№ 320/33830/24 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2025 року

м. Київ

справа № 320/33830/24

адміністративні провадження № К/990/5731/25, №К/990/4196/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №320/33830/24

за позовом Благодійної організації «Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр»

до Кабінету Міністрів України,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Міністерство у справах ветеранів України,

про визнання протиправною та нечинною постанови,

за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства у справах ветеранів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року (колегія у складі: головуючого судді Лисенко В.І., суддів Терлецької О.О., Леонтовича А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів Аліменка В.О., Кучми А.Ю.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2024 року Благодійна організація «Благодійний фонд Дніпровського району м. Києва «Київський еколого-культурний центр» (далі - позивач, Благодійна організація) звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), у якому просила визнати протиправною та нечинною постанову КМУ від 01 березня 2024 року №225 «Деякі питання видалення дерев, чагарників, газонів і квітників під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища» (далі - Постанова №225).

2. Позовні вимоги Благодійна організація обґрунтовувала посиланням на такі обставини. У квітні 2024 року до позивача, який є благодійною природоохоронною організацією, надійшло колективне звернення мешканців села Мархалівка Фастівського району Київської області про захист їхніх прав та охоронюваних законом інтересів у контексті реалізації положень Постанови №225 на земельних ділянках з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457, 3222481200:05:002:0458. Вказані земельні ділянки, як стверджує позивач, виділені під розташування Національного військового меморіального кладовища, проте належать до земель природоохоронного та лісогосподарського призначення, входять до території Смарагдової мережі, яка має особливе природоохоронне значення та підлягає спеціальному захисту, визначеному Конвенцією про охорону дикої фауни і флори і природних середовищ існування в Європі 1979 року (Бернська конвенція), до якої Україна приєдналася згідно із Законом України від 29 жовтня 1996 року №436/96-ВР (далі - Бернська Конвенція).

На переконання позивача, оспорювана постанова Уряду суперечить вимогам як національного законодавства України, так і нормам міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, прийнята без дотримання установленого для цього відповідного порядку, зокрема, у частині непроведення публічних консультацій з громадськістю та без взяття до уваги зауважень, викладених у висновку Міністерства юстиції України. Вважає, що виконання положень Постанови №225, зокрема, шляхом вирубки лісу на відведених під кладовище земельних ділянках, непридатних для цієї мети в силу санітарних норм, призведе до подальшого підняття ґрунтових вод та спричинить незворотні екологічні наслідки у вигляді підтоплення територій, знищення флори й фауни, зникнення води в колодязях мешканців громад.

Стверджує, що Благодійна організація згідно із статутними документами, Орхуською Конвенцією, ратифікованою Законом України від 06 липня 1999 року №832-ХІV «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» (далі - Орхуська Конвенція), та положеннями національного законодавства України має право представляти і захищати свої законні інтереси та інтереси громадськості у сфері охорони навколишнього природного середовища, як наслідок, наділена правом на подання цього позову.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року позову задоволено; визнано протиправною та нечинною Постанову №225.

4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що в силу вимог статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень органів державної влади, що свідчить про наявність у позивача права на оскарження Постанови №225. За висновком суду, земельні ділянки, на яких заплановано будівництво Національного військового меморіального кладовища, є складовою Смарагдової мережі, попередньо використовувалися у науково-дослідній діяльності закладу освіти, що обумовлює їх статус як землі іншого природоохоронного призначення. При цьому, відсутність спеціального закону, який визначає питання охорони території Смарагдової мережі, не скасовує їх охорону Бернською Конвенцією, що ратифікована Україною. Тому, охорона природних середовищ, у тому числі Смарагдової мережі, за чинного правового регулювання має здійснюватися через оцінку впливу на довкілля, чого відповідачем при прийнятті Постанови №225 здійснено не було.

Окрім того, суд першої інстанції зазначив, що КМУ не надано доказів на підтвердження виконання вимог законодавства в частині належного проведення публічних консультацій, у тому числі щодо публікації на урядовому веб-сайті «Громадянське суспільство і влада» всіх матеріалів до проекту Постанови №225, зокрема, висновків і погоджень відповідних органів, що свідчить про недотримання Урядом України порядку прийняття оскаржуваного нормативно-правового акта.

5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 січня 2025 року змінив рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року у мотивувальній частині, зазначивши, що підставами для задоволення позовних вимог є доводи, викладені у постанові апеляційного суду; в іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року -залишив без змін.

6. Як зазначив апеляційний суд у своєму рішенні, Київський окружний адміністративний суд по суті правильно вказав на наявність правових підстав для визнання протиправною та нечинною Постанови №225 та, відповідно, обґрунтованість позовних вимог, адже правильно встановив належність земельних ділянок, виділених під розташування Національного військового меморіального кладовища, до земель природно-заповідного фонду України, що, відповідно, свідчить про встановлення Урядом України в оскаржуваній постанові процедури видалення зелених насаджень на вказаних земельних ділянках без дотримання вимог міжнародного та національного природоохоронного, земельного і лісового законодавства, а також порушення відповідачем процедури прийняття нормативно-правового акта, оскільки не було забезпечено проведення електронних консультацій на урядовому веб-порталі. Однак, на переконання апеляційного суду, суд першої інстанції помилково обґрунтував свою позицію посиланням на невідповідність Постанови №225 нормам Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», відсутністю погоджувальних документів до Постанови №225 та належність означених земельних ділянок до території Смарагдової мережі «Verkhniosulskyi» (code UA0000051 ), замість «Pruirpinnya and Chernechyi Forest» (code UA0000338).

Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції вказав, що Постанова №225 прийнята відповідачем необґрунтовано, з порушення процедури, без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття нормативно-правового акту, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а відтак підлягає визнанню протиправною та нечинною.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

7. КМУ подано до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій останній просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року та ухвалити у цій справі нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Благодійної організації.

8. Ці вимоги скаржник, посилаючись на пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), обґрунтовує помилковістю висновків судів попередніх інстанцій, неправильне застосування ними норм матеріального права (статті 9 Орхуської Конвенції, Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», статей 43 44 Земельного кодексу України, статей 3, 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», статті 5 Закону України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних», статті 9 Бернської Конвенції, частини шостої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України») до правовідносин, які є предметом розгляду у справі, відсутність висновку Верховного Суду з цих питань, а також порушенням процесуальних норм (частин другої, третьої статті 353 КАС України) внаслідок прийняття судових рішень про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі.

По суті вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про обґрунтованість позовних вимог, адже здійснили необ`єктивну правову оцінку долучених до справи доказів та фактичних обставин, які дають підстави стверджувати, що:

- Благодійна організація не мала права звертатися до суду із цим позовом за захистом інтересів мешканців села Мархалівка Фастівського району Київської області, які не є її членами, оскільки таке право не передбачено ні Законом України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», ні установчими документами позивача; до того ж, позивач не довів у ході розгляду справи, що прийняття Урядом України оскаржуваної Постанови №225 негативно впливає на його інтереси щодо досягнення цілей благодійної діяльності;

- території Смарагдової мережі, включені до відповідного набору геопросторових даних, не набувають статусу об`єктів природно-заповідного фонду, оскільки це питання регулюється виключно Законом України «Про природно-заповідний фонд України» та відповідними рішеннями органів виконавчої влади, прийнятими в межах їхніх повноважень;

- положення Бернської Конвенції та Директиви №92/43/ЄЕС від 21 травня 1992 року про охорону природних середовищ існування та дикої флори і фауни передбачають можливість відступу для реалізації проектів суспільного інтересу, які можуть включати будівництво кладовищ за певних умов, що не прямо забороняє їх розміщення на території, що охороняється. Отже, прийняття відповідачем Постанови №225 є законним та обґрунтованим, не суперечить міжнародним зобов`язанням України за Бернською Конвенцією та забезпечує виконання положень спеціального закону щодо створення та експлуатації Національного військового меморіального кладовища;

- жоден нормативно-правовий акт не зобов`язує головного розробника проекту акту Уряду України здійснювати публікацію додатків, що додаються до нього під час внесення на розгляд перед членами КМУ. Відповідно, відсутність публікації таких додатків не може свідчити про порушення процедури прийняття акта (Постанови №225), оскільки чинне законодавство не встановлює обов`язку щодо їхнього оприлюднення в межах громадського обговорення.

Також скаржник стверджує й про те, що рішення судів попередніх інстанцій безпосередньо стосуються діяльності Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище», як наслідок, мають вплив на права та обов`язки вказаної установи. Проте, вказані обставини судами не були враховані і безпідставно відмовлено в задоволенні клопотання КМУ про залучення цієї особи до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, що свідчить про порушення процесуальних норм та є згідно з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

9. У свою чергу, не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міністерство у справах ветеранів України, яке ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року залучено до участі у справі як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача (далі - третя особа, Мінветеранів), також подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року, прийняти у справі нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Благодійної організації у повному обсязі.

10. У доводах касаційної скарги Мінветеранів по суті порушує ті ж самі питання щодо неправильного застосування судами норм матеріального права, на які звертає увагу КМУ у своїй касаційній скарзі, відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування таких норм права у подібних правовідносинах, а також порушення процесуальних норм у зв`язку із прийняттям судових рішень про права та обов`язки Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище», яка не була залучена до участі у справі; крім того, стверджує, що судом апеляційної інстанції було залишено апеляційну скаргу Мінветеранів без розгляду, чим порушено частину першу статті 293 КАС України.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

11. 03 та 13 лютого 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказані касаційні скарги.

12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Коваленко Н.В., Рибачук А.І.

13. Ухвалами Верховного Суду від 10 та 13 лютого 2025 року відкрито касаційні провадження за означеними касаційними скаргами.

14. Благодійна організація у поданих до Верховного Суду відзивах на касаційні скарги КМУ та Мінветеранів проти доводів та вимог останніх заперечила, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.

15. Ухвалою Верховного Суду від 22 травня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

16. Підґрунтям, фактичними підставами, які зумовили оспорюване правозастосування, стали такі обставини.

17. На підставі Закону України від 08 грудня 2023 року №3505-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення будівництва та експлуатації Національного військового меморіального кладовища» (далі - Закон №3505-ІХ) КМУ 01 березня 2024 року прийнято постанову №225, якою затверджено Порядок видалення дерев, чагарників, газонів і квітників під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища (далі - Порядок №225).

18. Пунктом 3 Постанови №225 зобов`язано Державну установу «Національне військове меморіальне кладовище», Київську обласну державну адміністрацію (Київську обласну військову адміністрацію), Фастівську районну державну адміністрацію (Фастівську районну військову адміністрацію) забезпечити приведення цільового призначення та складу угідь на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області (земельні ділянки з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457 площею 258,7298 гектара та 3222481200:05:002:0458 площею 7,9607 гектара) у встановленому законодавством порядку у відповідність із завданнями, пов`язаними із функціонуванням Національного військового меморіального кладовища.

19. Пунктом 1 Порядку №225 передбачено, що він визначає процедуру видалення дерев, чагарників, газонів і квітників (далі - зелені насадження) під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області (земельні ділянки з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457 площею 258,7298 гектара та 3222481200:05:002:0458 площею 7,9607 гектара), в тому числі у разі зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення, відведених у встановленому законодавством порядку для розміщення Національного військового меморіального кладовища.

20. За приписами пунктів 2-10 Порядку №225, у разі прийняття рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення та відведення їх у постійне користування для розміщення Національного військового меморіального кладовища видалення, зрізання та пересаджування зелених насаджень під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища здійснюється без спеціального дозволу на використання лісових ресурсів відповідно до цього Порядку.

Видалення, зрізання та пересаджування зелених насаджень не потребує отримання рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, дозволу (ордера).

Право на видалення, зрізання та пересаджування зелених насаджень надається замовнику будівництва Національного військового меморіального кладовища - державній установі «Національне військове меморіальне кладовище» (далі - державна установа).

Видалення, зрізання та пересаджування зелених насаджень на території Національного військового меморіального кладовища здійснюється за рішенням державної установи у формі наказу.

З метою визначення зелених насаджень, що підлягають видаленню, наказом державної установи утворюється комісія, до складу якої входять представники державної установи, Київської облдержадміністрації (військової адміністрації), Фастівської райдержадміністрації (військової адміністрації), територіального органу Держекоінспекції.

Головою комісії визначається представник державної установи.

Під час формування складу комісії державна установа надсилає запити до Київської облдержадміністрації (військової адміністрації), Фастівської райдержадміністрації (військової адміністрації), територіального органу Держекоінспекції щодо їх участі в роботі комісії.

Київська облдержадміністрація (військова адміністрація), Фастівська райдержадміністрація (військова адміністрація), територіальний орган Держекоінспекції у триденний строк після надходження запиту надсилають державній установі у письмовій формі повідомлення про включення своїх представників у кількості не більше двох осіб до складу комісії.

Відмова від участі в роботі комісії не допускається.

Склад комісії затверджується наказом державної установи протягом двох робочих днів після надходження повідомлень.

Комісія у п`ятиденний строк після затвердження її складу з виїздом на місце визначає зелені насадження, що підлягають видаленню, та складає акт обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища (далі - акт), за формою згідно з додатком.

Акт підписується всіма членами комісії в останній день її роботи.

Кожному члену комісії надається один примірник акта.

На підставі акта державна установа в триденний строк видає наказ про видалення зелених насаджень, в якому зазначається інформація про кількість зелених насаджень, що підлягають видаленню.

Видалення зелених насаджень може здійснюватися генеральним підрядником чи підрядником (у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) під час виконання підготовчих чи будівельних робіт та/або за результатами проведення публічних закупівель в установленому законом порядку щодо визначення виконавця робіт.

Сплата відновної вартості зелених насаджень не проводиться.

Видалення аварійних, сухостійних і фаутних дерев, зрізання та пересаджування зелених насаджень здійснюється на підставі акта, що складається відповідно до пункту 5 цього Порядку.

Видалення зелених насаджень також здійснюється з метою ліквідації наслідків стихійного лиха, аварійної або надзвичайної ситуації та у разі, коли стан зелених насаджень загрожує життю, здоров`ю громадян, майну громадян та/або юридичних осіб. У такому разі видалення зелених насаджень здійснюється негайно з подальшим оформленням акта відповідно до пункту 5 цього Порядку.

Видалені зелені насадження можуть бути безоплатно передані до сфери управління Міноборони для забезпечення потреб Збройних Сил відповідно до Положення про порядок передачі об`єктів права державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 вересня 1998 р. № 1482 «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» (Офіційний вісник України, 1998 р., № 38, ст. 1405).

21. Вважаючи означену Постанову Уряду України такою, що суперечить вимогам як національного законодавства України, так і нормам міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, прийнята без дотримання установленого законодавством порядку, Благодійна організація звернулася до суду із цим позовом.

Позиція Верховного Суду

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання процесуальних норм, вказує на наступне.

23. Так, відповідно до частини першої статті 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах.

24. Верховний Суд у своїх рішеннях вже неодноразово вказував на те, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість), тому громадські організації, враховуючи приписи Орхуської Конвенції, мають право на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.

25. У цьому аспекті слід зазначити, що відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

26. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

27. Орхуська Конвенція ратифікована Законом України від 06 липня 1999 року №832-ХІV та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.

28. Для забезпечення належної реалізації, зокрема, екологічних прав Орхуська Конвенція передбачає у статті 9 право і гарантії доступу до судового й адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені з порушенням права на доступ до інформації чи права на участь у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.

29. Пунктом 3 статті 9 Орхуської Конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.

30. Водночас відповідно до Орхуської Конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості при прийнятті рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні (згідно з Керівництвом із провадження Орхуської Конвенції (ООН, 2000 рік), далі - Керівництво). Орхуська Конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.

31. За змістом статті 2 Орхуської Конвенції «Громадськість» означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їхнє об`єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою (пункт 4).

32. Таким чином, Орхуська Конвенція закріпила фундаментальне право громадськості оскаржити рішення, дії чи бездіяльність, якими порушуються норми чинного законодавства, що стосується охорони навколишнього середовища.

33. Для забезпечення запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, допустимого рівня безпеки населення та навколишнього природного середовища здійснюється державний нагляд (контроль) спеціально уповноваженими органами, яким делеговано повноваження здійснювати відповідні заходи державного нагляду (контролю).

34. У пункті 9 Орхуської Конвенції визначено, що крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.

35. Отже, положеннями Орхуської Конвенції передбачено право оскарження порушень виключно «законодавства, що стосується навколишнього середовища». Критерієм віднесення положень норм чинного законодавства, до того, яке стосується навколишнього середовища, повинен бути результат, на досягнення якого ці норми спрямовані. Обрання саме такого способу тлумачення цього словосполучення обумовлюється метою Орхуської Конвенції, якою є «сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров`я та добробуту».

36. Відтак, метою зазначеної Конвенції є досягнення певного «екологічного» результату, у зв`язку з чим оскарження рішення, дії чи бездіяльності державних органів та інших осіб, у порядку, передбаченому пунктом 3 статті 9 Орхуської Конвенції, відповідатиме меті зазначеної Конвенції лише у випадку оскарження порушення норми, яке призводить до негативного впливу на навколишнє природне середовище, або ж такого порушення, яке істотно знижує ефективність гарантій від негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров`я людини.

37. Аналіз приписів Орхуської Конвенції дає змогу виокремити кілька чинників, що не повинні враховуватися під час визначення наявності інтересу у справі про охорону довкілля (відповідно і при визначенні наявності чи відсутності права на позов): 1) кількісні, оскільки у розумінні конвенції громадськість означає об`єднання, організацію, групу осіб, а також одну чи більше фізичних або юридичних осіб; 2) територіальна, національна чи інша належність, оскільки конвенція надає можливість громадськості на доступ до правосуддя з питань довкілля без дискримінації за певними ознаками.

38. Подібна правова позиція щодо тлумачення вказаного пункту Орхуської Конвенції викладена у постановах Верховного Суду від 15 травня 2020 року у справі №420/2256/19, від 17 січня 2024 року у справі №240/9382/19, від 16 березня 2023 року у справі №640/351/20, від 27 червня 2024 року у справі №640/4436/19.

39. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 грудня 2018 року у справі №910/8122/17, вирішуючи питання про права Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» бути позивачем у судовому спорі щодо захисту довкілля, посилаючись на Конституцію України, Орхуську Конвенцію, Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації», вказала про те, що згідно із положеннями статуту цієї благодійної організації метою її створення є здійснення благодійної діяльності, яка полягає у наданні допомоги фізичним і юридичним особам у захисті їхніх екологічних прав та захисті довкілля в інтересах суспільства, а однією з форм такої діяльності, зокрема, є представництво інтересів організації, її членів та інтересів інших осіб у судах України у справах, пов`язаних з порушенням екологічних прав людини і громадянина або екологічного законодавства. З урахуванням наведеного, Велика Палата Верховного Суду вважала, що МБО «Екологія-Право-Людина» є природоохоронною організацією, яка відповідно до положень Орхуської Конвенції та Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про громадські об`єднання», «Про благодійну діяльність та благодійні організації», а також відповідно до свого статуту, має право на представництво в суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина або з метою усунення порушень вимог екологічного законодавства.

40. У справі, яка розглядається, судами встановлено, що відповідно до положень статуту Благодійної організації остання, серед іншого, здійснює благодійну діяльність, спрямовану на підтримку охорони навколишнього середовища, екології, освіти та науки, основними завданнями позивача є сприяння розвитку природно-заповідного фонду та природоохоронної справи, охорони біорізноманіття, а також сприяння здійсненню екологічної діяльності, охорони флори та фауни.

41. Частиною третьою статті 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України.

42. Пунктом «г» частини першої статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що екологічні права громадян забезпечуються здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

43. Колегія суддів в контексті спірних правовідносин вважає за необхідне також врахувати і висновки, викладені Касаційним цивільним судом у складі Верховного Суду у постанові від 18 травня 2023 року у справі №759/23414/20, про те, що позови, спрямовані на захист довкілля, мають особливу значущість. Тому у питаннях, що є предметом регулювання Орхуської Конвенції, суд має зосередитися не на питанні, чи мав право позивач звертатися до суду з таким позовом, оскільки, звертаючись до суду з позовом, покликаним на охорону навколишнього природного середовища, останній фактично сприяє виконанню своїх повноважень, наданих йому як національним законодавством, так і Орхуською Конвенцією. Суд у такій категорії справ має зосередитися саме на екологічній та правовій суті справи й у разі, якщо буде виявлено порушення норм природоохоронного законодавства, наслідком розгляду справи має бути запобігання або припинення незаконного заподіяння шкоди природі.

44. З огляду на викладене, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що Благодійна організація є організацією, яка відповідно до положень Орхуської Конвенції, законодавства України, а також своєї статутної діяльності має право на представництво в суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів, інших осіб з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина або з метою усунення порушень вимог екологічного законодавства.

45. Судами попередніх інстанцій встановлено, а відповідачем не спростовано обставин звернення до Благодійної організації мешканців села Мархалівка Фастівського району Київської області про захист їхніх прав та охоронюваних законом інтересів у сфері охорони навколишнього природного середовища та екології в контексті реалізації положень Постанови №225 та будівництва Національного військового меморіального кладовища на земельних ділянках з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457, 3222481200:05:002:0458.

46. Таким чином, не заслуговують на увагу доводи КМУ та Мінветеранів щодо відсутності у позивача права звернення до суду із цим позовом, адже такі не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства, частиною якого є Орхуська Конвенція, і не узгоджуються із тим, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і через об`єднання громадян (громадськість), яким у цьому випадку є позивач.

47. Натомість, стосовно ж питання віднесення території Смарагдової мережі до об`єктів природно-заповідного фонду, яке, зважаючи на встановлені обставини справи, доводи її учасників, фактично стало одним із ключових у межах розгляду цієї справи, слід зазначити наступне.

48. Так, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є власністю українського народу, і держава здійснює право власності від його імені.

50. Згідно із статтею 14 Основного Закону України держава гарантує право власності на землю, зазначаючи, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави.

51. Україна є Стороною ряду міжнародних договорів в частині охорони видів флори і фауни:

- Конвенції про охорону дикої фауни і флори і природних середовищ існування в Європі 1979 року (Бернська Конвенція); ратифікована із застереженнями 29 жовтня 1996 року;

- Конвенції про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення 1973 року (CITES); ратифікована 14 травня 1999 року;

- Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин 1979 року (Боннська конвенція); ратифікована 19 березня 1999 року.

52. Наведені Конвенції є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України та статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України».

53. Із ратифікації Бернської Конвенції в України виникли зобов`язання перед Договірними Сторонами, зокрема, щодо:

- вжиття заходів для здійснення національної політики охорони дикої флори, дикої фауни та природних середовищ існування, приділяючи особливу увагу видам, яким загрожує зникнення, та вразливим видам, особливо ендемічним, та середовищам існування, яким загрожує зникнення (частина перша статті 3 Конвенції);

- врахування у своїй політиці планування забудови і розвитку територій та у своїх заходах, спрямованих на боротьбу із забрудненням, необхідність охорони дикої флори та фауни (частина друга статті 3 Конвенції);

- вживання відповідних і необхідних законодавчих та адміністративних заходів для забезпечення охорони середовищ існування видів дикої флори та фауни, а також охорони природних середовищ існування, яким загрожує зникнення (частина перша статті 4 Конвенції).

54. З метою виконання статей Конвенції у 1989 році шляхом прийняття Рекомендацій №16 Постійний комітет Бернської конвенції рекомендував Договірним сторонам визначити території особливого природоохоронного значення (Areas of Special Conservation Interest), щоб вжити необхідних і достатніх заходів для збереження кожного природного середовища (оселища), розташованого в межах цих територій і взяти відповідальність за їх збереження.

55. У 1996 році Постійний комітет Бернської конвенції прийняв Резолюцію №3 щодо створення Загальноєвропейської екологічної мережі, яка буде включати в себе території особливого природоохоронного значення.

56. На підставі зазначених вище Рекомендації №16 та Резолюції №3 була заснована Смарагдова мережа. Відповідальними за створення та функціонування територій Смарагдової мережі є державні органи, а також органи Бернської конвенції.

57. У програмі інтеграції України до Європейського Союзу, схваленій Указом Президента України від 14 вересня 2000 року №1072/2000 (втратив чинність 07 липня 2015 року), Держава вперше окреслила пріоритетним розвиток в Україні Смарагдової мережі згідно з рішенням Постійного Комітету Бернської конвенції (як продовження ініціативи Natura 2000, яка поширюється тільки на держави ЄС) та виконання конкретних планів дій щодо збереження видів дикої флори та фауни.

58. Формування Смарагдової мережі також є одним із завдань, визначених Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, яка набрала чинності 01 вересня 2017 року, в частині поступового наближення національного законодавства до Директиви №92/43/ЄС про збереження природного середовища існування, дикої флори та фауни, зі змінами і доповненнями, внесеними Директивами №97/62/ЄС, 2006/105/ЄС та Регламентом (ЄС) №1882/2003, а саме підготовка реєстру місць, призначення цих місць та встановлення пріоритетів управління ними (включаючи завершення реєстру потенційних територій Смарагдової мережі та впровадження захисних заходів та заходів управління ними).

59. Отже, очевидно, що держава, взявши на себе зобов`язання щодо збереження та підтримки видів та оселищ, які охороняються Бернською Конвенцією, має виявляти та оцінювати потенційні негативні впливи на такі території та встановлювати екологічні вимоги, що дають змогу попередити можливе знищення цінних природних комплексів.

60. Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.

61. Приписи статті 19 Земельного кодексу України свідчать про те, що цільове призначення землі характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.

62. Зміст норм статей 44 46 Земельного кодексу України, статей 6, 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд», Закону України «Про національну інфраструктуру геопросторових даних» у їх взаємозв`язку дає підстави стверджувати, що територія Смарагдової мережі відноситься до природоохоронних територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову цінність, належать до земель природоохоронного значення і є об`єктами комплексної охорони.

63. У справі, яка розглядається, судами встановлено та не спростовано відповідачем, що земельні ділянки з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457 площею 258,7298 гектара та 3222481200:05:002:0458 площею 7,9607 гектара, які розташовані в межах Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області, входять до території Смарагдової мережі, що перебуває під охороною Бернської конвенції як природоохоронна територія.

64. Свій висновок про протиправність прийняття КМУ оскаржуваної Постанови №225 суди попередніх інстанцій побудували в основному на тому, що у відповідності до приписів пункту 3 останньої Уряд України зобов`язав Державну установу «Національне військове меморіальне кладовище», Київську обласну державну адміністрацію (Київську обласну військову адміністрацію), Фастівську районну державну адміністрацію (Фастівську районну військову адміністрацію) забезпечити приведення цільового призначення та складу угідь на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області (земельні ділянки з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457 площею 258,7298 гектара та 3222481200:05:002:0458 площею 7,9607 гектара) у відповідність із завданнями, пов`язаними із функціонуванням Національного військового меморіального кладовища. Однак, за висновком судів, це суперечить підпункту 22-1 пункту 27 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України, згідно із приписами якого не допускається зміна цільового призначення земельних ділянок (для розміщення Національного військового меморіального кладовища) на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.

65. Судом апеляційної інстанції у цій справі також акцентовано увагу і на тому, що КМУ не надано доказів проведення попередньої оцінки відповідності норм Порядку №225, який встановлює спрощену процедуру видалення зелених насаджень на території земельних ділянок з кадастровими номерами 3222481200:05:002:0457 та 3222481200:05:002:0458, які належать до території Смарагдової мережі, положенням Бернської Конвенції та Директиви №92/43/ЄС. Саме ж по собі розпорядження Уряду України від 15 березня 2024 року №236-р «Про визначення місця розташування Національного військового кладовища», на переконання апеляційного суду, не свідчить про наявність у КМУ повноважень встановлювати на цій територій правила поведінки (у спірному випадку Правила №225), які не враховують взятих на себе Україною зобов`язань із збереження навколишнього природного середовища (території Смарагдової мережі).

66. Як тлумачення, конструкція, так і системний аналіз відповідних приписів законодавства, не виключають правозастосування, яке навели суди попередніх інстанцій.

67. Водночас колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що предметом цього спору є постанова КМУ від 01 березня 2024 року №225 «Деякі питання видалення дерев, чагарників, газонів і квітників під час виконання підготовчих та/або будівельних робіт і експлуатації Національного військового меморіального кладовища», якою, зокрема, зобов`язано Державну установу «Національне військове меморіальне кладовище», Київську обласну державну адміністрацію (Київську обласну військову адміністрацію), Фастівську районну державну адміністрацію (Фастівську районну військову адміністрацію) забезпечити приведення цільового призначення та складу угідь на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області у відповідність із завданнями, пов`язаними із функціонуванням Національного військового меморіального кладовища.

68. Матеріали справи свідчать про те, що при розгляді цього спору Державна установа «Національне військове меморіальне кладовище», Київська обласна державна адміністрація (Київська обласна військова адміністрація), Фастівська районна державна адміністрація (Фастівська районна військова адміністрація) не були залучені до участі у справі як треті особи.

69. Більше того, правова позиція як суду першої інстанції, так і апеляційного суду, обрана при розгляді цієї справи, свідчить, що, за їхнім переконанням, предмет цього спору не стосується законодавчо визначених повноважень та компетенції Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище» й можливість вирішення даного публічно-правового спору без участі цієї особи. Як наслідок, судом першої інстанції у судовому засіданні 20 серпня 2024 року протокольною ухвалою було, зокрема, відмовлено у задоволенні клопотання КМУ про залучення до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище». З таким підходом погодився й апеляційний суд при перегляді рішення суду першої інстанції.

70. Колегія суддів Верховного Суду не може визнати прийнятним такий висновок, так як вважає, що результат розгляду цієї справи безпосередньо вплине на права, обов`язки та інтереси не тільки Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище», на залученні якої до участі у справі наполягав відповідач, а й Київської обласної державної адміністрації (Київської обласної військової адміністрації) та Фастівської районної державної адміністрації (Фастівської районної військової адміністрації) як суб`єктів забезпечення реалізації приведення цільового призначення та складу угідь на території Гатненської сільської територіальної громади Фастівського району Київської області у відповідність із завданнями, пов`язаними із функціонуванням Національного військового меморіального кладовища.

71. У межах доводів касаційних скарг, які стали підставами для відкриття касаційних проваджень, Верховний Суд зауважує, що правовий статус та порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України.

72. Відповідно до частини другої статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

73. Про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи (частина п`ята статті 49 КАС України).

74. Відповідно до частини другої статті 51 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу.

75. Інститут третьої особи спрямований на створення умов для захисту прав, свобод та інтересів такої особи, які можуть бути порушені при вирішенні спору між позивачем і відповідачем за відсутності третьої особи. Участь третьої особи сприяє всебічному розгляду справи, зібранню більшої кількості доказів, правильному вирішенню справи, запобігає ситуації, коли у справах з одних правовідносин ухвалюються протилежні за змістом рішення.

76. Інтерес третьої особи щодо задоволення позову (якщо вона бере участь на стороні позивача) або щодо відмови у задоволенні позову (якщо вона бере участь на стороні відповідача) збігається з інтересами відповідно позивача або відповідача. Це відрізняє третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, від третьої особи, яка заявляє такі вимоги.

77. Разом з цим, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення. Правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

78. Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини третьої статті 317 та частини третьої статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов`язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов`язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

79. Подібних висновків Верховний Суд дійшов, з-поміж іншого, у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі №686/28853/18, від 26 вересня 2019 року у справі №686/28850/18, від 03 листопада 2022 року у справі №260/61/22, від 01 грудня 2022 року у справі №160/2798/21, від 30 квітня 2025 року у справі №560/9167/23 та інших.

80. Беручи до уваги об`єктивну можливість впливу ухваленого у цій справі судового рішення на права, інтереси й обов`язки Державної установи «Національне військове меморіальне кладовище», Київської обласної державної адміністрації (Київської обласної військової адміністрації) та Фастівської районної державної адміністрації (Фастівської районної військової адміністрації), останні помилково не були залучені судом першої інстанції до участі у справі як треті особи.

81. При цьому суд апеляційної інстанції всупереч пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України не скасував рішення суду першої інстанції та не ухвалив нового рішення суду через незалучення до участі у справі осіб, на права, свободи, інтереси або обов`язки яких впливатиме рішення у справі.

82. Отже, слід констатувати, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права та прийняли рішення про права й інтереси осіб, які не були залучені до участі в справі.

83. Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, де рішення може мати вплив на їх права та обов`язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації відповідними особами своїх прав й обов`язків, визначених положеннями КАС України.

84. Такі допущені судами порушення зобов`язують Верховний Суд в обов`язковому порядку скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд в силу вимог частини третьої статті 353 КАС України.

85. Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

86. За правилами частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права; суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

87. Пунктом другим частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

88. Враховуючи, що в силу вимог процесуального закону допущені порушення не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, рішення судів першої та апеляційної інстанцій на підставі статті 353 КАС України підлягають скасуванню, а справа, - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, в ході проведення якого необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства у справах ветеранів України задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2025 року скасувати, а справу №320/33830/24 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Н.В. Коваленко А.І. Рибачук