ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 320/5696/18
адміністративне провадження № К/9901/22982/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №320/5696/18
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Приватного акціонерного товариства "Компанія Інтерлогос" про застосування заходів реагування,
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, прийняту в складі головуючого судді Амельохіна В.В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Епель О.В., суддів Губської Л.В., Степанюка А.Г.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до суду з позовом, в якому просив:
- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи приміщень в Приватному акціонерному товаристві «Компанія Інтерлогос», розташованому за адресою: провулок Деревообробний, 3 в Голосіївському районі м. Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки;
- обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві;
- контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки, та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що в ході проведення планової перевірки щодо додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки відповідача було встановлено ряд порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, які перебувають на об`єкті, що, у свою чергу, є підставою для застосування заходів реагування у сфері господарської діяльності у вигляді повного зупинення роботи приміщень в ПрАТ «Компанія Інтерлогос», розташованого за адресою: провулок Деревообробний, 3 в Голосіївському районі м. Києва.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач усунув майже всі виявлені порушення, окрім обладнання АЗС ПрАТ «Компанія Інтерлогос» автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення, встановлення якої на даний час є неможливим, оскільки позивачем не забезпечено функціонування пульта централізованого спостереження.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві подало касаційну скаргу, в якій просило скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами не повно встановлені обставини справи, а саме те, що належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, тому відповідач мав би звернутися до позивача із заявою про проведення позапланової перевірки для встановлення факту відсутності порушень. Натомість посилання судів попередніх інстанцій на локальні акти відповідача щодо усунення відповідних порушень є безпідставними, оскільки такі акти є неналежними доказами усунення встановлених порушень. Також судами попередніх інстанцій взято до уваги лише твердження відповідача стосовно відсутності можливості встановлення системи раннього виявлення надзвичайної ситуації, так як відсутні вимоги влаштування системи раннього виявлення надзвичайних ситуацій та систем оповіщення, а також улаштування, експлуатації і технічного обслуговування. Однак судами не враховано, що вимоги до автоматизованих систем встановлені ДБН В.2.5-76:2014, тому посилання відповідача на неможливість втілення приписів частини першої статті 53 Кодексу цивільного захисту України є безпідставним.
IV. Позиція інших учасників справи
7. Відповідач надав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
8. Ухвалою Верховного Суду в складі Касаційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року.
9. Ухвалою Верховного Суду в складі Касаційного адміністративного суду від 16 лютого 2021 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 18 лютого 2021 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
10. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, Приватне акціонерне товариство «Компанія Інтерлогос» зареєстровано в якості юридичної особи 28.02.1996, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 15.01.2019 № 1004862469.
11. У період з 20.08.2018 по 27.08.2018 посадовими особами Голосіївського районного управління ГУ ДСНС України у м. Києві на підставі наказу від 17.07.2018 № 438 та посвідчення на проведення перевірки від 13.08.2018 № 2344 проведено планову перевірку щодо додержання АЗС ПрАТ «Компанія Інтерлогос», розташованого за адресою: м. Київ, Голосіївський район, провулок Деревообробний, 3, вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
12. За результатами проведення планової перевірки був складений акт від 27.08.2018 № 222 щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому зафіксовано ряд порушень, що можуть створити загрозу життю та здоров`ю людей.
13. Наявність встановлених в акті перевірки від 27.08.2018 № 222 порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту стали підставою для звернення позивача з цим позовом до суду.
14. У подальшому, відповідачем частково усунуто порушення, які визначені в акті перевірки від 27.08.2018 № 222, але за результатом проведення повторної позапланової перевірки відповідача, про що складено акт перевірки від 20.11.2018 №349, позивачем виявлено ряд порушень, які, як зазначає позивач в акті, не були усунуті відповідачем:
1. Об`єкт не обладнано автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення;
2. Відстань від резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива до будівель (складські приміщення та приміщення охорони) має бути не менше 50 метрів, в порушення п. 17.1 табл. 12 ВБН В.2.2-58.1-94;
3. Відстань від резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива до краю внутрішнього проїзду має бути не менше 6 метрів, в порушення п. 17.1 табл. 17 ВБН В.2.2-58.1-94.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
15. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)
Частина друга статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною 1 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Відповідно до вимог частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).
Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
17. Положеннями статті 64 Кодексу цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (далі - КЦЗ, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно - рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (частини друга статті 64 КЦЗ).
До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи (частини третя статті 64 КЦЗ).
Згідно з частиною 2 статті 51 КЦЗ забезпечення техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на його керівника.
Забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання (частини третя статті 55 КЦЗ).
Частиною першою статті 53 КЦЗ визначено, що на об`єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.
Встановлення, вимоги до проектування та монтування автоматизованих систем раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення визначено ДБН В.2.5-76:2014 «Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення».
Водночас, норма статті 53 КЦЗ зобов`язує встановлювати автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення тільки на об`єктах підвищеної небезпеки.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 50 КЦЗ України, джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є потенційно небезпечні об`єкти та об`єкти підвищеної небезпеки.
У силу пункту 12 частини 1 статті 67 КЦЗ до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Положеннями частини 1 статті 70 КЦЗ встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частини друга статті 70 КЦЗ).
18. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, що затверджене Указом Президента України від 16.01.2013 № 20/2013 (далі - Положення № 20/2013), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.
У пункті 3 зазначеного Положення визначено, що основними завданнями ДСНС України, зокрема, є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20. Аналізуючи наведені правові норми та встановлені судами обставини справи, колегія суддів Верховного Суду уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог.
21. Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що в ході проведення позивачем повторної позапланової перевірки відповідачем усунуто всі виявлені порушення, окрім порушення щодо відсутності обладнання автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення; розміщення резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива на відстані менше 50 метрів від будівель (складські приміщення та приміщення охорони); розміщення резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива на відстані менше 6 метрів від краю внутрішнього проїзду.
22. Під час розгляду цієї справи, судами було взято до уваги пояснення відповідача про те, що ним проведено демонтаж та вивезення вищезазначених наземних резервуарів з території нафтосховища, що підтверджується актом приймання-виконання послуг від 26.02.2019 №3388 та фотоматеріалами.
23. У зв`язку з цим, суди вважали, що порушення щодо розміщення резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива на відстані менше 50 метрів від будівель (складські приміщення та приміщення охорони) та розміщення резервуарів при наземному зберіганні рідкого палива на відстані менше 6 метрів від краю внутрішнього проїзду відповідачем були виправлені.
24. Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з такими висновками судів, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.
25. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25 лютого 2020 року у справі № 826/15768/18.
26. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідач відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» повинен був звернутися з письмовою заявою до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням та для перевірки усунення порушень вимог законодавства виявлених під час планової перевірки.
27. Отже, доводи відповідача про відсутність порушень, які суди першої та апеляційної інстанцій взяли до уваги, не підтверджені належними доказами.
28. Також судами першої та апеляційної інстанцій не було враховано, що при проектуванні та монтуванні автоматизованих систем раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій на об`єктах підвищеної небезпеки мають застосовуватися вимоги ДБН В.2.5-76:2014.
29. Суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінку доводам позивача про те, що згідно з п.п. 5.2.22 ДБН В.2.5-76:2014, у разі відсутності підтвердження з боку ППС (пульт центрального зв`язку) факту отримання тривожного сповіщення СРВНСО (система раннього виявлення) повинна здійснювати автоматичне телефонне з`єднання з оперативно-диспетчерською службою.
30. Пульт централізованого спостереження є лише частиною (складовою) СРВНСО, а його відсутність не унеможливлює спрацювання системи.
31. Тобто, у разі відсутності або не належної роботи ПЦС відбудеться передача тривожного сигналу сповіщення щодо загрози виникнення НС від СРВНСО до оперативно-диспетчерської служби, як того вимагає ДПБ В.2.5-76:2014.
32. Позивач звертав увагу на той факт, що такі системи запроваджені на території України.
33. Оскільки рішення судів попередніх інстанцій прийняті без врахування та дослідження всіх обставин необхідних для правильного вирішення цієї справи по суті, їх не можна вважати законними та обґрунтованими.
34. За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
36. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
37. У цій справі порушення норм процесуального права вперше допущено судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції за наслідком судового розгляду вказані порушення не виправив.
38. Враховуючи приписи статті 353 КАС України, Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
ІХ. Судові витрати
39. Частиною шостою статті 139 КАС України передбачено, що, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
40. Оскільки за наслідками касаційного розгляду Судом не ухвалюється нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 344 349 353 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві задовольнити частково.
2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2019 року в справі №320/5696/18 скасувати, справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С.А. Уханенко