№ 340/3185/19 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2021 року

м. Київ

справа №340/3185/19

адміністративне провадження № К/9901/13961/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 (головуючий суддя Юрко І.В., судді Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)

у справі №340/3185/19

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача за №640/К-03-04 від 10.12.2019 року про відмову в перерахунку пенсії;

- зобов`язати провести перерахунок та виплату пенсії, обчисленої відповідно постанови Кабінету Міністрів України №657 від 30.08.2017 року «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», виходячи з розрахунку 90 відсотків від середнього заробітку щомісячної (чинної) заробітної плати відповідної посади працівника прокуратури без обмежень її максимального розміру відповідно до довідки Генеральної прокуратури України №19/4-1756-вих-19 від 28.10.2019 року з 01.11.2018.

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11.01.2020 позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області щодо відмови, викладеної у листі №640/К-03-04 від 10.12.2019, ОСОБА_1 в перерахунку пенсії; зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області здійснити перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ від 05.11.1991 в редакції, чинній на момент призначення пенсії, відповідно Постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», виходячи з розрахунку 90 відсотків від середнього заробітку щомісячної (чинної) заробітної плати відповідної посади працівника прокуратури без обмежень її максимального розміру на підставі інформації, викладеної в листі від 28.10.2019 №19/4-1756вих-19, наданої Генеральною прокуратурою України, з 01.11.2018. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 скасовано рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11.01.2020 у справі №340/3185/19. В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено, що:

4.1. Позивач з вересня 2011 року перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Кіровоградській області та отримує пенсію за вислугу років, призначену відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-XII.

4.2. У листопаді 2019 року позивач звернувся до пенсійного органу із заявою про перерахунок раніше призначеної пенсії у відповідності до частини 1 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» в редакції від 05.11.1991 в розмірі та відсотках місячної заробітної плати, розмір якої визначено у довідці Генеральної прокуратури України №19/4-1756-вих-19 від 28.10.2019.

4.3. Відповідач листом №640/К-03-04 від 10.12.2019 повідомив позивача про відсутність підстав у проведенні такого перерахунку пенсії, з посиланням на відсутність урядової постанови щодо умов і порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, як це було передбачено частиною 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-XII.

5. Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що пенсію за вислугу років позивачу призначено відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ від 05.11.1991 (в редакції Закону №2663-ІІІ від 12.07.2001), відповідно до якого призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Обмежень максимального розміру пенсії норми Закону №1789 не встановлюють. У свою чергу, із заявою щодо перерахунку пенсії за вислугою років та довідкою №19/4-1756 вих.19 від 28.10.2019 Генеральної прокуратури України, позивач звернувся до відповідача 01.11.2019. Таким чином, оскільки перерахунок пенсії позивачу пов`язаний з переглядом розміру вже призначеної йому пенсії, при визначенні розміру не може поширюватися законодавство, яке прийняте після призначення вказаної пенсії, крім випадків покращення становища позивача.

6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог виходив з того, що на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії (листопад 2019 року) частина 13 та частина 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність. Згідно із частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому, на час звернення позивача за перерахунком пенсії Кабінетом Міністрів України нормативно-правовий акт, яким визначаються умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, прийнято не було.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Позивач - ОСОБА_1 , подав касаційну скаргу на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11.01.2020.

7.1. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції не враховані висновки Верховного Суду, зроблені при розгляді аналогічних спорів. Позивач наполягає на наявності підстав для задоволення його позовних вимог. Також скаржник зазначає про недопустимість звуження змісту та обсягу пенсії як соціальної гарантії.

8. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області, погодившись з висновком суду апеляційної інстанції, вказує на відсутність законних підстав для проведення перерахунку пенсії на момент його звернення. Зазначає, що, оскільки спірні правовідносини виникли до ухвалення рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, таке рішення не може бути застосоване до таких правовідносин.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів доходить наступного.

10. Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Наведена норма дає підстави для висновку, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

12. Відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, у редакції, чинній на час призначення позивачу пенсії, передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.

13. Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 №76-VIII (далі - Закон № 76-VIII), який набрав чинності 01.01.2015, внесено зміни до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".

14. Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02.03.2015 № 213-VІII (далі - Закон № 213-VІII) передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону №1789-ХІІ.

15. З 15.07.2015 набрав чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ "Прикінцеві положення" якого визнано таким, що втратив чинність Закон України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-ХІІ, крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу 1 частини 2 статті 46-2, статті 47, частини 1 статті 49, частини 5 статті 50, частин 3, 4, 6 та 11 статті 50-1, частини 3 статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.

16. Відповідно до частини 20 статті 86 Закону №1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України (відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019 положення цієї норми визнані неконституційними та втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення).

17. На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.

18. В силу положень частини 2 статті 19 Конституції України відповідач, як територіальний орган виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.

19. Положення Закону №76-VIII, якими частину 18 статті 50-1 Закону №1789-XII та частину 20 статті 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, на момент виникнення спірних правовідносин не були визнані неконституційними Конституційним Судом України.

20. Враховуючи наведені положення, з 01.12.2015 - початку застосування постанови №1013 та у зв`язку з набранням у подальшому чинності Законом №1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов`язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону №1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.

21. Колегія суддів Верховного Суду також звертає увагу на те, що Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)/2019 повернуто працівникам прокуратури право на перерахунок пенсій за Законом №1697-VІІ.

22. Проте, положення частини 20 статті 86 Закону №1697-VІІ були чинними до ухвалення цього Рішення, тобто на момент виникнення спірних правовідносин. Крім того, позивач просив здійснити перерахунок пенсії не за цим Законом, а за Законом №1789-XII.

23. З приводу доводів касаційної скарги про те, що звуження змісту та обсягу прав на пенсійне забезпечення шляхом прийняття нових законів або шляхом внесення змін до чинних законів, відповідно до вимог статті 22 Конституції України, не допускається, суд зазначає наступне.

24. Відповідно до статей 147, 151-2 та 152 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України; рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

25. На сьогодні Конституційний Суд України у своїх рішеннях сформував практику стосовно запровадження, шляхом прийняття законів, нових механізмів перерозподілу Державного бюджету України та використання бюджету Пенсійного фонду України у соціальній сфері, спрямованих на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.

26. Зокрема у Рішенні від 08.10.2008 № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував положення актів міжнародного права. Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.

27. У Рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011 (пункт 2.1) Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.

28. Конституційний Суд України в рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. В даному рішенні Конституційний Суд спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов`язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).

29. У Рішенні Конституційного Суду від 22.05.2018 № 5-р/2018 зазначено, що звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права". Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення. Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.

30. На думку Конституційного Суду України, держава виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов`язана з обов`язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.

31. Тобто, одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються, у першу чергу, внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішньо та внутрішньо економічні і політичні чинники.

32. У Рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за загальновизнаним принципом права, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

33. Таким чином, в ситуації з перерахунком призначеної пенсії працівникам органів прокуратури таке право може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність.

34. Рішення пенсійного органу стосовно позивача у цій справі ґрунтується на положеннях чинного закону, відступ від якого напряму б суперечив частині другій статті 19 Конституції України.

35. Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи і наявними у ній доказами, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що право на перерахунок призначеної пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку (звернення особи у встановленому порядку до відповідного суб`єкта владних повноважень).

36. У відповідача не було правових підстав для здійснення, на підставі звернення позивача, такого перерахунку, у зв`язку із чим відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

37. Зазначені у цій справі висновки суду узгоджуються із усталеною практикою Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права, а саме статті 50-1 Закону №1789-ХІІ у подібних правовідносинах, викладеною, зокрема в постановах від 23.04.2020 у справі №522/838/17, від 30.04.2020 у справі №569/6069/16-а, від 10.06.2020 у справі №569/3120/16-а, від 23.06.2020 у справі №263/13109/16-а, від 19.08.2020 у справі №756/3598/17, від 20.01.2021 у справі № 640/1744/20, і колегія суддів не знайшла підстав для відступу від неї.

38. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

39. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норми матеріального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції.

40. Також суд касаційної інстанції вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції застосував при прийнятті оскаржуваного судового рішення статтю 50-1 Закону № 1789-ХІІ без урахування правової позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 31.07.2019 у справі № 569/4150/16-а та від 29.04.2020 у справі № 490/5366/16-а, оскільки у справі №569/4150/16-а спір стосувався правовідносин, які виникли у 2012 році (були обумовлені неправомірними діями територіального органу Пенсійного фонду України щодо перерахунку пенсії відповідно до заяви від 14 вересня 2012 року), а у справі №490/5366/16-а - у 2014 році (були обумовлені неправомірними діями територіального органу Пенсійного фонду України щодо перерахунку пенсії відповідно до заяви від 05.09.2014, зокрема неврахуванням при проведенні перерахунку пенсії певного періоду стажу роботи), тобто на момент виникнення спірних правовідносин у вказаних справах положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ були чинними.

41. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

42. У відповідності до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді Л.Л. Мороз

В.М. Кравчук