ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 380/16070/21
адміністративне провадження № К/990/20873/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року (суддя: Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року (судді: Кухтей Р.В., Нос С.П., Обрізко І.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові про визнання протиправним та скасування рішення.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові (далі - ТУ ДБР, третя особа), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників ДБР, оформлене протоколом №7 від 22 січня 2021 року в частині не визнання його переможцем конкурсу на посади слідчого, старшого слідчого 1, 2, 3, 4, 5 слідчих відділів у ТУ ДБР.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки останнє не було оприлюднене на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, що не дало йому змоги дізнатися про негативний результат конкурсу щодо нього. Крім того, позивач зазначив, що у протоколі від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань (далі - Конкурсна комісія) не зазначено жодних відомостей про кількість набраних балів особами, які брали участь в співбесіді, а також відсутні відомості про відкрите голосування членами комісії за кандидатури переможця. Уважає, оскаржуване рішення не відповідає визначеним частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, оскільки його зміст фактично констатує факт не проходження ним конкурсу без наведення відповідного обґрунтування такого висновку. Також стверджує, що оскаржуване рішення об`єктивно не містить мотиви та посилання на відповідні докази, на підставі яких таке було прийняте. За викладених обставин позивач доводить, що Конкурсна комісія порушила встановлений Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 (зі змінами), зокрема, не оцінила та не зазначила в протоколі відомості про кандидатів після проходження співбесіди, не зазначила відомості про голосування за кандидатів та не розмістила результати конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що обрання переможця конкурсу, згідно з положеннями пунктів 8.1 - 8.3 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, Конкурсна комісія здійснює шляхом голосування особисто та незалежно, згідно з власним рішенням (дискреційно) кожним членом Конкурсної комісії з наступною фіксацією у протоколі Конкурсної комісії саме рішення про визначення переможця конкурсу, яке може бути оприлюднено на офіційному вебсайті ДБР.
Визначальним, на думку судів попередніх інстанцій, при визначенні результатів конкурсу є виключно власне рішення кожного із членів Конкурсної комісії.
Судами попередніх інстанцій також зазначено, що Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 передбачає лише фіксування у протоколі засідання Конкурсної комісії рішення про визначення переможця Конкурсу. Таке може бути ухвалене про його опублікування на офіційному вебсайті ДБР і не встановлює відповідного обов`язку для суб`єкта владних повноважень.
Ураховуючи викладене суди попередніх інстанцій виснували, що у Конкурсної комісії відсутній обов`язок щодо зазначення в протоколі відомостей про кандидатів після проходження співбесіди, відомостей про голосування за кандидатів, а також розміщення результатів конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, на чому зокрема наголошує позивач, як підставу для скасування оспорюваного рішення Конкурсної комісії.
Оцінюючи доводи позивача про те, що Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 неодноразово змінювався з моменту його оприлюднення до завершення конкурсу, судами попередніх інстанцій указано, що в матеріалах справи такі дані відсутні, а позивачем протилежного не доведено.
Крім того, судом першої інстанції установлено, позивач не оскаржував Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затверджений наказом від 24 січня 2020 року № 22 як нормативно-правовий акт.
Спростовуючи покликання відповідача на невідповідність положень Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22 вимогам Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №246 від 25.03.2016 (далі - Порядок №246), суд першої інстанції зазначив, що такі стосуються незгоди позивача зі змістом, методами, способами правового регулювання спірних правовідносин, а не з помилковим застосуванням тої чи іншої норми.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , покликаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване рішення конкурсної комісії не містить переліку обставин, а саме повної та вичерпної інформації, яка підтверджує не проходження позивачем конкурсу та, головним чином, не висвітлює причини такого рішення.
У цьому сенсі скаржник зазначає, що у протоколі від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань не зазначено жодних відомостей про кількість набраних балів особами, котрі брали участь в співбесіді, а також відсутні відомості про відкрите голосування членами комісії за кандидатури переможця.
Викладене, з погляду скаржника, свідчить на користь висновку, що оскаржуване рішення Конкурсної комісії №24 не відповідає критеріям об`єктивності, обґрунтованості та безсторонності, позаяк відсутні докази, які вважаються установленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті конкурсною комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією факту не проходження конкурсу, без наведеного не упередженого обґрунтування такого висновку.
Скаржнику з тексту протоколу від 22 січня 2021 року №7 Конкурсної комісії №24 не зрозуміло чому саме, з яких підстав та/або у зв`язку із чим саме він визнаний таким, що не успішно пройшов співбесіду, і як наслідок конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань.
При цьому відповіді Державного бюро розслідувань та Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові, надані на звернення скаржника також не містять причини не проходження ним конкурсу.
Скаржник доводить, що відсутні такі обґрунтування і в документах, які були надані до суду першої інстанції відповідачем та третьою особою, а саме у відзиві, поясненнях тощо.
За викладених обставин скаржник указує, що дотепер не обізнаний у тому, чому не пройшов конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, тим більше після проходження такого конкурсу у 2020 році, після іспитового строку перебування на посаді слідчого тощо.
Поряд з цим скаржник звертає увагу, що у порушення пункту 8.4 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, рішення Конкурсної комісії №24, оформлене протоколом від 22 січня 2021 року № 7 не було оприлюднене на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, а тому скаржник не знав, і не міг знати про те, що не пройшов конкурсу.
До того ж відмічає, що конкретне визначення поняття «невизнання переможцем конкурсу» у законодавстві України відсутнє, з огляду на що, належним чином не мотивоване та необґрунтоване (без зазначення оцінок кожного з членів комісії, кількість набраних балів та результати відкритого голосування), оскаржуване рішення Конкурсної комісії, оформлене протоколом від 22 січня 2021 року № 7 є протиправним, оскільки не ґрунтуються на положеннях законодавства.
Одночасно з цим скаржник зазначає, що Порядком проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22 не передбачено критеріїв та процедури голосування після проходження кандидатами співбесіди. Саме тому скаржник уважає, що за аналогією відповідно до частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України слід ураховувати пункт 83 Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року №246.
Підсумовуючи викладене скаржник переконує, що Конкурсна комісія №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань неодноразово порушила Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22, позаяк не оцінила та не зазначила в протоколі відомості про кандидатів після проходження співбесіди, не зазначила відомості про голосування за кандидатів, не розмістила результати конкурсу на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань, а також не надала відомості про те, чому саме, з яких підстав та/або у зв`язку із чим саме він визнаний таким, що не успішно пройшов співбесіду, і як наслідок конкурс на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшли додаткові пояснення, у яких відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, стверджуючи про безпідставність доводів скаржника та наполягаючи, що оскаржувані судові рішення прийнято з дотриманням норм процесуального права та на підставі положень Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року № 794-VIII, Типового положення про конкурсну комісію Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 24 січня 2020 року № 25 (зі змінами) та Порядку проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом від 24 січня 2020 року № 22.
Від третьої особи - Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові надійшли заперечення на касаційну скаргу у вигляді відзиву, у яких третя особа поділяє думку Державного бюро розслідувань та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
20 листопада 2020 року на офіційному сайті Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) було розміщено інформацію про проведення конкурсу на посади слідчих Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 18 листопада 2020 року №742.
03 грудня 2020 року позивач скерував до Державного бюро розслідувань Конкурсної комісії №24 заяви про участь у конкурсі на посади слідчого, старшого слідчого 1-5 слідчих відділів Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові (10 посад).
Відповідно до протоколу №3 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 23 грудня 2020 року, зокрема, ОСОБА_1 допущено до участі у конкурсі та до проходження кваліфікаційного іспиту.
Відповідно до протоколу №6 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 18 січня 2021 року ОСОБА_1 отримав прохідний бал та допущений до наступного етапу конкурсу - співбесіди.
Згідно з додатком до цього протоколу «Відомість з оцінювання кандидатів на посади в Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові за результатами проведеного кваліфікаційного іспиту» ОСОБА_1 отримав середній арифметичний бал « 4».
Відповідно до протоколу №7 засідання Конкурсної комісії №24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань від 22 січня 2021 року ОСОБА_1 взяв участь у співбесіді, однак за результатами голосування його не було вирішено визначити переможцем конкурсу, відтак щодо ОСОБА_1 не внесено подання директору Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові для погодження та призначення на посаду.
Згідно з додатком до цього протоколу «Відомість про результати співбесіди та визначення переможця конкурсу на посади в Територіальне управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові» ОСОБА_1 не визначений переможцем конкурсу.
Наказом директора Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові від 19 лютого 2021 року №54 о/с було припинено державну службу ОСОБА_1 та звільнено його з посади з 01 березня 2021 року у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Призначення на посади слідчих відбулося 01 березня 2021 року, однак позивача не було призначено на жодну із вакантних посад.
Позивач, не погоджуючись з тим, що його не визначено переможцем конкурсу, а також вважаючи, що відповідач діяв протиправно, оскільки порушив порядок проведення конкурсу, звернувся з даним позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року №794-VIII (далі - Закон України «Про Державне бюро розслідувань», в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державне бюро розслідувань є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» Державне бюро розслідувань у своїй діяльності керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, а також іншими нормативно-правовими актами, прийнятими на їх основі.
Державне бюро розслідувань організовується і діє, у тому числі, на засадах верховенства права, законності, справедливості, неупередженості, незалежності та єдиноначальності у реалізації повноважень Державного бюро розслідувань (частина перша статті 3 Закону України «Про Державне бюро розслідувань»).
Відповідно до частини третьої статті 14 Закону України «Про державне бюро розслідувань» на службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки.
Прийняття громадян України на службу до Державного бюро розслідувань без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом.
Кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у підрозділах Державного бюро розслідувань затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Призначення на посади у Державному бюро розслідувань, крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, здійснюється за результатами відкритих конкурсів, що проводяться конкурсними комісіями з проведення конкурсів на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань. Типове положення про конкурсну комісію та порядок проведення відкритого конкурсу затверджує Директор Державного бюро розслідувань.
Правові та організаційні засади проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань (далі - Конкурс), крім посад Директора Державного бюро розслідувань, керівника підрозділу внутрішнього контролю центрального апарату Державного бюро розслідувань та керівників підрозділів внутрішнього контролю територіальних управлінь Державного бюро розслідувань, принципи та умови відбору для призначення на посади в Державному бюро розслідувань (далі - ДБР), внесення суб`єкту призначення за результатами Конкурсу подання про призначення кандидата на посаду в ДБР визначає Порядок проведення відкритого конкурсу на зайняття посад працівників у Державному бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 24 січня 2020 року №22 (далі - Порядок проведення відкритого конкурсу, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За правилами розділу 2 Порядку проведення відкритого конкурсу Конкурс складається з таких етапів: прийняття рішення про оголошення Конкурсу; оприлюднення оголошення про проведення Конкурсу; прийняття та розгляд документів від кандидатів; кваліфікаційний іспит; психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа; співбесіда; визначення переможців та оприлюднення результатів Конкурсу.
Пунктом 3.2. Порядку проведення відкритого конкурсу встановлено, що у разі прийняття рішення про оголошення Конкурсу видається відповідний наказ ДБР та одночасно затверджуються кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності на посаду (далі - кваліфікаційні вимоги), якщо вони не були затверджені раніше.
Проєкт кваліфікаційних вимог готується керівником самостійного структурного підрозділу (керівником територіального управління), конкурс на зайняття вакантної посади у який оголошується, та погоджується кадровим підрозділом центрального апарату ДБР, першим заступником чи заступником Директора ДБР відповідно до розподілу повноважень.
У разі оголошення Конкурсу на зайняття вакантної посади керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату, директора територіального управління та заступників директора територіального управління проєкт кваліфікаційних вимог готується кадровим підрозділом центрального апарату ДБР та погоджується першим заступником чи заступником Директора ДБР відповідно до розподілу повноважень.
Проєкт кваліфікаційних вимог на зайняття вакантної посади першого заступника, заступників Директора ДБР визначається Директором ДБР.
Відповідно до пунктів 4.1. та 4.2. Порядку проведення відкритого конкурсу інформація про проведення Конкурсу оприлюднюється шляхом розміщення оголошення на офіційному вебсайті ДБР.
Оголошення про проведення Конкурсу має містити: найменування посади, кваліфікаційні вимоги; порядок та строки подання документів для участі в Конкурсі; перелік документів; умови проведення Конкурсу; адресу місцезнаходження, електронну адресу Конкурсної комісії, яка здійснює прийом документів, іншу необхідну інформація.
Прийом документів розпочинається після оприлюднення оголошення про проведення Конкурсу та завершується у строк, визначений відповідним наказом ДБР. Строк подання документів для участі в Конкурсі не може 4 становити менше 7 днів (не менше 3 днів для участі в Конкурсі у порядку просування по службі).
Директор ДБР може прийняти рішення щодо продовження строку прийому документів для участі в Конкурсі. Відповідна інформація (оголошення) публікується на офіційному вебсайті ДБР.
Згідно з пунктом 5.1. Порядку проведення відкритого конкурсу особа, яка бажає взяти участь у Конкурсі, особисто (або в інший спосіб, визначений Конкурсною комісією) подає до Конкурсної комісії документи.
За результатами перевірки документів на відповідність визначеним вимогам Конкурсна комісія розміщує на офіційному вебсайті ДБР інформацію про загальну кількість поданих документів та кількість конкурсантів, допущених до складання кваліфікаційного іспиту (пункт 5.11 Порядку проведення конкурсу).
Пунктом 6.4. Порядку проведення відкритого конкурсу передбачено, що кандидат на зайняття посади в ДБР, який успішно склав кваліфікаційний іспит, проходить психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа.
Психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа проводиться відповідно до вимог статті 26 Закону та у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За результатами психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа до Конкурсної комісії скеровуються рекомендації виключно як інформація ймовірного характеру, яка сприяє формуванню оцінки про кандидата.
Відповідно до пунктів 7.1.-7.2. Порядку проведення відкритого конкурсу співбесіда проводиться з метою оцінки відповідності професійної компетентності кандидата встановленим вимогам, які не були оцінені на попередніх етапах конкурсу.
До співбесіди допускаються кандидати, які успішно пройшли етапи кваліфікаційного іспиту.
Згідно з пунктом 7.4. Порядку проведення відкритого конкурсу співбесіду проводить Конкурсна комісія, а також особи, які залучені до її роботи (експерти, спеціалісти, інші працівники ДБР, які володіють 11 спеціальними професійними знаннями). За рішенням Конкурсної комісії, проведення співбесіди може фіксуватися за допомогою відео- та/або аудіотехнічних засобів, про що кандидат обов`язково інформується до початку її проведення.
За правилами пункту 8.1. Порядку проведення відкритого конкурсу Конкурсна комісія обирає переможця на кожну окрему посаду шляхом відкритого голосування. Переможцем Конкурсу вважається кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів.
Конкурсна комісія може визначити другу та третю особу з числа кандидатів, що брали участь у Конкурсі на відповідну посаду та можуть бути призначені на цю посаду протягом року у разі непризначення на посаду переможця Конкурсу або його звільнення (переведення) після призначення. В такому випадку друга, третя особа почергово вважаються переможцями конкурсу на відповідну посаду.
Відповідно до пункту 8.2. Порядку проведення відкритого конкурсу за результатами проведення Конкурсу Конкурсна комісія може прийняти наступні рішення: про визначення переможця Конкурсу; про відсутність переможця Конкурсу; про відсутність визначених Конкурсною комісією кандидатур.
Згідно з пунктом 8.3. Порядку проведення відкритого конкурсу при проведенні голосування про визначення переможця кожен член Конкурсної комісії голосує, виходячи виключно з власної оцінки кандидата, яка складена за результатами проведеної співбесіди, незалежно від думки інших членів Конкурсної комісії.
У разі набрання кандидатами рівної кількості голосів переможець Конкурсу визначається Конкурсною комісією після додаткового обговорення інформації та відомостей про кандидатів. У разі набрання кандидатами рівної кількості голосів після додаткового обговорення, вирішальним є голос Голови Конкурсної комісії.
За приписами пункту 8.4. Порядку проведення відкритого конкурсу рішення Конкурсної комісії про визначення переможця Конкурсу фіксується у протоколі засідання Конкурсної комісії, який може бути оприлюднений на офіційному вебсайті ДБР.
Відповідно до пункту 8.5. Порядку проведення відкритого конкурсу Конкурсна комісія за результатами Конкурсу вносить суб`єкту призначення подання стосовно переможця Конкурсу, другої та третьої особи з числа кандидатів, що брали участь у Конкурсі на відповідну посаду та можуть бути призначені на цю посаду протягом року у разі непризначення на посаду переможця Конкурсу або його звільнення (переведення) після призначення.
Загальні засади утворення та діяльності конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань визначено Типовим положенням про конкурсну комісію Державного бюро розслідувань, затвердженого наказом Державного бюро розслідувань від 24 січня 2020 року № 25 (зі змінами) (далі - Типове положення про конкурсну комісію).
Пунктом 3 розділу I Типового положення про конкурсну комісію встановлено, що основними засадами діяльності Конкурсної комісії, зокрема, є законність, відкритість та гласність. У своїй діяльності Конкурсна комісія дотримується принципів рівності прав членів Конкурсної комісії та колегіальності прийняття ними рішень, незалежності, об`єктивності та обґрунтованості прийняття рішень.
Відповідно до пунктів 1 - 3 розділу V Типового положення про конкурсну комісію визначено, що формою роботи Конкурсної комісії є засідання. Засідання Конкурсної комісії є правомочним, якщо на ньому присутні більше половини її складу (не менше трьох членів).
Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість членів від складу Конкурсної комісії.
Засідання Конкурсної комісії, крім випадків, встановлених Порядком, проводяться відкрито.
Згідно з пунктом 7 розділу V Типового положення про конкурсну комісію після закінчення розгляду питання голова Конкурсної комісії оголошує про перехід Конкурсної комісії до голосування.
Член Конкурсної комісії не може утриматися від голосування (пункт 9 розділу V Типового положення про конкурсну комісію).
Відповідно до пункту 10 розділу V Типового положення про конкурсну комісію підрахунок голосів веде секретар Конкурсної комісії. Якщо за результатами голосування отримано рівну кількість голосів, голова Конкурсної комісії ставить питання на повторне голосування після додаткового обговорення. У разі набрання рівної кількості голосів після додаткового обговорення, вирішальним є голос голови Конкурсної комісії.
Пунктом 12 розділу V Типового положення про конкурсну комісію встановлено, що усі рішення Конкурсної комісії оформлюються протоколом, який підписується присутніми на засіданні членами Конкурсної комісії, та оприлюднюються на офіційному вебсайті Державного бюро розслідувань після підписання протоколу (крім випадків визначених Порядком).
Відповідно до пункту 13 розділу V Типового положення про конкурсну комісію у протоколі засідання Конкурсної комісії має бути відображено порядок денний, кількість членів Конкурсної комісії, присутніх на засіданні, всі пропозиції, які були поставлені на голосування, результати голосування щодо зазначених пропозицій та прийняті рішення.
Згідно з пунктом 14 розділу V Типового положення про конкурсну комісію рішення Конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого порядку організації та проведення конкурсу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодекс адміністративного судочинства України).
Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання невизнання позивача як переможця конкурсу за результатами співбесіди на зайняття десяти вакантних посад слідчого, старшого слідчого 1, 2, 3, 4, 5 слідчих відділів у Територіальному управлінні Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові.
Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач подав документи для участі в конкурсі на вказані посади, проте рішенням Конкурсної комісії № 24 з проведення конкурсу на зайняття посад працівників Державного бюро розслідувань, яке оформлене протоколом від 22 січня 2021 року № 7, позивача не визначено переможцем конкурсу на згадані посади.
Перевіривши спірне рішення Конкурсної комісії № 24 на відповідність вимогам законності, як-то обумовлено частиною другою статті 19 Конституції України, та критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що таке прийнято з дотриманням всіх передбачених Законом України «Про Державне бюро розслідувань» та Порядку проведення відкритого конкурсу норм проведення конкурсного відбору.
Суд уважає вказаний висновок судів попередніх інстанцій є передчасним.
Суд зауважує, що право на доступ до публічної служби не означає, що особі гарантується право на зайняття посади публічної служби. Сутність права на рівний доступ зводиться до того, що такий доступ має бути рівним та заснованим на особистих якостях та досягненнях.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 16 жовтня 2007 року №8-рп/2007 (справа про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування) «…право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення саме рівних можливостей для реалізації цього права… Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування є одним з видів трудової діяльності громадян. Право рівного доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування є юридичною можливістю і не означає його негайної і беззастережної реалізації».
У пункті 3.2 цього рішення Конституційний Суд України відмітив, що згідно з частиною другою статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Зазначена норма Основного Закону України не передбачає поділу державної служби на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади. З частини другої статті 38 та пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України, за яким виключно законами України визначаються основи державної служби, випливає, що державна служба єдина за своїми основами.
Тож, у спорах, пов`язаних із прийняттям на публічну службу судам необхідно перевіряти чи було забезпечено особі рівний доступ, зокрема, у конкурсних процедурах на зайняття посад державної служби.
Порядок зайняття вакантних посад у державних органах (з урахуванням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову) та вимоги до кандидатів на такі посади, визначаються Конституцією України та спеціальними законами.
Встановлення відповідних вимог та особливостей порядку зайняття посад у державних органах обумовлюються тим, що особи, які займають посади, пов`язані з виконанням обов`язків щодо захисту загальнодержавних інтересів або з участю у здійсненні визначених публічним правом повноважень, володіють частиною суверенної влади держави. Держава має законний інтерес щодо налагодження з такими службовцями, заснованими на вірності та відданості» (пункт 47 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and others v. Finland) від 19 квітня 2007 року (заява №63235/00).
На службу до Державного бюро розслідувань приймаються на конкурсній основі в добровільному порядку (за контрактом) громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки.
З норм Порядку проведення відкритого конкурсу та Типового положення про конкурсну комісію слідує, що добір осіб на посади до Державного бюро розслідувань здійснюється за результатами відкритих конкурсів, проведених конкурсними комісіями.
Процедура конкурсу передбачає тестування кандидатів (кваліфікаційний іспит), психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа та співбесіду з відібраними кандидатами.
Кандидати, що успішно пройшли етапи кваліфікаційного іспиту та психофізіологічне дослідження із застосуванням поліграфа допускаються до співбесіди.
За результатами проведених співбесід конкурсна комісія шляхом відкритого голосування більшістю голосів визначає з числа учасників конкурсу на кожну окрему посаду одну кандидатуру, яка має найкращий професійний досвід, знання та якості для виконання службових обов`язків на відповідній посаді, - переможця конкурсу.
Таке рішення конкурсної комісії фіксується у протоколі засідання та має бути обґрунтованим.
Як свідчать матеріали справи та встановлено судами попередніх інстанцій, результати співбесід на посади слідчого, старшого слідчого 1, 2, 3, 4, 5 слідчих відділів у Територіальному управлінні Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові відображено в оскаржуваному рішенні Конкурсної комісії № 24, оформленому протоколом від 22 січня 2021 року № 7.
Переконуючи суд у протиправності рішення Конкурсної комісії № 24, оформленого протоколом від 22 січня 2021 року № 7, позивач указав на те, що останнє не відповідає критеріям об`єктивності та обґрунтованості, позаяк зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією факту не проходження конкурсу, без наведеного обґрунтування такого висновку.
В свою чергу Державне бюро розслідувань з покликанням на позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 800/328/17, щодо поняття дискреційних повноважень, доводить, що у питанні визначення результатів конкурсного відбору конкурсна комісія наділена виключними дискреційними повноваженнями та має право самостійно, на власний розсуд, приймати одне із передбачених Порядком проведення конкурсу рішень.
Не заперечуючи наявність у конкурсної комісії дискреційних повноважень надавати оцінку рівня професійної компетентності кандидата саме для роботи на певній посаді та ухвалювати рішення за наслідками проведення конкурсу, Суд зазначає, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
Тобто межі дискреції конкурсної комісії щодо, зокрема, оцінювання кандидата не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному контролю. Процес оцінювання, як і рішення в результаті цього процесу, мають бути зрозумілим як учасникам цих відносин, зокрема кандидатам на посаду, так і незалежному сторонньому спостерігачу.
Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура оцінювання і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася конкурсна комісія, коли оцінювала кандидата під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження кандидатом конкурсу, з огляду на наслідки, які це потягне.
У цьому сенсі є сталою правова позиція Верховного Суду про те, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, не наведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі № 826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі № 2040/6763/18).
В аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовну практику Верховного Суду у цій категорії спорів, колегія суддів зауважує, що суд вправі перевірити аргументованість, вмотивованість рішення конкурсної комісії. При цьому Суд не вправі підміняти вказаний орган в частині оцінювання обставин пов`язаних з кандидатом на посаду, його професійних якостей та на власний розсуд переоцінювати висновки.
Реагуючи на доводи скаржника щодо необґрунтованості рішення Конкурсної комісії № 24, оформленого протоколом від 22 січня 2021 року № 7 Суд зауважує, що оскаржуване рішення конкурсної комісії є індивідуально-правовим актом, який має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Суд акцентує увагу, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.
Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.
Верховний Суд зауважує, що невиконання уповноваженим органом законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.
Водночас суди попередніх інстанцій не досліджували чи містить оскаржуване рішення Конкурсної комісії №24, оформлене протоколом від 22 січня 2021 року №7 мотивів відхилення кандидатури позивача в частині невідповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності на зайняття посад слідчого, старшого слідчого в Територіальному управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Львові.
Не зважаючи на те, що спірне рішення не містить обгрунтувань, суди не встановили за якими критеріями конкурсна комісія надала перевагу переможцям конкурсу, а не позивачу та чим такі переваги обгрунтовані та підтверджені.
Також суди першої та апеляційної інстанцій не встановлювали чи наведено в оскаржуваному рішенні посилання на перелік документів, які підтверджують викладені у ньому висновки, оцінку доводів та аргументів, наведених особою у ході процедури співбесіди, норми права, якими керувалася конкурсна комісія як суб`єкт владних повноважень.
Верховний Суд уважає, що вказані обставини є визначальним при вирішенні спору в цій справі і без їх з`ясування неможливо підтвердити чи спростувати правомірність оскаржуваного рішення.
Також у матеріалах справи відсутні відомості про те, чи з`ясовувався судами попередніх інстанцій факт фіксування Конкурсною комісією № 24 процесу співбесід із кандидатами із використанням відео- та/або аудіотехнічних засобів.
До того ж, як згадано вище, відповідно до вимог пункту 13 розділу V Типового положення про конкурсну комісію у протоколі засідання Конкурсної комісії має бути відображено порядок денний, кількість членів Конкурсної комісії, присутніх на засіданні, всі пропозиції, які були поставлені на голосування, результати голосування щодо зазначених пропозицій та прийняті рішення.
Водночас додаток «Відомість щодо результатів співбесіди та визначення переможця» до протоколу від 22 січня 2021 року № 7 Конкурсної комісії № 24 не містить відомостей щодо голосування за кожного із кандидатів у графі «відомості щодо голосування за кандидата», а лише результат голосування як-то «визначено або не визначено переможцем конкурсу». Вказаному суди попередніх інстанцій оцінку не надали.
Позаяк результати голосування вплинули остаточний результат конкурсного відбору на зайняття вакантних посад слідчого, старшого слідчого в Територіальному управління Державного бюро розслідувань, розташованому у місті Львові, з`ясування цих обставин, на думку колегії суддів, мало істотне значення для правильного вирішення цього спору.
За наведених обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені достовірними та достатніми доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.
Суд наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.
Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, Суд дійшов висновку, що внаслідок неповноти дослідження судами усіх доказів, які є у справі, не з`ясованими залишилися обставини, які мають істотне значення для правильного вирішення цього спору, що є підставою для направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Суд зауважує, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами Кодексу адміністративного судочинства України. У зв`язку з цим суди зобов`язані розглянути позовні вимоги по суті спору під час нового розгляду справи.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року скасувати і направити справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов