№ 369/7646/15-а - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №369/7646/15-а

адміністративне провадження №К/9901/44927/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Міськрада) на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 березня 2017 року (прийняту судом у складі судді Волчко А.Я.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів: Грибан І.О., Собківа Я.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Сучасний центр» (далі - ТОВ «Сучасний центр»), Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області, про визнання незаконними та скасування рішень, визнання дій неправомірними, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2015 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просили:

- визнати незаконним та скасувати рішення XXXVIII сесії VI скликання Міськради від 15.05.2014 № 1-01XXXVIII6-8 щодо надання дозволу ТОВ «Сучасний центр» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,12 га по АДРЕСА_1 для користування на умовах оренди для будівництва та обслуговування будівель торгівлі;

- визнати протиправним та скасувати рішення XXXVIII сесії VI скликання Міськради від 01.07.2014 № 1-01XXXVIII6-8 про надання дозволу на внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого;

- визнати неправомірними дії відповідача щодо незаконного проведення 20.10.2015 громадських слухань проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого;

- скасувати як незаконне рішення Міськради від 20.11.2014 за № 1-01/ХLII6-22 про затвердження змін до детального плану території центральної частини АДРЕСА_4;

- скасувати неправомірне рішення Міськради від 16.12.2014 за № 1-01/ХLII6-8 «Про затвердження Товариству з обмеженою відповідальністю «Сучасний центр» проекту землеустрою щодо відведенню земельної ділянки в користування на умовах оренди терміном на 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1».

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 27 липня 2016 року роз`єднано позовні вимоги по даній адміністративній справі. Матеріали справи стосовно позовних вимог що стосуються визнання незаконним та скасування рішення ХХХVIII сесії VI скликання Вишневої міської ради від 15.05.2014 № 1-01ХХХVIII6-8, скасування рішення Вишневої міської ради від 16.12.2014 р. за № 1-01/ХLII6-8 «Про затвердження товариству з обмеженою відповідальність «Сучасний центр» проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» передано до Києво-Святошинського районного суду Київської області для реєстрації відповідно до вимог статті 15-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Києво-Святошинський районний суд Київської області постановою від 20 березня 2017 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення XXXVIII сесії VI скликання Вишневої міської ради від 01.07.2014 № 1-01XXXVIII6-8 про надання дозволу на внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого.

Визнав неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого.

Визнав протиправним та скасував рішення Вишневої міської ради від 20.11.2014 за № 1-01/ХLII6-22 про затвердження змін до детального плану території центральної частини АДРЕСА_4.

Суд першої інстанції, виходив із того, що у відповідності до генерального плану м. Вишневе, земельна ділянка площею 0,12 га по АДРЕСА_3 відноситься до паркової зони (землі рекреаційного призначення).

За умовами Генерального плану забудови території міста Вишневе Києво- Святошинського району земельна ділянка, розташована по АДРЕСА_3, відноситься до зони зелених насаджень прибудинкової території, а отже, до земель рекреаційного призначення.

В той же час, в Україні введено мораторій строком на п`ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, а саме: земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень.

Відповідач у зв`язку із затвердженням проекту внесення змін до проекту детального плану території повинен був вирішити питання щодо розроблення проекту змін до Генерального плану населеного пункту з подальшими громадськими слуханнями та проведенням експертизи. Також спірними рішеннями відповідач фактично змінив цільове призначення земельної ділянки.

Крім того, суд першої інстанції звернув увагу на повідомлення відповідача про розгляд пропозицій до проекту детального плану території, в якому всупереч постанови Кабінету Міністрів України від 21.05.2011 № 555, були відсутні графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації.

Водночас 01.12.2014 на ім`я міського голови Міськради надійшла заява від мешканців будинку по АДРЕСА_2 , які вказували в своїй заяві що вони проти будівництва торгівельного центру на їх прибудинковій території.

У зв`язку із чим суд дійшов до висновку що прийняті спірні рішення є протиправними та підлягають скасуванню, а громадські слухання що були проведені 20 жовтня 2014 року є такими що проведені з порушення порядку визначеного постановою Кабінету Міністрів України.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 червня 2017 року рішення суду першої інстанції в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого - скасував та прийняв в цій частині нове рішення.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого - відмовив.

У решті постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 березня 2017 року залишив без змін.

Суд апеляційної інстанції, частково скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи у цій частині нове рішення, зазначив, що колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про доведення в даній справі факту порушення оскаржуваними рішеннями відповідача прав позивачів та необхідність їх судового захисту. Проте, обговорюючи питання стосовно заявлених позовних вимог в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого, колегія суддів вказала, що єдиним наслідком, який виникає внаслідок непроведення процедури розгляду пропозицій громадськості є заборона затвердження відповідним органом місцевого самоврядування містобудівної документації.

При цьому, сама по собі процедура проведення громадських слухань не створює будь-яких юридичних наслідків без прийняття рішення з питання, яке ставилось на такі слухання.

Порушення норм законодавства, що регулює порядок оформлення результатів громадських слухань, може свідчити про той факт, що такі слухання не відбулися, проте не про неправомірність дій щодо їх (слухань) організації.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

05 липня 2017 року Міськрада звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати, а постанову суду апеляційної інстанції скасувати в частині задоволення позову та прийняти в цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

У скарзі зазначає, що суди допустили неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Посилається на те, що Міськрада не надавала дозволу на зміну цільового призначення земельної ділянки. Зміни цільового призначення земельної ділянки у даному випадку не могло бути взагалі, оскільки до прийняття оскаржуваного рішення, на підставі якого було сформовано земельну ділянку площею 0,0312 га, її цільове призначення не встановлювалось, а здійснювалося формування земельної ділянки під існуюче нерухоме майно шляхом складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Виділення в користування на умовах оренди ТОВ «Сучасний центр» земельної ділянки орієнтовною площею 0,0312 га для будівництва і обслуговування будівель не суперечить чинному законодавству та не порушує вимог містобудівної документації, про що свідчить погодження такого проекту відповідними інстанціями.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач ОСОБА_2 просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 серпня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року № 850/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням ХХХVIII сесії VI скликання Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ХХХVIII6-8 від 15.05.2014 було надано дозвіл Товариству з обмеженою відповідальністю «Сучасний центр» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,12 га (землі житлової та громадської забудови) у користування на умовах оренди терміном 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1.

Рішенням ХХХІХ сесії VI скликання Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ХХХІХ6-07 від 01.07.2014, з метою уточнення планування організації і розвитку центральної частини міста, міська рада вирішала доручити виконкому Вишневої міської ради внести зміни до Детального плану територій центральної частини міста Вишневе за рахунок коштів інвесторів.

На офіційному веб-сайті Міськради було розміщено повідомлення наступного змісту: «Виконком Вишневої міської ради, як замовник проекту, оголошує про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневе. Проект детального плану території розроблено Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування, на підставі рішення Вишневої міської ради від 01.07.2014 № 1-01/ХХХІХ6-07 «Про внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневе» та має наступні техніко-економічні показники: територія в межах проекту становитиме - 27,2 га, в тому числі, територія кварталів під житлову забудову - 21,1 га. Перспективна чисельність населення становитиме 7,4 тис. осіб, проектна житлова площа 194,9 тис. м кв., в тому числі існуюча та вже збудована - 83,5 тис. м кв. Крім того, проектом передбачається будівництво дитячого садка, навчально-виховного комплексу та торгівельних центрів. З проектом внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневе можна ознайомитись протягом місяця з дня опублікування повідомлення у відділі містобудування та архітектури виконкому за адресою: м. Вишневе, вул. Святошинська, 29, кабінет № 7. Пропозиції до проекту можна направляти за адресою: 08132, м. Вишневе, вул. Святошинська, 29, виконком Вишневої міської ради. Відповідальна особа за організацію розгляду пропозицій - головний спеціаліст відділу містобудування та архітектури виконкому Гризодуб Борис Петрович (тел.5-19-93). Розгляд пропозицій до проекту детального плану території буде проведено 20 жовтня 2014 року».

Дане повідомлення, також, було розміщено в офіційному друкованому засобі масової інформації, а саме в газеті «Наше місто».

20 жовтня 2014 року відбулись громадські слухання проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневе.

Відповідно до протоколу від 20 жовтня 2014 року вбачається, що головуючим громадських слухань був начальник відділу містобудування та архітектури Черній В.П., відповідальною особою зазначено головного спеціаліста відділу містобудування та архітектури Гризодуб Б.П., а на саме засідання були запрошені та з`явились 10 осіб: ОСОБА_3 , ОСОБА_12, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 .

За результатом розгляду в цілому проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневе було складено висновок, що за результатами проведення громадських слухань, пропозицій та зауважень від громадськості не надходило, а тому, підстав для створення погоджувальної комісії для додаткового розгляду немає.

Рішенням ХLII сесії VI скликання Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ ХLII6-22 від 20.11.2014 було затверджено Детальний план території центральної частини АДРЕСА_5 (внесення змін).

Рішенням ХLII сесії VI скликання Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області № 1-01/ ХLIIІ6-13 від 16.12.2014 було затверджено ТОВ «Сучасний центр» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0312 га (кадастровий № 3222410600:01:009:5035) в користування на умовах оренди терміном 10 років для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1. Надано ТОВ «Сучасний центр» в користування на умовах оренди терміном 10 років земельну ділянку площею 0,0312 га (кадастровий № 3222410600:01:009:5035) для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: АДРЕСА_1.

Не погоджуючись з вищевказаними рішеннями відповідача, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивачі звернулися до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно з частиною першою статті 2 цього Закону, планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Частиною першою статті 8 вказаного Закону передбачено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Згідно з частиною третьою цієї статті Закону рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 16 цього Закону, склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Частиною першою статті 19 даного Закону передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Відповідно до частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів (частина п`ята статті 19 Закону).

Згідно з частиною шостою цієї статті, склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Частиною першою статті 21 Закону № 3038-VI визначено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Відповідно до частини другої статті 21 зазначеного Закону затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Частиною третьою статті 21 цього Закону передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частиною четвертою статті 21 Закону № 3038-VI оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування (частина п`ята статті 21 Закону).

В силу частини шостої статті 21 Закону пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Згідно з частиною сьомою статті 21 Закону № 3038-VI пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати : 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Частиною восьмою цієї статті Закону передбачено, що для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія, до складу якої входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії, яка протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Згідно з частиною дев`ятою статті 21 цього Закону, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів. Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України (частина одинадцята статті 21 Закону № 3038-VI).

Постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25.05.2011 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - Порядок № 555).

Згідно з пунктом 4 Порядку № 555, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

В силу пункту 5 Порядку № 555, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Згідно зі статтею 20 Закону № 3038-VI для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах.

Відповідно до вимог Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 108 від 07.07.2011 (далі - Типове положення), рада є дорадчим органом для професійного колегіального розгляду й обговорення містобудівних, архітектурних та інженерних рішень містобудівної та проектної документації. Рада діє на громадських засадах.

За пунктом 2.1 розділу 2 Типового положення, архітектурно-містобудівна рада згідно з наданими чинним законодавством повноваженнями у сфері містобудування та архітектури розглядає містобудівну та проектну документацію і надає рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій відповідному органу містобудування та архітектури.

Згідно з частиною першою статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься, зокрема відповідно до пункту 41 прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами; відповідно до пункту 42 затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

При цьому, статтею 1 Закону України від 17 березня 2011 року № 3159-VI «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» введено мораторій строком на п`ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, а саме: земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень.

Відповідно до статей 50 51 Земельного кодексу України, до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Частинами третьою, четвертою статті 52 Земельного кодексу України визначено, що на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.

Пунктом 2.1 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 10.04.2006 № 105 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27 липня 2006 року за № 880/12754), наведено визначення терміну «Зелені насадження», під яким розуміється деревна, чагарникова, квіткова та трав`яна рослинність природного і штучного походження на визначеній території населеного пункту.

Як встановили суди, відповідно до Генерального плану м. Вишневе земельна ділянка площею 0,12 га по АДРЕСА_3 відноситься до паркової зони (землі рекреаційного призначення).

Водночас, в Україні введено мораторій строком на п`ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, а саме: земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень.

Таким чином, відповідач, у зв`язку із затвердженням проекту внесення змін до проекту детального плану території повинен був вирішити питання щодо розроблення проекту змін до Генерального плану населеного пункту з подальшими громадськими слуханнями та проведенням експертизи.

При цьому, як зазначили суди, спірними рішеннями відповідач фактично змінив цільове призначення земельної ділянки.

Суди також правильно звернули увагу на повідомлення відповідача про розгляд пропозицій до проекту детального плану території, в якому, всупереч Порядку № 555, були відсутні графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації.

Водночас, 01.12.2014 на ім`я міського голови Вишневої міської ради надійшла заява від мешканців будинку по АДРЕСА_2, які вказували в своїй заяві про те, що вони проти будівництва торгівельного центру на їх прибудинковій території.

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про доведення в даній справі факту порушення оскаржуваними рішеннями відповідача прав позивачів та необхідність їх судового захисту.

Слушно звернуто увагу судів попередніх інстанцій на Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 25.06.1998, ратифіковану Законом України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 06 липня 1999 року, згідно зі статтею 1 якої, кожна зі Сторін гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї Конвенції.

Відповідно до пункту 4 статті 2 зазначеної Конвенції «громадськість» означає одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їх не об`єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою. При цьому, згідно з пунктом 3 статті 9 вище вказаної Конвенції, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.

Щодо позовних вимог в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого, колегія суддів апеляційного суду зазначила таке.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах; далі - КАС України) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

За змістом вказаної норми, предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

Пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України встановлено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Частиною першою статті 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм, право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є таким, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо, по-перше, таке рішення прийнято владним суб`єктом поза межами визначеної законом компетенції, а по-друге, оскаржуване рішення є юридично значимим, тобто таким, що має безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюються при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Відповідно до пункту 10 Порядку № 555 затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.

Тобто, єдиним наслідком, який виникає внаслідок непроведення процедури розгляду пропозицій громадськості є заборона затвердження відповідним органом місцевого самоврядування містобудівної документації.

При цьому, колегія суддів апеляційного суду вважає, що сама по собі процедура проведення громадських слухань не створює будь-яких юридичних наслідків без прийняття рішення з питання, яке ставилось на такі слухання.

З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання неправомірним проведення 20.10.2015 громадських слухань щодо розгляду проекту внесення змін до детального плану території центральної частини міста Вишневого, а також щодо складання протоколу громадських слухань від 20.10.2014 про внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого.

Разом із тим, колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про визнання неправомірними та скасування рішень Міськради щодо надання дозволу на внесення змін до діючого детального плану території центральної частини міста Вишневого від 01.07.2014 та про затвердження змін до детального плану території центральної частини АДРЕСА_4 від 20.11.2014.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої (з урахуванням змін внесених рішенням суду апеляційної інстанції) та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Вишневої міської ради Києво-Святошинського району Київської області залишити без задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 20 березня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець