ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 травня 2025 року
м. Київ
справа № 320/43928/24
адміністративне провадження № К/990/51119/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №320/43928/24
за позовом Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «ПАРІ НАФТОГАЗ»
про визнання протиправним та скасування наказу, спеціального дозволу
за касаційною скаргою Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 (головуючий суддя: Войтович І.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2024 (колегія у складі: головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Мєзєнцева Є.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури Шаравара Ігор Васильович в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології і надр України від 15.09.2011 № 69 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТзОВ «ПАРІ» згідно з п. 3 Додатку 1 «Перелік спеціальних дозволів, які надаються згідно з підпунктом першим пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами;
- визнати протиправними та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.10.2011 № 5398, виданий ТзОВ «ПАРІ НАФТОГАЗ».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 позовну заяву Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича залишено без руху та надано позивачу 10-денний строк для усунення недоліків його позову шляхом подання до суду обґрунтування права на звернення до суду із даним позовом та обґрунтованої заяви (клопотання) щодо визнання поважними причини пропуску строку звернення до суду, про поновлення такого строку звернення із належними доказами поважності причин його пропуску або ж надати докази, які свідчать про дотримання строку звернення до суду.
3. На виконання вимог вказаної ухвали суду позивачем подана заява щодо обґрунтування права на звернення прокурора до суду як самостійного позивача, у якій він зазначив, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави, зокрема у разі відсутності уповноваженого органу та послався на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах по справах 240/401/19, №160/20090/23, №240/3379/19.
Також позивач подав заяву про поновлення пропущеного процесуального строку звернення до суду, у якій просив визнати причини пропуску строку на звернення до суду та поновити його, стверджуючи, що підстави для звернення Львівської обласної прокуратури до суду з позовом про оскарження спеціального дозволу на користування надрами виникли лише після встановлення відомостей, що можуть свідчити про можливі порушення інтересів держави, а саме після ознайомлення 13.08.2024 із відповідною справою із усіма документами, що стали підставою для видачі оскаржуваного дозволу.
4. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 позовну заяву повернуто.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2024 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 залишено без змін.
6. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позовна заява подана з пропуском строку звернення до суду та поважні причини пропуску такого строку відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 30.12.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича, в якій скаржник просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23.09.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2024, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що прокурор не є учасником правовідносин у сфері реєстрації робіт та досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, оцінки та затвердження балансових запасів корисних копалин і надання спеціальних дозволів на користування надрами, початок перебігу строку звернення до адміністративного суду слід визначати з часу ознайомлення ним з усіма матеріалами та документами, які свідчать про порушення інтересів держави, тобто з 13.08.2023.
Скаржник стверджує, що підстави для вжиття таких заходів повинні встановлюватися прокурором не із загальної обізнаності з наявністю певних фактичних обставин, а з конкретних доказів, які будуть подані суду, зокрема для підтвердження наявності підстав для представництва інтересів держави.
Також покликається на те, що отримати необхідну інформацію з офіційного веб-сайту Державної служби геології та надр України було неможливо, оскільки на період дії воєнного стану доступ до розділу сайту про видані спецдозволи та угоди обмежено.
В обґрунтування своєї касаційної скарги посилається на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 09.12.2024 у справі № 420/14551/23, від 26.01.2023 у справі №240/3379/19 та від 05.07.2023 у справі № 380/15396/22, а також викладених Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 20.11.2019 у справі №9901/405/19 та Верховним Судом в постанові від 27.11.2018 у справі №473/2236/17.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Касаційна скарга зареєстрована в Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду 30.12.2024.
10. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2024 у справі №320/43928/24.
12. Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
14. Відповідно до частини першої статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
15. Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
16. Частиною першою статті 169 КАС України передбачено, що суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
17. Відповідно до частини другої статті 169 КАС України в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
18. Згідно з частиною третьою статті 169 КАС України якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 цього Кодексу.
19. Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
20. Залишаючи позов без руху, суд першої інстанції виходив з того, зокрема, що позов подано з пропуском строку звернення до адміністративного суду, визначеного частиною другою статті 122 КАС України, та необхідністю прокурору на усунення вказаного недоліку подати заяву про поновлення строку звернення із зазначенням підстав для його поновлення та доказів поважності причин його пропуску.
21. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
22. Частиною другою 2 статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
23. Наслідки пропуску строків звернення до адміністративного суду визначені статтею 123 КАС України, згідно із частиною першою якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
24. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).
25. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021, яке введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 № 122/2021, рекомендовано Офісу Генерального прокурора разом з іншими правоохоронними органам вжити додаткових заходів щодо виявлення й розслідування фактів порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
26. Згідно з частиною четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
27. Матеріалами справи підтверджено, що прокурор звернувся до Держгеонадра із запитом від 07.08.2024 № 12-1144вих-24, в якому зазначив про додержання вимог чинного природоохоронного законодавства, у тому числі щодо законності видобутку надр, перебуває на постійному контролі Львівської обласної прокуратури, ст. 131-1 Конституції України, ст. 16 Кодексу України про надра, вказуючи, що виключний порядок надання спеціальних дозволів без аукціону передбачений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку чим, керуючись ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», просив надати можливість прокурору органів прокуратури ознайомитися із матеріалами, що стали підставою для видачі спеціальних дозволів на користування надрами таким господарюючим суб`єктам, зокрема, ТОВ «ПАРІ НАФТОГАЗ» (спеціальний дозвіл на користування надрами № 5398 від 25.10.2011, протокол ДКЗ від 23.08.2011).
28. Доступ для ознайомлення із запитуваними матеріалами прокурор отримав 13.08.2024.
29. Враховуючи Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021, яке введено в дію Указом Президента України від 25.03.2021 №122/2021, є обов`язковими до виконання, повноваження та функції прокуратури, прокурор мав повноваження на перевірку дотримання Держгеонадра законодавства під видання спірного дозволу ТОВ "ПАРІ НАФТОГАЗ" щонайменше з березня 2021 року, але вказані дії прокурором розпочаті лише з 07.08.2024 (звернення із запитом до Держгеонадра №12-1144ВИХ-24).
30. З матеріалів справи вбачається, що в обґрунтування підстав поновлення строку звернення до суду прокурор як в позовній заяві так і в заяві, поданій на виконання ухвали про залишення позову без руху, посилався на те, що початок перебігу строку звернення до адміністративного суду слід визначати з часу ознайомлення прокурором з усіма матеріалами та документами, які свідчать про порушення інтересів держави, тобто з 13.08.2023.
31. Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання дотримання прокурором строку звернення до суду з позовом в інтересах держави, у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 дійшла висновків, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій. Направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду.
32. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що доводи скаржника про те, що початок перебігу строку звернення до адміністративного суду слід визначати з часу ознайомлення прокурором з усіма матеріалами та документами, які свідчать про порушення інтересів держави, є необґрунтованими, оскільки витребування прокурором документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом.
33. Дата отримання прокурором необхідних документів та результати опрацювання належних матеріалів (13.08.2024) не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави і ця подія не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.
34. Наведене вище узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постановах від 23.08.2023 у справі № 380/7024/22, від 21.09.2023 у справі №380/7550/22, від 13.02.2024 у справі № 340/3868/23, від 18.02.2025 у справі №320/10110/24, від 24.02.2025 у справі № 380/20376/23.
35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокурором пропущено строк звернення до суду, встановлений судом, та належних обґрунтувань обставин та доказів на підтвердження поважності причин пропуску такого звернення не наведено та не надано.
36. За таких обставин, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку, що прокурор пропустив строк звернення до суду та про наявність передбачених пунктом 9 частини четвертої статті 169 КАС України підстав для повернення позовної заяви.
37. При цьому, посилання прокурора на неможливість отримання необхідної інформації з офіційного веб-сайту Державної служби геології та надр України, в зв`язку з обмеженістю на період дії воєнного стану доступу до розділу сайту про видані спецдозволи та угоди також є безпідставними, оскільки спірні правовідносини виникли задовго до запровадження на території України воєнного стану.
38. Крім того, в обґрунтування касаційної скарги прокурор покликається на те, що він не є учасником правовідносин у сфері реєстрації робіт та досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, тому початок перебігу строку звернення до суду слід визначати з часу ознайомлення ним з усіма матеріалами та документами, які свідчать про порушення інтересів держави.
39. Такі доводи також є безпідставними, оскільки позов у цій справі подано не на захист інтересів прокуратури, а на захист інтересів держави, яка, здійснюючи відповідно до статей 7-11 Кодексу України про надра через уповноважені органи регулювання гірничих відносин та державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, не могла бути необізнаною про надання спеціального дозволу на користування надрами.
40. Посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 20.11.2019 у справі № 9901/405/19 та Верховним Судом в постанові від 27.11.2018 у справі № 473/2236/17, колегія суддів оцінює критично, оскільки у цих справах вирішувалося питання про поважність причин пропуску строку звернення до суду не суб`єктом владних повноважень, а фізичними особами. До того ж у цих постановах Верховний Суд викладав правові висновки у нерелевантних правовідносинах, оскільки такі не стосувалися представництва прокурором інтересів держави в суді у сфері надрокористування.
41. Стосовно посилання прокурора на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 09.12.2024 у справі № 420/14551/23, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що за сталою судовою практикою, яка склалась, особливо при вирішенні питань процесуального характеру, у кожній конкретній справі необхідно враховувати фактичні обставини справи для прийняття законного і обґрунтованого рішення щодо поновлення або відмови у поновленні строку на звернення до суду.
42. У справі № 420/14551/23 Верховний Суд визнав обґрунтованим поновлення строку звернення до суду з огляду на те, що прокурор набув правових підстав для реалізації представницьких повноважень лише після отримання документів, які були недоступними раніше та становили юридичну основу для подання позову. Натомість у цій справі інформація про надання спірного дозволу, а також зміст відповідного наказу Держгеонадра, перебували у відкритому доступі з моменту їх ухвалення, і прокурор мав реальну можливість своєчасно діяти, зокрема, з огляду на обов`язки, покладені на органи прокуратури Рішенням РНБО від 19.03.2021 та наказами Генерального прокурора.
43. У матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що доступ до необхідної інформації був обмежений, або що набуття прокуратурою фактичної обізнаності відбулося пізніше з об`єктивних причин. Навпаки, сам прокурор визнав, що відповідні правовідносини перебували під постійним контролем прокуратури, що виключає можливість вважати момент звернення до Держгеонадра у серпні 2024 року початком перебігу строку.
44. Щодо посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 26.01.2023 у справі № 240/3379/19 та від 05.07.2023 у справі №380/15396/22, колегія суддів зазначає таке.
45. Що стосується постанови Верховного Суду від 26.01.2023 у справі №240/3379/19, то, як вбачається з її змісту, суди розглянули справу по суті, а Верховний Суд, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку, не висловлював правових висновків щодо додержання прокурором строків звернення до суду, а лише зазначив, що ухвалою суду першої інстанції, з урахуванням встановлених обставин, поновлено строк на звернення до суду та скаржником протягом розгляду справи не надані докази на їхнє спростування.
46. З огляду на таке, колегія суддів відхиляє посилання скаржника на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 26.01.2023 у справі №240/3379/19.
47. Водночас, у постанові від 05.07.2023 у справі № 380/15396/22 Верховний Суд виклав правовий висновок, згідно з яким у випадку звернення прокурора з позовом в інтересах держави положення частини другої статті 122 КАС України (для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення відповідних підстав) слід застосовувати з урахуванням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", які серед іншого, вимагають від прокурора перед зверненням до суду з позовом в інтересах держави довести, що відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; крім того лише у такій ситуації прокурор отримує право запитувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
48. Отже, наведені висновки стосувалися правовідносин, в яких прокурор здійснює представництво інтересів держави у порядку визначеному статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" у разі наявності державного органу, який не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних законних інтересів держави, що вимагає від прокурора попереднього звернення до такого органу.
49. З огляду на таке, до спірних правовідносин не є застосовними правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 05.07.2023 у справі №380/15396/22.
50. Враховуючи вищевикладене у сукупності, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних рішень.
51. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури Шаравари Ігора Васильовича залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.10.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2024 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко Н.В. Коваленко Т.Г. Стрелець