ПОСТАНОВА
Іменем України
09 лютого 2021 року
м.Київ
справа №340/249/19
адміністративне провадження №К/9901/20487/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року, прийняте у складі головуючого судді Сагуна А.В.та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, ухвалену у складі головуючого судді Чепурнова Д.В., суддів Сафронової С.В., Мельника В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення сорок четвертої сесії сьомого скликання Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області від 27 грудня 2018 року № 371 "Про дострокове припинення повноважень Олександрійського селищного голови";
- поновити його на посаді Олександрійського селищного голови міста Олександрії Кіровоградської області з 28 грудня 2018 року;
- зобов`язати Олександрійську селищну раду міста Олександрії Кіровоградської області нарахувати та виплатити на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- стягнути з місцевого бюджету селища Олександрійське міста Олександрії Кіровоградське області на його користь 40000,00 грн у якості матеріального відшкодування завданої моральної шкоди.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про прийняття оскаржуваного рішення з грубим порушенням законодавства, вказує на його безпідставність і необґрунтованість.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. Згідно з постановою Димитровської селищної виборчої комісії міста Олександрії від 26.10.2015 «Про визнання Димитровського селищного голови обраним» ОСОБА_1 визнано обраним на посаду Димитровського селищного голови міста Олександрії Кіровоградської області.
4. Відповідно до розпорядження від 02.11.2015 №р-66-к, ОСОБА_1 приступив до виконання обов`язків селищного голови з 02 листопада 2015 року.
5. Розпорядженням від 30.08.2016 №р-26-к Димитровську селищну раду перейменовано на Олександрійську селищну раду.
6. 27.12.2018 на 44 сесії сьомого скликання Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області прийнято рішення № 371 «Про дострокове припинення повноважень Олександрійського селищного голови».
7. Згідно з вказаним рішення останнє прийняте з урахуванням висновків, викладених у звітах тимчасової контрольної комісії селищної ради від 23.10.2018 та 26.11.2018, на підставі абз.1 частини другої статті 79, керуючись вимогами п.16 ст. 26 ч.3, п.3 ч.11 ст.79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.19 Закону України «Про статус місцевих рад».
8. Суть спору полягає у визначенні правомірності оскаржуваного рішення.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви цього ухвалення.
9. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
10. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим, винесеним з дотриманням процедури та за наслідками, встановлених тимчасовою контрольною комісією Олександрійської селищної ради з питань перевірки фінансово-господарської діяльності виконавчих органів влади, порушень селищним головою Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області ОСОБА_1 законів України (встановлених зазначеною комісією), та у зв`язку із не забезпеченням здійснення наданих йому повноважень (встановлених зазначеною комісією).
Вказані висновки зроблені судами на підставі дослідження наданих відповідачем доказів.
В задоволенні інших позовних вимог відмовлено з огляду не те, що вони є похідними від вимоги про визнання протиправним та скасування рішення.
Суд апеляційної інстанції посилаючись на факти, зазначені у звіті тимчасової контрольної комісії, вказав на не спростування їх позивачем.
Також апеляційний суд зазначив, що конкретні обставини, що були підставою для прийняття рішення сорок четвертої сесії сьомого скликання Олександрійської селищної ради міста Олександрії Кіровоградської області від 27 грудня 2018 року №371 «Про дострокове припинення повноважень Олександрійського селищного голови» зазначені у звіті від 26 листопада 2018 року, який був затверджений рішенням Олександрійської селищної ради № 363 від 28.11.2018 року за підписом селищного голови Клєвака В.Г. і інших звітів за цей час селищною радою не приймалося і не затверджувалося.
Крім того суд апеляційної інстанції вказав на безпідставність доводів апеляційної скарги, з приводу того, що викладені у звіті тимчасової контрольної комісії від 26.11.2018 факти не підтверджені належними та допустимими доказами і зазначив, що копії документів які надані відповідачем та містяться в матеріалах справи завірені секретарем селищної ради, що спростовує доводи апеляційної інстанції про їх неналежне оформлення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін.
10. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій зазначаючи про їх незаконність і необґрунтованість, з огляду на неповноту та неправильне дослідження доказів та встановлення обставин у справі, а також неправильне застосування норм права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
11. В обґрунтування касаційної скарги зазначає про встановлення судами попередніх інстанцій обставин справи на підставі недопустимих доказів, також вказує, що долучені до справи докази надані відповідачем з порушенням порядку їх надання та незасвідчені належним чином, і що судом першої інстанції оригінали відповідних доказів не витребовувались і не оглядались.
Також вказує про допущені порушення під час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення: відсутність у вказаному рішенні обґрунтувань в чому саме виразилися визначені у рішенні допущені ним порушення та не підтвердження доказами обставин, які зазначені у звіті, на який відповідач посилається в оскаржуваному рішенні.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Судочинство в Україні ґрунтується на основних засадах, визначених частиною третьою статті 129 Конституції України, зокрема рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; забезпеченні апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункти 2, 4, 8).
15. Згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. До основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено, зокрема, верховенство права, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі (частина третя статті 2 КАС України).
17. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
18. З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними, допустимими та достовірними доказами.
19. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності (частина третя статті 90 КАС України).
20. Відповідно до приписів статей 73-76 КАС України:
- належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування;
- достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи;
- достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування;
- суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом;
- обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
21. За змістом частин першої та другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
22. З матеріалів справи убачається, що обставини справи були встановлені на підставі письмових доказів, доданих до поданого відповідачем відзиву на позову заяву.
23. Так, за правилами частин першої, другої, четвертої-шостої статті 94 КАС України письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору.
Письмові докази подаються в оригіналі або в належним чином засвідченій копії, якщо інше не визначено цим Кодексом. Якщо для вирішення спору має значення лише частина документа, подається засвідчений витяг з нього.
Копії документів вважаються засвідченими належним чином, якщо їх засвідчено в порядку, встановленому чинним законодавством.
Учасник справи, який подає письмові докази в копіях (електронних копіях), повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу письмового доказу.
Учасник справи підтверджує відповідність копії письмового доказу оригіналу, який знаходиться у нього, своїм підписом із зазначенням дати такого засвідчення.
Якщо подано копію (електронну копію) письмового доказу, суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи може витребувати у відповідної особи оригінал письмового доказу. Якщо оригінал письмового доказу не поданий, а учасник справи або суд ставить під сумнів відповідність поданої копії (електронної копії) оригіналу, такий доказ не береться судом до уваги.
24. Як свідчать матеріали справи, копії наданих відповідачем документів не засвідчені належним чином.
25. Вказана обставина була доводом апеляційної скарги позивача, однак апеляційний суд, зазначив, що надані копії завірені секретарем селищної ради, що спростовує доводи апеляційної скарги про їх неналежне оформлення.
26. Наразі дотримання інших законодавчо встановлених вимог щодо належного засвідчення копій документів, судом апеляційної інстанції не досліджувалося.
27. Висновок суду першої інстанції щодо належності, допустимості, достовірності та достатності наданих відповідачем доказів, які покладені в основу ухваленого рішення, у рішенні суду першої інстанції відсутній.
28. При цьому, як убачається з поданого відповідачем відзиву на позовну заяву, до якого були додані копії документів, покладені судами обох інстанцій в обґрунтування судових рішень як докази, що підтверджують позицію відповідача, останній не містить підпису особи, якою його подано, що відповідно до приписів частини другої ст.167 КАС України має наслідком його повернення без розгляду (з додатками).
29. З огляду на викладені приписи повернення неналежно оформленої заяви (клопотання, заперечення) надає заявнику можливість повторно подати таку заяву, після усунення недоліків, які стали підставою для її повернення.
30. Наразі суд першої інстанції передбачених ст.167 КАС України дій не вчинив, при цьому в описовій частині рішення, зазначив про неможливість взяття до уваги доводів, викладених у відзиві, з огляду на відсутність підпису на поданому відповідачем відзиві.
31. Апеляційний суд вказані обставини залишив поза увагою.
32. Крім того, Суд вважає за необхідне звернути увагу, що як на час розгляду справи в суді першої, так і апеляційної інстанцій, в матеріалах справи були відсутні докази повноважень особи, якою був поданий відзив та завірені надані до нього копії документів.
33. Зважаючи на вищенаведене, Суд доходить, що судами попередніх інстанцій вирішено спір на підставі доказів, які не відповідають критеріям допустимості, що є підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд.
34. Щодо суті позовних вимог, то наявність повноважень у відповідача на прийняття оскаржуваного рішення та дотримання процедури його прийняття сторонами не заперечується.
35. Водночас, як убачається з оскаржуваного рішення останнє прийняте на підставі висновків, викладених у звітах тимчасової контрольної комісії селищної ради від 23.10.2018 та від 26.11.2018.
36. Тобто фактично підставою для прийняття рішення про дострокове припинення позивача як селищного голови, стали встановлені та викладені у вказаних звітах допущені позивачем порушення.
37. Наразі, як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, в обґрунтування підтвердження допущених позивачем порушень, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення, послалися на висновки звіту тимчасової контрольної комісії селищної ради від 26.11.2018 про встановлення порушень.
38. Водночас обставини, які стали підставою для таких висновків, відповідні докази на їх підтвердження та чи є вказані обставини порушенням визначених відповідачем норм, а також звіт від 23.10.2018 судами попередніх інстанцій не досліджувалися.
39. Також Суд уважає за необхідне звернути увагу, що згідно з копією звіту від 26.11.2018 останній містить додатки, які відповідачем також не було надано суду.
37. Тому для повного, всебічного та об`єктивного з`ясування правомірності оскаржуваного рішення підлягають дослідженню та перевірці, з наведенням відповідних обґрунтувань та посиланням на законодавчі норми, викладені у вказаних звітах обставини щодо наявності/відсутності допущених позивачем порушень та докази, які стали підставою для таких висновків.
38. Верховний Суд наголошує, що КАС України розподілено обов`язки щодо доказування і подання доказів між особами, які беруть участь у справі та передбачено активну роль суду в процесі збору доказів і їх застосування, а забезпечення повного з`ясування обставин у справі базується на поєднанні принципів змагальності та офіційності. Принцип офіційності вказує на активну участь в такому процесі.
39. З метою правильного встановлення фактичних обставин справи, суд наділено повноваженням збирати та оцінювати докази, а також сприяти реалізації прав сторін у справі в частині доказування обставин, шляхом витребовування необхідних доказів у разі потреби.
40. Наразі Суд звертає увагу на приписи частини 4 статті 9 КАС України щодо офіційного з`ясування всіх обставин у справі та приписи статті 80 КАС України, яка регулює питання щодо витребування доказів, порядок їх надання сторонами та дії суду у разі їх ненадання відповідною стороною.
41. Також Суд зазначає, що саме на відповідача у даній справі процесуальним законом покладено обов`язок доказування правомірності спірного рішення.
43. Таким чином викладене обумовлює висновок про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема щодо з`ясування всіх обставин у справі, правил оцінки доказів, встановлення обставин справи на підставі недопустимих та недостовірних доказів в порушення положень статей 74 75 Кодексу адміністративного судочинства України.
44. Подібна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 17 липня 2019 року у справі № 810/719/18.
45. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
46. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
47. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
48. Таким чином, оскільки наведені порушення процесуального закону були допущені судом першої інстанції, а судом апеляційної інстанції ці порушення не усунуті, Суд дійшов висновку, що рішення судів першої і апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
49. Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року скасувати.
3. Справу направити на новий судовий розгляд до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Судді С.А. Уханенко
О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська