№ 380/15810/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 380/15810/21

адміністративне провадження № К/990/20234/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Львівської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області,

третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина»

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина»

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ніколіна В.В., Гінди О.М., Качмара В.Я. від 9 травня 2023 року,

У С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада, відповідач 1), Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області, відповідач 2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» (далі - ТОВ «ВКФ «Горобина», третя особа), в якій просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження Детального плану території в районі АДРЕСА_1 »;

- зобов`язати ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, де визначити цільове призначення земельної ділянки - 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, та вид використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що всупереч нормам статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), Брюховицька селищна рада не проводила громадських слухань, не оприлюднила рішення щодо розроблення проєкту детального плану території (далі - ДПТ), розроблений проєкт ДПТ, не розмістила інформаційні матеріали (планшети, макети) щодо такого плану, не опублікувала вказану інформацію на веб-сайті та в газеті та фактично обмежила доступ громадськості до цієї інформації.

3. Крім того, позивачка вказує, що територія по АДРЕСА_1 у смт Брюховичі належить до земель громадської забудови, натомість проєкт ДПТ, що затверджений спірним рішенням, фактично змінює, а не уточнює положення Генерального плану смт Брюховичі в частині можливості здійснення будівництва багатоквартирного житлового будинку в зоні громадських забудов. Позивачка зазначає, що зміни до Генерального плану смт Брюховичі в частині зміни території громадської забудови на територію житлової забудови не вносилися, отже, згідно зі спірним рішенням було протиправно змінено цільове призначення земельної ділянки без розроблення проєкту землеустрою, така зміна відбулася всупереч положенням Генерального плану смт Брюховичі та на підставі ДПТ, який був розроблений та затверджений з порушенням вимог законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року в задоволенні позову відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Брюховицькою селищною радою, на яку покладено обов`язок щодо забезпечення проведення громадських слухань, дотримано вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 555; зміни цільового призначення земельної ділянки у спірному ДПТ не відбулося, натомість відбулася зміна виду використання земельної ділянки її користувачем в межах однієї категорії земель. При цьому, за висновком суду першої інстанції, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства застосовуються при зміні цільового призначення, зокрема розроблення проєкту землеустрою.

6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено.

7. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що порушення процедури проведення громадських слухань з питань обговорення проєкту ДПТ свідчить про те, що спірним рішенням Брюховицької селищної ради були порушені права жителів територіальної громади смт Брюховичі на ознайомлення з розробленим проєктом ДПТ, на подачу пропозицій до цього проєкту, та не враховано громадські інтереси, які мали б бути враховані під час проведення громадських слухань, а тому рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі АДРЕСА_1 » не відповідає критеріям правомірності, які визначені частиною другою статті 2 КАС України, та підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «ВКФ «Горобина» звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. У касаційній скарзі зазначається, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктів 4, 8 Порядку № 555, оскільки при цьому не враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 липня 2019 року у справі № 804/639/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737 /16-a, від 23 лютого 2023 року у справі № 400/3396/19, про критерії розмежування істотного (фундаментального) процедурного порушення від неістотного.

10. Скаржник також зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення частини другої статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України, оскільки не враховано правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a, щодо наявності права на звернення до адміністративного суду лише у випадку порушення спірним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень прав позивача.

11. 23 червня 2023 року від ГУ Держгеокадастру у Львівській області надійшли додаткові пояснення, в яких зазначається про обґрунтованість вимог касаційної скарги та необхідність скасування оскаржуваної постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року. Відповідачем 2 наголошується, що висновки суду апеляційної інстанції про неоприлюднення рішення про розробку ДПТ та порушення встановленого порядку проведення громадських слухань спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами справи. Звертає увагу, що від позивачки жодних зауважень до проєкту спірного ДПТ не надходило.

12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ТОВ «ВКФ «Горобина» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до поштового повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 0102938159960 копія ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження від 19 червня 2023 року у справі № 380/15810/21 отримана Львівською міськрадою 26 червня 2023 року. При цьому ОСОБА_1 вказану ухвалу було направлено 20 червня 2023 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 5 червня 2023 року.

14. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/15810/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ «ВКФ «Горобина».

15. Скаржником подано клопотання про розгляд цієї справи у судовому засіданні за участі представника, а також про зупинення дії оскаржуваної постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, в задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2023 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (сертифікат АА № 000779) на замовлення Брюховицької селищної ради згідно з рішенням № 1104 від 9 липня 2018 року було розроблено ДПТ в районі АДРЕСА_1 площею 0,7 га.

17. Рішенням Брюховицької селищної ради 71 сесії VII скликання «Про затвердження Детального плану території в районі АДРЕСА_1 » № 2263 від 23 листопада 2020 року вирішено:

1. Затвердити ДПТ у районі АДРЕСА_1 площею 0,7 га, виготовленого ФОП ОСОБА_2 (сертифікат АА №000779) як уточнення положення Генерального плану смт Брюховичі;

2. Дати згоду ТОВ «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» (ЄДРПОУ 31216166) на зміну виду використання земельної ділянки площею 0,5038 га кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, яка надавалась для розміщення та обслуговування кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та інших тимчасових споруд (код КВІДПЗ 03.15) на вид використання для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код КВПІДЗ 02.10);

3. ТОВ «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» підписати договір про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 12 лютого 2018 року відповідно до пункту 1 та 2 цього рішення;

4. Земельну ділянку використовувати за цільовим призначенням та висновків про наявні обмеження та сервітути;

5. Контроль за виконанням даного рішення покласти на комісію комунального господарства, містобудування та землекористування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

21. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.

23. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Одним із доводів касаційної скарги є неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини другої статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України, внаслідок неврахування правового висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a, щодо права на звернення до суду.

26. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування норм матеріального права та дотримання процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів виходить з наступного.

27. Згідно із частинами другою та шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

28. Як роз`яснено Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп, частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

29. У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дано визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес». Зокрема, зазначено, що у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова) означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

30. Тобто обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

32. Отже, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням.

33. Відтак, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи щодо особа дійсно має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

34. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересу особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання адміністративного судочинства.

35. Вищенаведені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду України, що міститься у постанові від 10 квітня 2012 року у справі № 21-1115во10, та Верховного Суду, викладеною у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 29 грудня 2020 року у справі № 140/ 2630/18, від 3 грудня 2021 року у справі № 369/7844/17, від 14 лютого 2022 року у справі № 200/9772/18-a та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

36. Суд також враховує, що поняття «юридичного спору» має тлумачитися широко, виходячи з підходу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) до тлумачення поняття «спір про право».

37. Зокрема, відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.

38. ЄСПЛ, зокрема у рішеннях «Georgiadis v. Greece» (заява № 21522/93, пункт 34), «Ferrazzini v. Italy» (заява № 44759/98, пункт 30), «Benthem v. the Netherlands» (заява № 8848/80, пункт 32), зазначає, що відповідно до духу Конвенції поняття «спору про право» має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення. Відсутність предмета спору унеможливлює вирішення справи по суті, незалежно від обґрунтованості позову, а відповідно і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб. Прикладами відсутності предмета спору можуть бути дії сторін, чи настання обставин, якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань або самими сторонами врегульовано спірні питання.

39. Аналогічний правовий висновок сформульований Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 9901/386/18, та Верховним Судом у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 367/4883/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 539/1699/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 480/8472/20 та від 15 вересня 2021 року у справі № 742/3070/18.

40. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, предметом спірних правовідносин є правомірність рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі АДРЕСА_1 в смт. Брюховичі» та дій ГУ Держгеокадастру у Львівській області щодо внесення змін до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 смт. Брюховичі кадастровий номер 4610166300:08:003:1562 відповідно до спірного рішення.

41. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

42. У статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено:

- детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

43. Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

44. Відповідно до частин першої та четвертої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальний план території визначає:

1) принципи планувально-просторової організації забудови;

2) червоні лінії та лінії регулювання забудови;

3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами і правилами;

4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;

5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;

6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;

7) черговість та обсяги інженерної підготовки території;

8) систему інженерних мереж;

9) порядок організації транспортного і пішохідного руху;

10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;

11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

45. Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

46. Згідно частини першої статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

47. З вищенаведених норм права вбачається, що затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану населеного пункту або внесення до нього змін місцева рада формує обґрунтування щодо вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

56. Відтак, спірне рішення Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 має ознаки нормативно-правового акта.

57. Суд враховує, що правові висновки щодо того, що рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні, має ознаки нормативно-правового акта міститься, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/9175/18, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.

58. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.

59. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

60. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

61. Отже, для оскарження нормативно-правових актів передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

62. Однак суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта - рішення Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263, не дотримались порядку, визначеного статтями 264 265 КАС України, зокрема, не зобов`язали відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи, а також не дотримались інших вимог, визначених цими статтями КАС України.

63. З цього приводу Суд також враховує правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22, про те, що під час розробки та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб`єктом акта нормативно-правового, зокрема регуляторного характеру, мають бути дотримані такі вимоги: враховані інтереси суб`єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави у такій мірі, щоб це забезпечувало їх збалансованість; обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованому у відповідному регуляторному акті формі та порядку; відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб`єктів господарювання у достатній мірі; якщо такі суб`єкти добросовісно та з дотримання усіх вимог законодавства здійснюють свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не повинні перешкоджати такій діяльності, крім випадків об`єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.

64. Вирішуючи питання про те, чи має позивачка право на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів звертає увагу, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13 23 50 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.

65. З аналізу статей 264-265 КАС України вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

66. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ) щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

67. Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначає, що адміністративний акт, який має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, що здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

68. На підставі вищезазначеного Суд доходить висновку про те, що з позовом про оскарження рішення Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263, яке має ознаки нормативно-правового акта, може звернутися як особи, щодо яких застосовано це рішення, так і особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких воно буде або може бути застосовано.

69. У постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19 Верховний Суд дійшов висновку, що положення частини другої статті 264 КАС України «право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт» слід розуміти як запровадження у процесуальному законодавстві України (з деякими особливостями, які зобов`язують особу довести у суді, що такий акт стосується її інтересів) доктрини actio popularis (з лат. - «суспільна дія»), згідно з якою позов може бути подано в інтересах «публічного порядку, законності» (без обов`язку позивача доводити при зверненні до суду, що відповідне рішення суб`єкта владних повноважень вже та безпосередньо зачіпає права та свободи такого позивача).

Право ініціювати у суді справу (locus standi) про визнання протиправним та нечинним рішення суб`єкта владних повноважень, яке володіє ознаками нормативно-правового акта, ґрунтується, фактично, на зазначеному статусі оскаржуваного акта. Відмова у доступі до суду особи у такій категорії спорів може призвести до ситуації, за якої рішення суб`єктів владних повноважень, що володіє ознаками нормативно-правового акта, буде залишатися поза межами судового контролю.

70. Крім того у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 Верховний Суд дійшов таких висновків:

«Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень».

71. З цього приводу необхідно зазначити, що у рішеннях ЄСПЛ сформовано сталу практику стосовно поняття «в інтересах суспільства». Зокрема, аналіз практики ЄСПЛ (рішення у справах «Ocalan v.», заява № 46221/99, пункт 168; «Former King of Greece and Others v. Greece» [GC], заява № 25701/94, пункт 89; «Iatridis v. Greece», заява № 31107/96, пункт 55 та ін.) дає підстави дійти висновку, що складовими принципу верховенства права Суд визнає, зокрема, збалансованість інтересів окремого індивіда з інтересами інших членів суспільства, принцип пропорційності, справедливий баланс між вимогами спільного (публічного) інтересу та захистом фундаментальних прав особи.

72. У справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11 та 2 інші, пункт 161) ЄСПЛ визначив поняття, які складають значний суспільний інтерес, зокрема, такі як: захист людського життя, здоров`я та навколишнього середовища, та вказав, що у цій справі національні суди встановили, що визнання виключних повноважень органів влади стосовно зупинення дії ліцензії заявника виправдовувалось суспільними інтересами, а тому заявник міг обґрунтовано вважати, що ці питання достатньою мірою охоплювалися усталеними повноваженнями органів (відповідальних за пожежну безпеку, безпеку на робочому місці та охорону здоров`я) для припинення діяльності конкретних гральних закладів у випадку небезпеки (пункт 65).

73. У справі «Kaminskas v. Lithuania» (заява № 44817/18), яка стосувалася рішення про знесення будинку заявника у зв`язку з тим, що будинок був незаконно збудований на ділянці, що належить до земель лісового фонду, ЄСПЛ дійшов висновку, що рішення про знесення переслідувало легітимні цілі, відповідало суспільним інтересам (пункт 53) та було необхідним у демократичному суспільстві. ЄСПЛ врахував складне становище заявника з огляду на його пенсійний вік, погане здоров`я та низький дохід (пункт 34), проте співставив інтереси заявника із загальними інтересами суспільства у збереженні лісів та довкілля і зазначив, що ані вік заявника, ані інші особисті його обставини не можуть мати вирішального значення з урахуванням того, що заявник свідомо збудував будинок на охоронюваній ділянці без відповідного дозволу (пункт 64).

74. Вищезазначені висновки ЄСПЛ враховані у практиці Верховного Суду, відповідно до якої судовий контроль за законністю рішень місцевих органів влади щодо планування забудови території стосується захисту суспільного (публічного) інтересу (постанови від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 ВС, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 15 січня 2020 року у справі № 813/4060/17 та від 30 вересня 2020 року у справі № 1.380.2019.004102).

75. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка є жителькою смт Брюховичі і має у користуванні земельну ділянку, яка розташована на суміжній з територією, щодо якої затверджено ДПТ та змінено цільове призначення.

76. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та зважаючи на характер спірних правовідносин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність у цій справі у позивачки права на звернення до суду.

78. Разом з тим, зважаючи на те, що недотримання судами встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

79. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

80. Аналогічний підхід щодо повернення справи на новий розгляд у випадку недотримання судами спеціального порядку розгляду справи про оскарження нормативно-правового акта, визначеного статтями 264 та 265 КАС України, застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 27 лютого 2020 у справі № 405/6347/15-а, від 4 березня 2020 у справі № 450/1236/17, від 16 березня 2020 у справі № 361/193/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 1340/4945/18, від 8 листопада 2021 року у справі № 804/262/18 та від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

81. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ТОВ «ВКФ «Горобина» слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

82. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтями 264 та 265 КАС України, надати правову оцінку спірному рішенню Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 як нормативно-правовому акту та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, ухвалити законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

83. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді О.П. Стародуб

В.М. Шарапа