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району підконтрольна та підзвітна Запорізькій міській раді. Натомість міський голова є посадовою особою Запорізької міської ради, представляє інтереси та виконує свої повноваження від імені територіальної громади в особі юридичної особи - Запорізької міської ради, яка, в свою чергу, зареєстрована в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Тому належним відповідачем у цій справі є саме Запорізька міська рада.
9. Крім того, скаржник звертає увагу, що суд апеляційної інстанції в оскарженій постанові від 26.10.2023 стягнув судові витрати із Запорізької міської ради, чим прийняв судове рішення про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі.
10. Ухвалою від 01.02.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Запорізької міської ради з підстави, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у взаємозв`язку з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
11. Представниця ОСОБА_1 - адвокат Сідельнікова Олена Леонідівна - подала відзив на касаційну скаргу Запорізької міської ради, в якому просила в задоволенні касаційної скарги відмовити в повному обсязі.
12. Відповідач також подав відзив на касаційну скаргу Запорізької міської ради, в якому просив скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.01.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023, а провадження у справі закрити.
13. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
14. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Касаційне провадження в цій справі відкрито на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України в межах доводів позивача щодо незалучення Запорізької міської ради до участі у справі №280/6737/22.
16. Відповідно до частин третьої та п`ятої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
17. Законом, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).
18. Згідно з частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
19. За приписами частин першої-другої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
20. Частинами третьою-четвертою статті 54 Закону №280/97-ВР передбачено, що керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
21. Запорізька міська рада своїм рішенням від 23.04.2021 №75 затвердила Положення про районну адміністрацію Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району (далі - Положення), яке буле чинне на момент прийняття спірного розпорядження від 18.11.2022 №1880к/тр.
22. Відповідно до пункту 1.1 Положення районна адміністрація Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району (далі - районна адміністрація) є виконавчим органом Запорізької міської ради в районі міста.
23. Районна адміністрація є складовою частиною єдиної системи місцевого самоврядування у місті. Районна адміністрація підзвітна і підконтрольна міській раді, підпорядкована виконавчому комітету міської ради, міському голові (пункт 1.2 Положення).
24. Згідно з пунктами 2.1, 2.2 Положення голова районної адміністрації очолює відповідну районну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, спрямовує, координує та контролює її діяльність, несе персональну відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і здійснення нею своїх функцій, безпосередньо підпорядковується міському голові. Призначається на посаду і звільняється з посади міським головою відповідно до чинного законодавства України.
25. Отже, районна адміністрація Запорізької міської ради по Дніпровському району є виконавчим органом Запорізької міської ради в районі міста, підзвітна і підконтрольна міській раді, а голова відповідної адміністрації безпосередньо підпорядковується міському голові та призначається на посаду і звільняється з посади міським головою.
26. Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 07.06.2001 №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493-III) посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
27. Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, розпорядженням Запорізького міського голови від 20.08.2019 №1749к/рт «Про призначення ОСОБА_1 » позивача з 21.08.2019 призначено на посаду голови районної адміністрації Запорізької міської ради по Дніпровському району.
28. Отже, у розумінні частини першої статті 2 Закону №2493-III позивач є посадовою особою місцевого самоврядування.
29. Статтею 7 Закону №2493-III передбачено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
30. Відповідно до статті 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.
31. Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника (частина перша статті 147-1 КЗпП України).
32. У контексті зазначеного слід звернути увагу, що відповідно до частини першої статті 12 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
33. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя статті 12 Закону №280/97-ВР).
34. За приписами пунктів 2, 7, 10, 14 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру»; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.
35. Таким чином, міський голова реалізує свої управлінські повноваження, зокрема й щодо застосування дисциплінарного стягнення до посадових осіб органу місцевого самоврядування, як керівник такого органу.
36. Предметом позову в цій справі є визнання протиправним та скасування розпорядження Виконуючого обов`язки Запорізького міського голови - секретаря Запорізької міської ради Куртєва А.В. від 18.11.2022 №1880 к/тр «Про оголошення догани ОСОБА_1».
37. Суд зауважує, що ця посадова особа видала оскаржене розпорядження про оголошення позивачу догани виключно як особа, уповноважена на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, відповідно до частини першої статті 147-1 КЗпП України з огляду на повноваження міського голови призначати на посади голів районних адміністрацій міської ради.
38. Водночас дисциплінарне стягнення до працівника застосовується від імені особи, з якою працівник перебуває у трудових відносинах, а не від імені посадової особи, яка підписала наказ (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.
39. Аналогічно належним відповідачем у спорах з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї є орган, з яким службовець перебуває у відносинах публічної служби, а не посадова особа, яка прийняла відповідний наказ (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.
40. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій не встановили орган, в якому позивач проходить публічну службу, а матеріали справи, у свою чергу, не містять відомостей з трудової книжки позивача - документа, що беззаперечно підтверджує цю обставину.
41. Крім того, суд апеляційної інстанцій, переглянувши рішення суду першої інстанції, стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь позивача судові витрати та фактично вирішив питання про обов`язки Запорізької міської ради, незалученої до участі у справі.
42. Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
43. Згідно з частиною четвертою статті 48 КАС України якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
44. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість встановлення належного відповідача й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
45. Натомість суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи спір, пред`явлений до виконуючого обов`язки Запорізького міського голови - секретаря Запорізької міської ради Куртєва А.В., не з`ясували, хто є належним відповідачем у справі та не вирішили питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
46. Втім Суд зауважує, що в силу приписів норм КАС України суд апеляційної інстанції не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежного відповідача) або скасовувати рішення суду першої інстанції з направленням справи на новий розгляд.
47. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
48. Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
49. Підсумовуючи, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції у зв`язку з необхідністю вирішення питання про залучення належного відповідача/співвідповідача в цій справі.
50. З огляду на вимоги касаційної скарги суд касаційної інстанції касаційну скаргу задовольняє частково.
51. Ураховуючи результат касаційного розгляду, витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
52. Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Запорізької міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.01.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2023 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов