ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2022 року

м. Київ

справа №320/7325/19

адміністративне провадження №К/9901/579/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №320/7325/19

за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль»

до Рахункової палати

про визнання протиправним і скасування рішення,

за касаційною скаргою Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль»

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року

(головуючий суддя Щавінський В.Р.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року (головуючий суддя: Кобаль М.І., судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2019 року Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі також - «ДП МА «Бориспіль»», «Підприємство») пред`явило позов до Рахункової палати, в якому просило суд:

- визнати протиправним і скасувати абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».

Позов мотивований тим, що Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений рішенням Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8.

Абзацом четвертим підпункту 5.3 пункту 5 указаного Рішення відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».

Позивач стверджує, що нарахування та виплата заробітної плати виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 здійснювалось відповідно до постанов Кабінету міністрів України Кодексу законів про працю України та згідно штатного розпису Підприємства.

ДП МА «Бориспіль» наголошує на безпідставності висновків відповідача, що ОСОБА_1 було призначено міністром Бурбаком М.Ю. без правових підстав на посаду генерального директора ДП МА «Бориспіль», а у наказі про призначення не встановлено фіксованого розміру посадового окладу. Зауважує також, що ОСОБА_1 перебував на посаді виконуючого обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль», а на посаду директора Підприємства призначений не був, так як не пройшов за конкурсом на цю посаду.

За таких обставин, позивач вбачає оскаржувану частину рішення Рахункової палати такою, що створює негативні наслідки для Підприємства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, а тому не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»). При цьому, включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.

Суди також зауважили, що саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути не врахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ДП МА «Бориспіль» хибно інтерпретує не лише правову природу оскаржуваного рішення, яке носить рекомендаційний характер, а й зміст рекомендацій Рахункової палати.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ДП МА «Бориспіль» звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У січні 2021 року ДП МА «Бориспіль» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, та прийняти нову, якою позов задовольнити повністю.

В обґрунтування вимог касаційної скарги ДП МА «Бориспіль» зазначило, що вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є актом індивідуальної дії, оскільки не установлює відповідальність для позивача, а також те, що таке рішення носить виключно рекомендаційний характер.

Мотивуючи свою правову позицію, позивач цитує положення статті 36 Закону України «Про Рахункову палату», а саме: що прийняте рішення Рахункової палати за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю. Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи. Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.

Тобто, на переконання скаржника, такими законодавчими положеннями прямо передбачені правові наслідки, які породжує прийняте рішення Рахунковою палатою, а також відповідальність для об`єкта контролю.

До того ж, скаржник звертає увагу на положення статті 41 Закону України «Про Рахункову палату», відповідно до якої Рахункова палата у разі виявлення при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознак кримінального або адміністративного правопорушення протягом семи днів повідомляє про них органи Бюро економічної безпеки України та інші відповідні правоохоронні органи. Відповідні правоохоронні органи за наслідками розгляду матеріалів Рахункової палати інформують її про вжиті заходи реагування.

Саме про неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій норми матеріального права щодо яких відсутній висновок Верховного Суду, а саме: статей 36, 41 Закону України «Про Рахункову палату», зазначає скаржник в обґрунтування підстав касаційного оскарження.

Верховний Суд ухвалою від 5 березня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений рішенням Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8.

За результатами розгляду Рахункова палата встановила ряд порушень, які на думку відповідача, можуть мати ознаки кримінальних правопорушень у частині службової недбалості посадових осіб Міністерства інфраструктури та ДП МА «Бориспіль», зокрема, незаконне нарахування та фактична виплата заробітної плати в.о. генерального директора ОСОБА_1 , за період з 1 січня 2016 року до 23 березня 2017 року, в розмірі: 702 356, 44 грн (пункт 11 описової частини рішення).

У зв`язку з встановленими порушеннями, відповідачем рекомендовано ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо усунення виявлених під час аудиту порушень і недоліків, зокрема, щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати у 2016, 2017, 2018 роках в.о. генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г. (абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення).

Також відповідач поінформував Генерального прокурора України та Національну поліцію України щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування (пункт 6 рішення).

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 20 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.

Згідно із частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.

Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.

Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.

Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Пунктами 1, 8, 11, 15 частини першої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності, зокрема, щодо: проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здійснює інші повноваження, визначені законом.

Об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи (частина друга статті 7 Закону України «Про Рахункову палату»).

Відповідно до статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.

Керівник контрольної групи несе персональну відповідальність за об`єктивність та обґрунтованість викладених у акті фактів.

Акт підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадовою особою об`єкта контролю, яка його заміщує).

Примірник підписаного акта надається об`єкту контролю.

За наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

За змістом статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).

У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.

Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.

Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.

Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.

Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.

Частиною другою вказаної статті передбачено, що рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.

Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи.

Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.

Аналогічні положення щодо статусу та повноважень Рахункової палати містить Регламент Рахункової палати, який затверджено Рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року №22-7.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Верховним Судом ухвалою від 5 березня 2021 року було відкрито касаційне провадження за скаргою ДП МА «Бориспіль» на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Основним доводом касаційної скарги Підприємства є те, що рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України» є актом індивідуальної дії, і відповідно породжує для позивача правові наслідки.

Зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що в основу їхнього прийняття стало твердження про протилежно, тобто, що рішення Рахункової палати не породжує правових наслідків для підприємства, а за його невиконання не передбачена відповідальність. Отже, на переконання судів попередніх інстанцій оскаржуване рішення рахункової палати не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України. Виключно з цих мотивів у задоволенні позову Підприємства було відмовлено.

В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі №1-10/2004. Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній третій особі (на це вказує слово «її»); д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2015 року у справі №2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.

Судом враховано, що відповідно до частини другої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» оскаржуване рішення може бути преюдиційним для інших державних органів, що безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача.

Пунктом 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що посадові особи об`єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати.

З огляду на наведені вище положення КАС України та Закону України «Про Рахункову палату» загальновідомі ознаки й властивості індивідуального акту, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату»).

Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19 і від 19 травня 2022 року у справі №560/2004/19, тобто прийнятих після розгляду і вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій та після подання касаційної скарги на них.

Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Верховний Суд зазначає, що позивач оскаржив до суду рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії та, на його думку, порушує його законний інтерес.

Колегія суддів зазначає, що обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

Нормами процесуального закону саме на суд покладено обов`язок щодо перевірки оскаржуваного рішення на предмет порушення прав та інтересів особи з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до положень частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9 КАС України).

З матеріалів справи встановлено, що позивач просив суд визнати протиправним і скасувати абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».

Проте, суди попередніх інстанцій, дійшовши хибного висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є актом індивідуальної дії, а тому не надали жодної правової оцінки підставам позову, а також доказам та аргументам позивача по суті оскаржуваного рішення.

Варто зауважити, що суд касаційної інстанції в силу положень частини другої статті 341 КАС України позбавлений можливості встановлювати нові обставини та вирішувати питання про достовірність доказів.

З урахуванням наведеного, Верховний Суд вбачає висновки судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позову передчасними, а судові рішенням такими, що належить скасувати.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судового рішення.

Отже, рішення судів попередніх інстанцій належить скасувати із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 350 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року у справі №320/7325/19 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

………………….

………………….

………………….

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду