№ 340/4523/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 340/4523/22

адміністративне провадження № К/990/12329/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни, Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року, постановлену у складі колегії суддів Шлай А.В. Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

Апеляційний суд закрив апеляційне провадження у справі на підставі норм пункту 3 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що апеляційна скарга прокурора подана в особі органу, який не брав участі у справі, а питання про права та інтереси такого органу рішенням суду першої інстанції не вирішувалось.

Верховний Суд вважає, що з огляду на встановлені Конституцією та законами України засади (принципи) адміністративного судочинства, реалізація права прокурора на подання апеляційної скарги повинна відбуватись за тими правилами та в обсязі тих процесуальних прав і обов`язків, що визначені й для органу, в особі якого прокурор звертається до суду з апеляційною скаргою.

Якщо буде встановлено, що питання про права та/або обов`язки такого органу відповідним рішенням суду не вирішувались, то й права на апеляційний перегляд справи в особі такого органу прокурор не набуває.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни, Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області (далі також державний кадастровий реєстратор, ГУ Держгеокадастру відповідно, відповідачі), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни про створення записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2 Поземельної книги на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, розташованої на території Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області (за межами населеного пункту) на підставі звернення заявника від 2 грудня 2019 року №ЗВ-350368242019;

- визнати протиправним та скасувати рішення Державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру Кіровоградській області Живолуп Марини Вікторівни про створення записів № 008 та № 009 від 9 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2 Поземельної книги на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, розташованої на території Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області (за межами населеного пункту) на підставі звернення заявника від 9 грудня 2019 року № ЗВ-3510437472019 (далі також спірні, оскаржені рішення);

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2;

- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 008 та № 009 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2.

2. Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 зазначав, що оскаржені ним рішення відповідачів є протиправними, оскільки прийняті державним кадастровим реєстратором без його, як власника земельної ділянки, згоди, всупереч даним технічної документації, з перевищенням наданих їм законом повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2022 року позов задоволено, а саме: визнані протиправними та скасовані оскаржені у цій справі рішення відповідачів; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 006 та № 007 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області внести в Поземельну книгу на земельну ділянку кадастровий номер 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомості про скасування записів № 008 та № 009 від 2 грудня 2019 року щодо внесення змін в розділі № 1 та № 2; вирішено питання про розподіл судових витрат.

4. Вищевказане рішення суду оскаржено заступником керівника Кіровоградської обласної прокуратури (далі також прокурор) в апеляційному порядку.

5. Необхідність перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави в особі органу, уповноваженого державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме - Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області.

6. Прокурор вважав, що оскаржене рішення суду першої інстанції безпосередньо стосується прав та інтересів держави, оскільки у справі, яка розглядається, адміністративним судом було вирішено спір щодо юридичних властивостей земельної ділянки, власником якої у спірних правовідносинах виступає Великоандрусівська сільська територіальна громада в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області.

7. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року апеляційне провадження у справі закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.

8. Постановляючи таку ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до встановлених у справі обставин земельна ділянка, стосовно якої у спірних відносинах відповідачами були прийняті оскаржені позивачем рішення, перебуває у приватній власності ОСОБА_1 , що підтверджується наявними у справі доказами, зокрема договором купівлі - продажу земельної ділянки від 23 листопада 2016 року та інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на цю землю за ОСОБА_1 .

9. З огляду на це суд апеляційної інстанції відхилив доводи прокурора про те, що вищезгадана земельна ділянка належить до земель комунальної власності й перебуває у власності територіальної громади, від імені та в інтересах якої повноваження власника виконує Великоандрусівська сільська територіальна громада в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області.

10. Суд апеляційної інстанції врахував і те, що прокурором ініційовано цивільний спір у іншій судовій справі в інтересах держави в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського району Кіровоградської області щодо визнання недійсним, укладеного 23 листопада 2016 року між Світловодською районною державною адміністрацією та ОСОБА_1 договору купівлі - продажу земельної ділянки площею 1,0467 га з кадастровим номером 352580500:02:000:7513 з одночасним припиненням речового права ОСОБА_1 на вказану земельну ділянку.

11. Однак у оскарженій ухвалі апеляційний суд зауважив, що станом на момент її постановлення цивільний спір про право на зазначену вище земельну ділянку не був вирішений по суті з постановленням відповідного судового рішення, у зв`язку з чим вважав, що форма власності на цю землю не змінилась.

12. Закриваючи апеляційне провадження у справі, суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими доводи прокурора й про те, що ОСОБА_1 протиправно зайняв земельну ділянку водного фонду, оскільки на підтвердження цього жодних доказів подано не було.

13. З урахуванням вищенаведеного апеляційний суд дійшов висновку про те, що наведене прокурором обґрунтування не підтверджує наявності передбачених законом підстав для оскарження ним в апеляційному порядку ухваленого судом першої інстанції рішення та подання апеляційної скарги на нього в інтересах особи, яка не приймала участі у розгляді справи, а тому констатував відсутність підстав для здійснення апеляційного перегляду цієї справи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14. Не погоджуючись із таким судовим рішенням, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 20 травня 2008 року позивач придбав у сільськогосподарського виробничого кооперативу «Славутич» комплекс будівель водонапірної станції, розташований за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується рішенням Постійного діючого Центрально - регіонального Третейського суду при асоціації «Арбітраж» від 28 серпня 2008 року у справі № 02/118-2008, а також свідоцтвом про право власності на нерухоме майно.

16. 23 листопада 2016 року між Світловодською районною державною адміністрацією Кіровоградської області та позивачем укладено договір купівлі-продажу, посвідчений приватним нотаріусом Світловодського районного нотаріального округу Кіровоградської області Драною Л.А. та зареєстрований в реєстрі за № 936, на підставі якого ОСОБА_1 придбав у власність земельну ділянку з кадастровим номером 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг громаді району, що розташована в АДРЕСА_1 (за межами населеного пункту).

17. 23 листопада 2016 року на підставі вищевказаного договору купівлі-продажу за позивачем зареєстровано право власності на вищевказану земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що свідчить запис за номером 17610775. Цільове призначення земельної ділянки визначено для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг громаді району.

18. Позивач вказував, що 4 липня 2022 року під час роботи в електронному кабінеті «Е-сервіси» Державного земельного кадастру помітив, що стосовно його земельної ділянки (кадастровий номер 3525280500:02:000:7513) площею 1,0467 га змінилося цільове призначення, яке суттєво відрізняється від того, яке фактично існувало і було визначене раніше у порядку, встановленому законом, на підставі відповідних рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування та землевпорядними документами, а саме: - цільове призначення земельної ділянки з «для обслуговування комплексу будівель водонапірної станції та надання послуг району» замінено на цільове призначення «для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами» (підрозділ 10.04 секції І - Землі водного фонду відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за № 1011/18306), про що свідчить наявна у справі інформаційна довідка.

19. Не погодившись із самостійною, на думку позивача, зміною відповідачем цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 3525280500:02:000:7513, площею 1,0467 га, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Підставами для відкриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, слугували доводи прокурора про відсутність висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

21. Ці доводи обґрунтовуються тим, що земельна ділянка, відносно якої у спірних правовідносинах були прийняті оскаржені відповідачем рішення, розташована у межах прибережних захисних смуг, які є природоохоронною територією з особливим правовим статусом і режимом обмеженої господарської діяльності, перебувають під посиленою охороною держави з метою захисту загальних інтересів у безпечному довкіллі, непогіршені екологічної ситуації, попередженні використання власності на шкоду людині й суспільству, щоб навіть потенційні порушення не могли зашкодити навколишньому природному середовищу в цілому й конкретному водному об`єкту зокрема.

22. Покликаючись на те, що вищевказана земельна ділянка знаходиться у прибережній захисній смузі Кременчуцького водосховища р. Дніпро й в силу приписів статей 58-59 Земельного кодексу України не може передаватись у приватну власність та вибувати з власності держави або відповідної територіальної громади, прокурор наголошує на тому, що оформлення права приватної власності на таку землю за позивачем здійснено з порушенням закону, а тому Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області продовжує перебувати у статусі законного і фактичного володільця цієї земельної ділянки.

23. За доводами прокурора, наявні у Держгеокадастрі відомості про земельні ділянки повинні відповідати існуючим характеристикам об`єктів у натурі (на місцевості), визначеним відповідно до закону, державних стандартів норм та правил, технічних регламентів.

24. Прокурор вважає, що визначене відповідно до спірних рішень відповідачів цільове призначення земельної ділянки у повній мірі відповідає існуючим характеристикам земельної ділянки, на якій не велися і не ведуться жодні роботи з розробки родовищ корисних копалин, що виключає їх класифікацію як земель промисловості.

25. Тож, на думку прокурора, зміна цільового призначення частини прибережної захисної смуги Кременчуцького водосховища р. Дніпро безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а судове рішення, яким зобов`язано внести відповідні відомості про таку земельну ділянку до Держгеокадастру, з урахуванням обставин цієї справи, належить вважати таким, що стосується інтересів держави в цілому та безпосередньо Великоандрусівської територіальної громади, від імені та в інтересах якої у спірних правовідносинах діє представницький орган місцевого самоврядування - Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області.

26. У зв`язку з вищевикладеним скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі та відмовляючи у її апеляційному перегляді, продемонстрував формальний підхід до оцінки наведених у апеляційній скарзі доводів прокурора, обмежившись лише констатацією факту державної реєстрації речового права на відповідну земельну ділянку за позивачем, що призвело до помилкового висновку про відсутність порушених інтересів держави, які водночас охоплюють й інтереси широкого кола осіб - мешканців територіальної громади, зокрема у таких важливих сферах відносин як охорона навколишнього природного середовища, забезпечення права кожного на безпечне для життя і здоров`я довкілля, охорона та раціональне використання землі тощо.

27. З цих підстав прокурор стверджує і про те, що справа, яка розглядається, становить значний суспільний інтерес, оскільки стосується інтересів широкого і невизначеного кола осіб, зокрема й Великоандрусівської територіальної громади.

28. У відзиві на касаційну скаргу прокурора позивач зазначає, що предметом спору у справі, яка розглядається, не охоплюється питання про право на земельну ділянку, яка перебуває у приватній власності ОСОБА_1 на підставі відповідного правочину. При цьому стверджує, що таке право у встановленому законом порядку не припинено.

29. Позивач наголошує, що оскільки предмет спору у справі, яка розглядається, стосується законності рішень державного кадастрового реєстратора та ГУ Держгеокадастру, прийнятих щодо земельної ділянки, належної ОСОБА_1 на праві приватної власності, то й рішення суду першої інстанції у такій справі не може стосуватись прав та інтересів Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області, в особі якої прокурор звернувся до суду з апеляційною скаргою, позаяк Великоандрусівська територіальна громада не є власником такої землі.

30. Вищевикладене, на думку позивача, спростовує твердження прокурора про те, що судами попередніх інстанцій, в порушення норм процесуального права, було розглянуто справу без участі Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області.

31. ОСОБА_1 звертає увагу й на те, що прокурор у своїй касаційній скарзі не обґрунтував, у чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, на навів передбачених законом підстав для звернення до суду й не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

32. З огляду на це позивач просить: у задоволенні касаційної скарги прокурора відмовити; оскаржені судові рішення залишити без змін; касаційне провадження у справі закрити.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

33. Пунктом 3 частини першої, частиною другою статті 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

34. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

35. Статтею 2 вищезазначеного Закону визначені функції прокуратури, зокрема - представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

36. Представництво інтересів громадянина або держави в суді прокурором регламентовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», за нормами частини першої, абзаців першого, другого частини другої, абзаців першого - третього частини четвертої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

37. Право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (частина третя статті 24 Закону України «Про прокуратуру»).

38. Питання участі прокурора в адміністративному процесі врегульоване статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

39. Частинами третьою - п`ятою вказаної статті передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

40. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

41. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

43. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку доводам скаржника, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, аргументам, викладеним у відзиві, Верховний Суд виходить з такого.

44. Верховним Судом, зокрема у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, неодноразово наголошувалось на тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

45. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

46. У пункті 298 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 зазначалось, що з урахуванням положень частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

47. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

48. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

49. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

50. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

51. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, дійшла висновку, зокрема, про те, що наведені вище положення законодавства (стаття 131-1 Конституції України, стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України та стаття 23 Закону України «Про прокуратуру») регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

52. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, самостійно визначає в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18).

53. Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).

54. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц зазначала, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим із відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала безперешкодне володіння загальнонародними благами та ресурсами. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами територіальної громади, у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи у публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином, або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави, зокрема і від імені територіальної громади як власника земельної ділянки (у тій справі категорії промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та інших призначень).

55. Також наводила правову позицію про те, що за відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (стаття 41 Конституції України).

56. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

57. А згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

58. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

59. Цей висновок щодо застосування норм права наводився у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

60. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів констатує, що участь прокурора в адміністративному судовому процесі здійснюється за тими ж самими правилами та в обсязі тих самих процесуальних прав і обов`язків, що встановлюються для компетентного на виконання функцій держави органу, в особі якого прокурор звертається до суду. Це відповідає закріпленим у Конституції та законах України засадам адміністративного судочинства, серед яких визначені: верховенство права; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі; неприпустимість зловживання процесуальними правами.

61. Надання особі, установі, підприємству чи організації привілейованого становища або певних переваг у судовому процесі з огляду на те, що її участь у справі відбувається за ініціативою прокурора, вищенаведеним засадам судочинства суперечить і не відповідає принципам правовладдя.

62. Тож реалізація прокурором права на апеляційний перегляд справи регламентована тими ж нормами процесуального права, правилами і процедурами судочинства, які закріплені для кожного, а його участь у справі здійснюється на засадах рівності перед законом та судом в усіх без винятку випадках. Окремих приписів щодо порядку подання прокурором апеляційної скарги в інтересах держави в особі певного органу - не існує.

63. Право на апеляційне оскарження регламентоване статтею 293 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами частин першої, четвертої якої учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції. Після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи.

64. Такі приписи процесуального закону в повній мірі поширюються й на прокурора, який подає апеляційну скаргу в особі органу державної влади або органу місцевого самоврядування, уповноваженого на виконання функцій держави у правовідносинах, у яких, на думку прокурора, порушуються інтереси держави, і які потребують судового захисту.

65. Зі змісту оскарженої у цій справі ухвали суду вбачається, що заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури подав до суду апеляційної інстанції апеляційну скаргу на судове рішення суду першої інстанції в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області, яка участі у справі не брала.

66. Обґрунтовуючи наявність у вказаного органу місцевого самоврядування права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції, прокурор вважав, що внаслідок ухвалення судом такого рішення у цій справі та у разі його фактичного виконання цільове призначення земельної ділянки не відповідатиме її дійсним характеристикам та встановленому законом правовому режиму її використання як природоохоронної території - прибережної захисної смуги водного об`єкту (Кременчуцького водосховища на річці Дніпро).

67. Прокурор також стверджував, що зважаючи на місце розташування земельної ділянки, яке безпосередньо межує з водною поверхнею водосховища і урізом води, така земля, незалежно від визначеної у землевпорядній документації категорії, за законом, в силу відповідних норм Земельного та Водного кодексів України та визначених у них нормативах, належить до земель водного фонду і до прибережної захисної смуги водного об`єкту, яка встановлюється з метою його охорони від забруднення і засмічення та збереження водності, і щодо якої законом визначено особливий правовий режим обмеженої господарської та іншої діяльності.

68. Обґрунтування необхідності подання прокурором апеляційної скарги містило доводи й про те, що використання земельної ділянки відповідно до визначеного внаслідок виконання рішення суду першої інстанції її цільового призначення призведе до погіршення екологічної ситуації, завдасть шкоди навколишньому природному середовищу в цілому й конкретному водному об`єкту зокрема, негативно вплине на умови проживання невизначеного, широкого кола осіб, зумовить порушення їх прав не безпечне для життя та здоров`я довкілля.

69. У зв`язку з цим прокурор вважав, що судове рішення, яким зобов`язано внести відповідні відомості про земельну ділянку до Держгеокадастру, з урахуванням обставин цієї справи, є таким, що стосується інтересів держави в цілому та безпосередньо Великоандрусівської територіальної громади, від імені та в інтересах якої у спірних правовідносинах діє представницький орган місцевого самоврядування - Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області.

70. Надавши оцінку таким аргументам апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскарженим рішенням суду першої інстанції питання про права, інтереси та (або) обов`язки Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області не вирішено, оскільки спір у цій адміністративній справі виник між власником земельної ділянки ( ОСОБА_1 ) та суб`єктом надання адміністративних послуг (державний кадастровий реєстратор).

71. Суд апеляційної інстанції виснував, що наведене прокурором в апеляційній скарзі обґрунтування необхідності подачі ним апеляційної скарги в інтересах особи, яка не приймала участі у розгляді справи, не підтверджено, а тому підстави для перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку - відсутні.

72. Колегія суддів з таким висновком апеляційного суду погоджується й підкреслює, що Верховний Суд у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 465/79/18 відзначав, що у судовій практиці вже сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси.

73. Так, за правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 23 листопада 2020 року у справі № 826/3508/17, судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

74. Зазначена правова позиція була застосована Верховним Судом й у постановах від 17 травня 2018 року у справі № 904/5618/17, від 11 липня 2018 року у справі № 911/2635/17, в ухвалі від 19 жовтня 2018 року у справі № 826/13182/17 та інших, є сталою. Відступу від такого правозастосування Верховним Судом не здійснювалось.

75. Зміст ухваленого судом першої інстанції рішення дає колегії суддів підстави стверджувати про те, що спірні у цій справі правовідносини стосуються безпосередньо позивача (фізичної особи) та відповідача (державного кадастрового реєстратора), виникли саме між цими суб`єктами, а предмет спору пов`язаний з рішенням суб`єкта владних повноважень стосовно внесення відповідних записів до Державного земельного кадастру щодо зміни цільового призначення належної позивачу на праві приватної власності земельної ділянки.

76. Великоандрусівська сільська рада Олександрійського району Кіровоградської області, в особі якої прокурор подав апеляційну скаргу, участі у таких правовідносинах не брала, а оскаржене у цій справі рішення державного кадастрового реєстратора прав та обов`язків вказаного органу місцевого самоврядування, який не є власником охопленої обставинами справи земельної ділянки - не зачіпає. Відповідно й рішенням суду про скасування такого адміністративного акта суб`єкта владних повноважень, не можуть вирішуватися питання про права, інтереси та (або) обов`язки Ради.

77. У мотивувальній частині рішення суду першої інстанції не містяться висновки суду про права та обов`язки зазначеної вище Ради. Відсутня пряма вказівка про її права та обов`язки й у резолютивній частині цього ж рішення.

78. Беручи до уваги усе вищенаведене, колегія суддів взнає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження у справі, яка розглядається, за апеляційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в особі Великоандрусівської сільської ради Світловодського (Олександрійського) району Кіровоградської області відповідно до пункту 3 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України, яка передбачає такий процесуальний наслідок у разі, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

79. За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

80. Відповідно до пункту статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

81. Провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд апеляційної інстанції не допустив порушення норм процесуального права й ухвалив судове рішення, яке відповідає закону, у зв`язку з чим підстав для його скасування та задоволення касаційної скарги - відсутні.

82. Керуючись статтями 340 341 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Великоандрусівської сільської ради Олександрійського району Кіровоградської області залишити без задоволення, а ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик