ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2021 року

м. Київ

справа №335/10579/16-а(2-а/335/376/2016)

адміністративне провадження №К/9901/45729/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, треті особи: Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Запорізької міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. від 18.09.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі по тексту також ОСОБА_1 , позивач) звернулася з позовом до Запорізької міської ради (далі по тексту також відповідач), треті особи: Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради (далі по тексту також Департамент, Управління), в якому просила визнати протиправними дії Запорізької міської ради щодо порушення порядку розгляду клопотання про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 (колишня АДРЕСА_1») для розташування торгівельного павільйону у складі торгівельного комплексу та зобов`язати Запорізьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про продаж вказаної земельної ділянки для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу, в порядку, встановленому чинним законодавством України (далі по тексту також спірне рішення).

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що 11.03.2016 нею до виконавчого комітету Запорізької міської ради було подано документи про право власності на торговельний павільйон та договір оренди на земельну ділянку, на якій він розташований. Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради листом від 04.01.2016 повідомив Виконавчий комітет Запорізької міської ради про те, що запитувана земельна ділянка згідно з діючим Генеральним планом міста, затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торговельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки. Те ж саме було повідомлено у листі Управління з питань земельних відносин від 14.04.2016 та у листі Департаменту архітектури та містобудування №К-3003 від 22.06.2016. При цьому, її клопотання про продаж у власність вказаної земельної ділянки для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу не було розглянуто уповноваженим на це органом місцевого самоврядування, а саме не було винесено на розгляд сесії Запорізької міської ради та, відповідно, не було прийнято жодного рішення з приводу порушеного позивачкою питання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 12.12.2016, у задоволенні позову відмовлено.

4. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції виходив з того, що підготовка Управлінням з питань земельних відносин міської ради проекту рішення про продаж земельної ділянки на розгляд сесії міської ради у відсутність висновку Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради суперечить Регламенту міської ради по розгляду заяв громадян та юридичних осіб з питань оформлення земельних ділянок у м. Запоріжжі, затвердженого рішенням Запорізької міської ради №37 від 05.11.2014.

5. За таких обставин, суд першої інстанції констатував, що під час судового розгляду цієї справи не встановлено об`єктивних підстав для висновку, що дії відповідача не відповідають вимогам Закону, призвели або могли призвести до порушень законних прав та інтересів ОСОБА_1

6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано, а позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 ) для розташування торгівельного павільйону у складі торговельного комплексу. Зобов`язано Запорізьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про продаж земельної ділянки кадастровий номер 2310100000:07:073:0091 площею 0,0079 га по АДРЕСА_1 ) для розташування торгівельного павільйону у складі торговельного комплексу.

7. Висновки апеляційного суду про наявність підстав для задоволення позову обґрунтовані тим, що, як вбачається з матеріалів справи, позивачем подано усі необхідні документи, передбачені статтею 128 Земельного кодексу України для викупу земельної ділянки, і як власник нерухомого майна, розташованого на вказаній земельній ділянці, ОСОБА_1 має право на викуп у власність зазначеної земельної ділянки.

8. Крім того, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні зазначив, що подані позивачем документи відповідають вимогам чинного законодавства та погоджені в установленому законом порядку, а визначені частиною п`ятою статті 128 Земельного кодексу України підстави для відмови в продажу земельної ділянки відсутні.

9. Окрему увагу апеляційний суд звернув на те, що рішенням п`ятнадцятої сесії Запорізької міської ради від 17.10.2007 №43/191 вже затверджений проект землеустрою, в якому цільове призначення земельної ділянки визначено як «землі житлової та громадської забудови». Земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі про земельну ділянку 24.04.2008.

10. Оскільки, згідно з позицією суду апеляційної інстанції, саме до компетенції Запорізької міської ради відповідно до законодавства віднесено вирішення питання щодо продажу земельної ділянки шляхом прийняття відповідного рішення, яке за наслідками розгляду заяви позивачки не приймалося, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення цього позову.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, Запорізькою міською радою подано касаційну скаргу в якій вона, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та закрити провадження у справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням п`ятнадцятої сесії Запорізької міської ради від 17.10.2007 №43/191 приватному підприємцю ОСОБА_1 передано в оренду земельну ділянку (кадастровий номер 2310100000:07:073:0091) площею 0,0079га по АДРЕСА_3 для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу, на підставі якого було укладено договір оренди земельної ділянки від 03.04.2008 строком на 10 років.

13. Цим же рішенням затверджений проект землеустрою, в якому цільове призначення земельної ділянки визначено як «землі житлової та громадської забудови». Земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі 24.04.2008.

14. 22.12.2015 позивачка звернулася до Запорізької міської ради з заявою про продаж земельної ділянки по АДРЕСА_1 ) для розташування торговельного павільйону у складі торговельного комплексу.

15. Відповідно до листа Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради від 04.01.2016 №К-2532, запитувана земельна ділянка згідно з діючим генеральним планом міста Запоріжжя затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торгівельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки.

16. Також листом Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради від 14.01.2016 №963/02-03 повідомлено позивача, що вказана земельна ділянка згідно з діючим генеральним планом міста Запоріжжя затвердженим рішенням Запорізької міської ради від 15.09.2004 №4, являється територією будівельних підприємств. Розміщення торгівельних об`єктів суперечить цільовому призначенню земельної ділянки.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

17. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що відсутність підготовленого і поданого на розгляд Запорізької міської ради проекту рішення щодо порушеного позивачкою питання, свідчить про передчасність висновків суду про зобов`язання міської ради розглянути клопотання ОСОБА_1 .

18. Крім того, на думку скаржника, таке судове рішення є втручанням у дискреційні повноваження Запорізької міської ради, що свідчить про незаконність оскаржуваної постанови апеляційного суду.

19. Зазначає скаржник і про те, що даний спір, на його переконання, не є публічно-правовим, оскільки підставою для звернення позивачки з цим позовом слугувала необхідність захисту її порушеного права на викуп земельної ділянки, а отже такий спір, як вважає відповідач, є спором про цивільне право ОСОБА_1 і має вирішуватись судами цивільної юрисдикції за правилами цивільного судочинства.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Так, відповідно до статті 14 Конституції України, приписам якої кореспондує стаття 1 Земельного кодексу України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

21. Згідно з положеннями частини першої статті 3, статті 4 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

22. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (пункти а), б), к) частини першої статті 12 Земельного кодексу України).

23. За змістом частин першої, другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

24. Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 Земельного кодексу України).

25. Частиною першою статті 127 цього ж Кодексу визначено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.

26. Частинами першою-третьою, шостою, десятою статті 128 Земельного кодексу України встановлено, що органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.

Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.

До заяви (клопотання) додаються: а) документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою (у разі його наявності), та документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), розташоване на цій земельній ділянці (у разі наявності на земельній ділянці будівель, споруд); б) копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина - копія документа, що посвідчує особу.

Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.

Рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації, сільської, селищної, міської ради про продаж земельної ділянки є підставою для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Рішення про відмову продажу земельної ділянки може бути оскаржено в суді.

27. Правовий статус, зокрема, міських рад визначено статтею 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом якої міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

28. Вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», належить до виключної компетенції, зокрема, міських рад і вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради.

29. Як визначено частинами першою - третьою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов`язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

30. Відповідно до приписів частин першої, другої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

31. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина п`ятнадцята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

32. Рішенням Запорізької міської ради №37 від 05.11.2014 «Про затвердження Регламенту міської ради по розгляду заяв громадян та юридичних осіб з питань оформлення земельних ділянок у м. Запоріжжі» було затверджено Регламент міської ради, який регулює правові та організаційні відносини громадян України та посадових осіб місцевого самоврядування, встановлює порядок і процедуру розгляду та прийняття рішень по заявам громадян та юридичних осіб стосовно оформлення земельних ділянок.

33. Згідно зазначеного Регламенту, розгляд заяв щодо викупу земельних ділянок громадянином, фізичною особою - підприємцем та юридичною особою здійснюється управлінням з питань земельних відносин міської ради після отримання Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради листа від департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про можливість викупу земельної ділянки з урахуванням перспективи розвитку міста у відповідності до містобудівної документації. Першочергово Управлінням з питань земельних відносин міської ради здійснюється підготовка проекту рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки та про підготовку матеріалів щодо прийняття рішення Запорізької міської ради про продаж земельної ділянки.

34. Пунктом 5.1.3 Регламенту передбачено отримання Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради листа Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про можливість, або неможливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з зазначенням однієї із можливих підстав, наведених у п. 3 ст. 123 Земельного кодексу України (до 10 днів). Після цього, відповідно до пункту 5.1.5 Регламенту, здійснюється підготовка Управлінням проекту рішення Запорізької міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (до 14 днів).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

35. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що набуття права власності на землю здійснюється виключно відповідно до закону і делегування цих повноважень не допускається, оскільки вони прямо закріплені законами України за відповідними органами виконавчої влади або місцевого самоврядування (у даному випадку Запорізької міської ради) і належать до їх виключної компетенції, вирішуються, зокрема, на пленарних засіданнях ради з обов`язковим прийняттям з цього питання відповідного рішення, яке може бути оскаржене у судовому порядку.

36. При цьому, процедура розгляду заяви (клопотання) особи, зацікавленої у придбанні земельних ділянок у власність, зокрема, строк, відведений на прийняття рішення уповноваженим органом, а також підстави для відмови у задоволенні такого клопотання, чітко регламентовані законодавством.

37. Зокрема, встановлено, що вищезгадана заява (клопотання) подається зацікавленою особою до відповідного органу, в тому числі, міської ради і рішення з цього питання приймається упродовж одного місяця.

38. При цьому, процедура розгляду заяви (клопотання) особи, зацікавленої у придбанні земельних ділянок у власність, включає у себе й стадію підготовки проекту рішення Запорізької міської ради з цього питання створеними нею відділами, управліннями та іншими виконавчими органами, які є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила.

39. Таким чином, особа, яка звертається до міської ради із клопотанням про придбання земельних ділянок комунальної власності у власність приватну, має легітимні очікування, що це питання буде вирішено належним чином, у строк та за процедурою, передбаченою законодавством, зокрема, з прийняттям цією радою відповідного обґрунтованого рішення про продаж або відмову у продажі земельної ділянки.

40. У даному ж випадку, як встановлено судовим розглядом цієї справи, позивачка 22.12.2015 звернулась до відповідного органу Запорізької міської ради із клопотанням про продаж їй земельної ділянки, наданої їй раніше в оренду на 10 років, однак у відповідь на таке клопотання отримала лише листи Управління і Департаменту й жодного рішення з приводу порушеного заявницею питання у місячний строк, як це передбачено статтею 128 Земельного кодексу України, так і не було прийнято уповноваженим на це органом - Запорізькою міською радою, навіть станом на момент звернення до суду з цим позовом у вересні 2016 року.

41. Колегія суддів звертає увагу на приписи частини другої статті 19 Конституції України якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

42. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів місцевого самоврядування (у даному випадку міської ради) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів, органів місцевого самоврядування.

43. Поряд із цим, відповідно до частини другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

44. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

45. Статтями 1, 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

46. Колегія суддів враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява N 29979/04), у пункті 70 якого підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП], заява N 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП], заява N 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", заява N 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі", заява N 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява N 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява N 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

47. У пункті 71 цього ж Рішення ЄСПЛ також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії", п. 74).

48. Верховний Суд звертає увагу й на те, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою і це закріплено у статті 1 Конституції України.

49. Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

50. Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02.11.2004 №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві.

51. У цьому ж пункті мотивувальної чистини вищевказаного рішення Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

52. Беручи до уваги наведені вище положення законодавства, практику ЄСПЛ, колегія суддів дійшла висновку про те, що в Україні, як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи виконавчої влади, в тому числі місцеві, повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.

53. За таких обставин, колегія суддів визнає безпідставним посилання відповідача на те, що йому на розгляд не подавався проект рішення з порушеного позивачкою питання, а тому й зобов`язання Запорізької міської ради розглянути це питання є передчасним, оскільки, як вбачається зі змісту статті 128 Земельного кодексу України, процедура розгляду клопотання громадянина про продаж земельної ділянки комунальної власності розпочинається з моменту подання до органу відповідної ради такого клопотання і закінчується прийняттям радою упродовж одного місяця передбаченого законом рішення. У цей час створеними радою підрозділами, які є їй підконтрольними, може здійснюватися підготовка відповідного проекту рішення, у даному випадку міської ради, його подання на розгляд цієї ради і прийняття нею рішення.

54. Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач - Запорізька міська рада допустила протиправну бездіяльність, не розглянувши у передбачені законодавством строк та спосіб подане позивачкою клопотання і не прийнявши з цього приводу жодного рішення.

55. Наведеного не спростовують й аргументи касаційної скарги про те, що проект рішення з порушеного заявницею питання не був підготовлений Управлінням, оскільки такий виконавчий орган ради є їй підконтрольним відповідно до закону, а тому відповідач мав можливість та повинен був вжити усіх залежних від нього дій з метою забезпечення належного і своєчасного розгляду вищевказаного питання і прийняти рішення згідно з вимогами законодавства.

56. Що ж стосується доводів касаційної скарги про втручання суду апеляційної інстанції у дискреційні повноваження міської ради, то колегія суддів зазначає, що згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

57. Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

58. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

59. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

60. У справі, що переглядається, повноваження щодо продажу земельної ділянки або відмови у такому продажу, регламентовано статтею 128 Земельного кодексу України.

61. Умови, за яких орган відмовляє у задоволенні клопотання про продаж земельної ділянки визначені законом за вичерпним і остаточним переліком. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти рішення про продаж земельної ділянки. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - прийняти рішення про продаж земельної ділянки або про відмову продажу земельної ділянки. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

62. Не може погодитись колегія суддів й з обґрунтуванням, наведеним у касаційній скарзі про те, що цей спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства і позбавлений ознак публічно-правового спору, з приводу чого наводить такі мотиви.

63. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.

64. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

65. За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

66. При цьому, відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;.

67. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

68. Також, за визначенням пунктів 1-3 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

69. Подібним чином питання предметної юрисдикції адміністративних судів було врегульовано Кодексом адміністративного судочинства України в редакції, яка була чинна станом на час подання цього позову.

70. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

71. У справі, що розглядається, спір виник між фізичною особою і органом місцевого самоврядування, який є суб`єктом владних повноважень, з приводу бездіяльності цього органу, допущеної ним під час виконання публічно-владних управлінських функцій, щодо вирішення земельних питань відповідно до закону.

72. Водночас, як випливає з встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, жодного спору про право у даному випадку не вирішувалось, оскільки спірні правовідносини виникли на етапі звернення особи - громадянина з відповідним клопотанням і жодних рішень, які б зачіпали цивільні права позивачки, Запорізька міська рада не приймала, а ОСОБА_1 позовних вимог стосовно оскарження таких рішень у цій справі не заявляла.

73. За неведеного, колегія суддів дійшла висновку, що даний спір, з огляду на його предмет, суб`єктний склад учасників справи, суть і характер спірних правовідносин, є публічно-правовим і підлягає розгляду судами адміністративної юрисдикції.

74. За такої правової регламентації, що міститься у законодавстві, яким врегульовано спірні правовідносини, а також з урахуванням встановлених у цій справі обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення цього позову. Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, переконливих аргументів, які б давали підстави вважати інакше.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

75. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

76. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

77. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Запорізької міської ради залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2017 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний