ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 360/6282/21
адміністративне провадження № К/990/6101/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури
на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року (суддя Свергун І.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2022 року (колегія у складі суддів Сіваченко І.В., Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А.)
у справі № 360/6282/21
за позовом Луганської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області
до Луганського природного заповідника Національної академії наук України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2021 року Луганська обласна прокуратура звернулася до суду із позовом до Луганського природного заповідника Національної академії наук України (далі - Луганський природний заповідник НАН України; відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо розробки та подання на затвердження Проекту організації території Луганського природного заповідника та охорони його природних комплексів;
- зобов`язати Луганський природний заповідник НАН України вжити заходи по розробці та затвердженню Проекту організації території Луганського природного заповідника НАН України та охорони його природних комплексів.
2. Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 29.10.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2022, повернув Луганській обласній прокуратурі позовну заяву.
3. 11.02.2022 Луганська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2022, направити матеріали справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2022 відкрито касаційне провадження.
5. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що зі змісту позовної заяви заступника керівника Луганської обласної прокуратури вбачається, що Державною екологічною інспекцією у Луганській області в періоди з 10.08.2020 по 21.08.2020 та з 03.12.2020 по 04.12.2020 проведено позапланові перевірки дотримання Луганським природним заповідником НАН України вимог природоохоронного законодавства на підставі наказів від 07.08.2020 № 2/1-28-305 та від 02.12.2020 № 2/1-28-488, за результатами яких складено акти перевірок від 21.08.2020 № 317 та від 04.12.2020 № 431, якими зафіксовано порушення, що стосуються організації території об`єкта природно-заповідного фонду та його документального оформлення. За результатами перевірки від 21.08.2020 складено припис № 317, яким надано строк для усунення виявлених порушень до 21.10.2020.
7. За результатами перевірки 03.12.2020 винесено постанову від 03.12.2020 № 001125 про накладення адміністративного стягнення за ст. 188-5 КУпАП.
8. Протягом 2021 року Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено дві перевірки дотримання Луганським природним заповідником НАН України вимог природоохоронного законодавства.
9. 15.06.2021 проведено планову перевірку зазначеного об`єкта та складено відповідний акт від 15.06.2021 № 176, яким, серед іншого, встановлено порушення законодавства про природно-заповідний фонд. У зв`язку з чим контролюючим органом складено припис від 18.06.2021 за № 176, яким Луганському природному заповіднику надано строк до 18.08.2021, зокрема для надання затвердженого в установленому законом порядку Проекту організації території об`єкта природно-заповідного фонду.
10. У період з 31.08.2021 по 06.09.2021 Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Луганським природним заповідником НАН України щодо виконання припису від 18.06.2021 № 176, яким адміністрацію заповідника зобов`язано вкотре надати затверджений в установленому законом порядку Проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду у строк до 18.08.2021, про що повідомити Державну екологічну інспекцію у Луганській області не пізніше триденного строку після закінчення встановленого терміну виконання відповідного пункту припису, про що складено акт від 06.09.2021 №263.
11. В акті перевірки від 06.09.2021 № 263 зафіксовано невиконання Луганським природним заповідником НАН України пункту 12 припису від 18.06.2021 № 176 щодо надання затвердженого в установленому законом порядку Проекту організації території об`єкта природно-заповідного фонду та охорони його природних комплексів.
12. 01.09.2021 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №001430, якою на в.о. директора Луганського природного заповідника НАН України ОСОБА_1. за невиконання вищенаведеного припису покладено санкції.
13. На підставі наведеного, заступник керівника Луганської обласної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області про визнання протиправною бездіяльності Луганського природного заповідника Національної академії наук України та зобов`язання останнього вжити заходи по розробці та затвердженню Проекту організації території Луганського природного заповідника НАН України та охорони його природних комплексів.
14. При цьому, заступник керівника Луганської обласної прокуратури зазначає про відсутність коштів на сплату судового збору у Державної екологічної інспекції у Луганській області, що підтверджується листом Державної екологічної інспекції у Луганській області від 21.09.2021 № 2/2-15-362.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції дійшов висновку, що заступник керівника Луганської обласної прокуратури подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області без достатніх правових підстав, за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, а також належних та допустимих доказів.
16. Суд апеляційної інстанції уточнив, що прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтував підстави звернення до суду. Відсутність права на подання подібного позову від імені Держекоінспекції свідчить і про відсутність права у прокурора на подання такого позову.
17. Прокурор вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій:
- неправильно застосували ст. 8 50 55 131-1 Конституції України, ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», ст. 5-7, 53, 73,74, 90 ч. 4 ст. 169 242 КАС України, п. 5 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, п. «й» ст. 20-2 Закону України «Про охорони навколишнього природного середовища»;
- застосували ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в контексті відсутності у прокурора права на подачу позову в інтересах екологічної інспекції через відсутність у контролюючого органу такого права;
- не врахували висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 925/929/19. Суди попередніх інстанцій не взяли до уваги причини виникнення спору та мету, яку переслідує прокурор. Визначальним у цьому випадку є не звернення Державної екологічної інспекції у Луганської області до суду з цим позовом, яка має такі повноваження відповідно до ст. 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади».
18. Відповідач не скористався правом надати відзив.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення з таких мотивів.
20. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
22. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
24. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
25. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
26. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
27. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
28. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
29. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
30. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»
31. Позивач, покликаючись на ст. 23 Закону України "Про прокуратуру, обґрунтував право на звернення до суду нездійсненням органом державної влади захисту інтересів держави належним чином. Також покликався на те, що Держекоінспекція в Луганській області сама просила прокуратуру подати позов у зв`язку з відсутністю видатків на вирішення спору в судовому порядку.
32. Подібні правовідносини вже розглядалися Верховним Судом. У постанові від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 Верховний Суд дійшов висновку, що вказана підстава звернення прокурору до суду як відсутність у відповідного державного органу можливості сплачувати судовий збір є обґрунтованою.
33. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №903/129/18, у постановах Верховного Суду від 30.03.2021 у справі №920/266/19, від 01.06.2021 у справі №910/11956/20.
34. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку про відсутність у прокурора права на подання позову від імені Держекоінспекції. Суд не погоджується з такою позицією з огляду на таке.
35. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
36. Пунктом 7 Положення №275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
37. Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Луганській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.04.2020 №123 (далі - Положення №123), Державна екологічна інспекція у Луганській області (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекція) та їй підпорядковується.
38. Системний аналіз пунктів 6-10 Положення №123 дає підстави для висновку, що Інспекція наділена повноваженнями щодо:
- звернення до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
- складення протоколів про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом;
- пред`явлення претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами.
- досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
39. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що Державна екологічна інспекція у Луганській області в цьому випадку не є органом, уповноваженим державою здійснювати функції державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів на території Луганської області.
40. Аналогічна позиція висловлена у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06.07.2021 у справі №922/3025/20.
41. Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:
«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».
42. Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Держекоінспекцією у Луганській області дій щодо захисту інтересів держави.
43. Прокурор зазначав, що Держекоінспекція у Луганській області неодноразово виносила приписи відповідачу щодо надання затвердженого в установленому законом порядку Проекту організації території об`єкта природно-заповідного фонду та охорони його природних комплексів, однак протягом тривалого терміну ці приписи так і не були виконані, і прокуратурі було повідомлено про відсутність намірів звернутися з позовом. Зазначена свідчить про невжиття Держекоінспекцією у Луганській області дій щодо захисту інтересів держави.
44. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
45. За правилами статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
46. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню на підставі ч. 1 ст. 353 КАС України з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341 343 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2022 року у справі № 360/6282/21 скасувати.
Справу направити для продовження розгляду до Луганського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб