ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 298/863/16-а
адміністративне провадження № К/9901/42673/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Великоберезнянської районної ради Закарпатської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року (колегія суддів: Яворський І.О., Кухтей Р.В., Нос С.П.) у справі за позовом Закарпатської обласної державної адміністрації до Великоберезнянської районної ради Закарпатської області за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору Ужанський національний природний парк, про визнання протиправним і скасування рішення, -
УСТАНОВИВ:
Закарпатська обласна державна адміністрація звернулась до суду з позовом про визнання протиправним і скасування рішення, прийнятого на пленарному засіданні п`ятої сесії Великоберезнянської районної ради Закарпатської області VII скликання від 22 червня 2016 року № 81 "Про роботу лісогосподарських підприємств району щодо раціонального та ефективного використання лісових ресурсів" у частині визнання роботи Ужанського національного природного парку незадовільною, а саме пункт 3 вказаного рішення.
Позивач вказав, що до сфери повноважень районної ради як органу місцевого самоврядування не входить оцінка діяльності парку, оскільки останній є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення і належить до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України.
Постановою Великоберезнянського районного суду Закарпатської області від 10 листопада 2016 року позов задоволено повністю.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року постанову Великоберезнянського районного суду Закарпатської області від 10 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення, прийняте на пленарному засіданні п`ятої сесії Великоберезнянської районної ради Закарпатської області VII скликання від 22 червня 2016 року № 81 "Про роботу лісогосподарських підприємств району щодо раціонального та ефективного використання лісових ресурсів" у частині визнання роботи Ужанського національного природного парку незадовільною (пункт 3 Рішення).
Скасовуючи рішення першої інстанції апеляційний суд виходив з того, що чинним законодавством Великоберезнянська районна рада не наділена повноваженнями щодо надання оцінки роботі національних природних парків, у даному випадку - Ужанському національному природному парку, а отже Рішення V сесії VII скликання Великоберезнянської районної ради Закарпатської області від 22 червня 2016 року № 81 "Про роботу лісогосподарських підприємств району щодо раціонального та ефективного використання лісових ресурсів", в частині визнання незадовільної роботи Ужанського національного природного парку є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки прийняте з перевищенням повноважень, всупереч статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Судом апеляційної інстанції також звернута увага на те, що вказана справа підсудна окружному адміністративному суду, оскільки спір, однією зі сторін якого є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, не міг розглядатись місцевим загальним судом, як адміністративним.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та ухвалити нову про відмову в задоволенні позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції рішення прийнято без дослідження всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме, що Великоберезнянська районна рада Закарпатської області діяла при прийнятті рішення обґрунтовано та правомірно, тобто з урахуванням всіх обстави, які мають значення для прийняття рішення та з урахуванням норм законодавства України.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Справу передано до Верховного Суду.
У запереченнях на касаційну скаргу Закарпатська обласна державна адміністрація просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню не підлягає з наступних підстав.
Судами встановлено, що 22 червня 2016 року на пленарному засіданні п`ятої сесії Великоберезнянської сесії Великоберезнянської районної ради Закарпатської області VII скликання прийнято рішення № 81 "Про роботу лісогосподарських підприємств району щодо раціонального та ефективного використання лісових ресурсів" у частині визнання роботи Ужанського національного природного парку незадовільною (пункт 3 даного рішення).
Задовольняючи позовні вимоги, суди виходили з того, що Великоберезнянська районна рада Закарпатської області не наділена повноваженнями щодо оцінки роботи національних природних парків, у даному випадку - Ужанського національного природного парку, а тому вийшла за межі своїх повноважень наданих їй Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
В свою чергу позивач згідно п. 8 частини першої ст. 3 КАС - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям 22 червня 2016 року рішення Великоберезнянської районної ради Закарпатської області рішення № 81 "Про роботу лісогосподарських підприємств району щодо раціонального та ефективного використання лісових ресурсів" у частині визнання роботи Ужанського національного природного парку незадовільною.
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" завдання, науковий профіль, характер функціонування і режим територій та об`єктів природно-заповідного фонду визначаються у положеннях про них, які розробляються відповідно до цього Закону, і затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.
Згідно наказу № 354 Міністерства екології та природних ресурсів України від 15 серпня 2013 року "Про внесення змін до Положення про Ужанський національний прикордонний парк" до нього було внесено зміни та викладено у новій редакції. Даний наказ прийнято відповідно до ст. 5 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".
Згідно п. 1.4 даного Положення, Парк віднесено до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України.
Відповідно до частини другої статті 61 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" природні національні парки входять до складу природно-заповідного фонду України.
Частиною третьою статті 16 зазначеного Закону визначено, що державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Стаття 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачені повноваження в тому числі й позивача в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, жодне з яких не передбачає надання оцінки діяльності природнім національним паркам.
Верховний Суд вважає, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Закарпатською облдержадміністрацією та Великоберезнянською районною радою Закарпатської області.
Як свідчать матеріали справи, Закарпатська обласна державна адміністрація обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом відсутністю повноважень у районної ради щодо вирішення питань, що стосуються об`єктів природно-заповідного фонду державного значення.
Водночас, право Закарпатської обласної державної адміністрації на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування рішення Великоберезнянської районної ради Закарпатської області не закріплене у жодному нормативно-правовому акті, колегія суддів дійшла висновку, що позивач у цій справі не має права на звернення до суду.
Згідно частини третьої ст. 341 КАС Украни суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України (в чинній редакції) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд може вийти за межі касаційного перегляду, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу за позовною заявою особи, яка не має права на звернення до суду, чим допустили порушення норм процесуального права, тому Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Керуючись ст.ст. 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Великоберезнянської районної ради Закарпатської області задовольнити частково.
Постанову Великоберезнянського районного суду Закарпатської області від 10 листопада 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року скасувати.
Провадження у справі № 298/863/16-а закрити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді: А.І. Рибачук
Л.В. Тацій