№ 380/24697/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 380/24697/21

адміністративне провадження № К/990/33761/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 380/24697/21

за позовом Приватного підприємства «Ярина» Санаторій «Конвалія» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним і скасування наказу, зобов`язання до вчинення дій, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року (прийняте у складі головуючого судді Костецького Н.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2022 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Ільчишин Н.В., суддів: Святецького В.В., Гуляка В.В.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2021 року Приватне підприємство «Ярина» Санаторій «Конвалія» (далі - ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія», позивач) звернулось до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра, відповідач), в якому з врахуванням заяви про зміну предмету позову, просило суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 17 вересня 2021 року № 670 «Про скасування рішення Держгеонадр про надання спеціального дозволу на користування надрами»;

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у не видачі ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області, невід`ємною частиною якого є угода про умови користування ділянкою;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ПП «Ярина»» Санаторій «Конвалія» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області, невід`ємною частиною якого є угода про умови користування ділянкою.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20 жовтня 2020 року Держгеонадра прийняла наказ № 451 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами», відповідно до додатку № 6 якого ПП "Ярина" Санаторій "Конвалія" надається спеціальний дозвіл на геологічне вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод (Помірецька ділянка Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), Львівська область) на 5 років.

Проте, не видавши спеціального дозволу на виконання наказу від 20 жовтня 2020 року № 451 Держгеонадра 17 вересня 2021 року прийняла наказ № 670, яким скасовано додаток № 6 до наказу Держгеонадр від 20 жовтня 2020 року № 451 в частині надання ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами.

Позивач вважає, що відповідач діяв не в межах повноважень та не у відповідності до покладених на нього завдань, оскільки скасував наказ про надання спеціального дозволу, якого так і не видав, чого не передбачено нормами закону; не врахував відсутність висновків державної експертизи, яку не проводила Державна комісія України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ), як і відсутність висновків ДКЗ за результатами аналізу експлуатації Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ); не врахував наявність пропозиції Мінекоенерго про надання спеціального дозволу на користування надрами; не врахував непідтвердженість того, що видобуток мінеральних лікувальних підземних вод має передувати геологічному вивченню з подальшою дослідно-промисловою розробкою; керувався Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яким не встановлено умови та підстави для скасування рішень про надання дозволів.

Зазначає, що вказаними діями Держгеонадра позбавило позивача права здійснювати геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина №85-РГ), щодо якого було проведено оплату за видачу дозволу на користування надрами та сплату компенсації витрат держави за проведені геологорозвідувальні роботи.

Також позивач вважає, що Держгеонадрами допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у не видачі ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу і не укладенні угоди про умови користування ділянкою, всупереч вимогам закону.

Стверджує, що вибраний ним спосіб захисту є ефективним, оскільки забезпечить поновлення порушеного права, буде адекватним наявним обставинам та виключатиме подальше звернення до суду за захистом порушених прав.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2022 року, позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 17 вересня 2021 року № 670 «Про скасування рішення Держгеонадр про надання спеціального дозволу на користування надрами».

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у не видачі Приватному підприємству «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області, невід`ємною частиною якого є угода про умови користування ділянкою.

Зобов`язано Державну службу геології та надр України видати ПП «Ярина»» Санаторій «Конвалія» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області, невід`ємною частиною якого є угода про умови користування ділянкою.

Стягнуто з Державної служби геології та надр України за рахунок бюджетних асигнувань 7021 грн. сплаченого судового збору на користь ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія».

Судові рішення мотивовані тим, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань не має повноважень скасовувати рішення щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Посилання відповідача на норми Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» обґрунтовуючи законність оскаржуваного наказу є помилковими, оскільки вказаним законом не встановлено умов та підстав для скасування рішень про надання дозволів. Тому оскаржуваний наказ є протиправним.

Невидача ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами є протиправною бездіяльністю відповідача, а тому належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Держгеонадра видати спеціальний дозвіл на користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

01 грудня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Держгеонадр України.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2022 року.

Касатор вважає, що суди нижчих інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неповно з`ясовано обставини, що мають значення у справі.

Держгеонадра зазначає підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). вказючи на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у спірних правовідносинах.

Згідно статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру є негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Зауважує на тому, що Державна комісія України по запасах корисних копалин є єдиною установою, яка має повноваження на прийняття рішення щодо ступеня вивченості запасів розвіданих родовищ корисних копалин.

В листі від 04 серпня 2021 року № 761/08-01 Державна комісія України по запасах корисних копалин повідомила, що ділянка Помірки Трускавецького родовища з розвіданими запасами тривалий час перебувала у користуванні ПрАТ «Трускавецькурорт» з метою видобування відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 2005, рекламації щодо якості корисної копалини від користувача надр на час відмови від ділянки не надходило. Вважає за доцільне на експлуатацію запасів корисної копалини ділянки надавати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування.

Видача оскаржуваного наказу Держгеонадрами від 17 вересня 2021 року № 670 попередила недоотримання державним бюджетом коштів у сумі 114,291 тис.грн.

Наполягає на тому, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у контексті інформації наданої Державною комісією України по запасах корисних копалин.

За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 грудня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Тацій Л.В., Стеценка С.Г.

Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.

28 лютого 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» на касаційну скаргу. Позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки її доводи не спростовують висновків судів нижчих інстанцій.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 жовтня 2024 року касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 07 жовтня 2024 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» є спеціалізованим санаторно-курортним закладом з лікувальною інфраструктурою.

Позивач звернувся з заявою від 26 травня 2020 року до Держгеонадра України (вх. № 8273/02/11-20 від 09 червня 2020 року) на отримання спецдозволу на користування надрами (Помірецька ділянка Трускавецьке родовище) без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у т.ч. дослідно-промислової розробки. Вид корисних копалин підземні мінеральні лікувальні води. Ділянка надр Помірецька ділянка Трускавецького родовища, свердловина № 85-рг.

15 жовтня 2020 року Робоча група з питань надрокористування прийняла рішення, оформлене протоколом №10-РГ/2020, яким рекомендувала Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 8 Порядку, а саме: з метою геологічного вивчення, у тому дослідно-промислової розробки природних лікувальних ресурсів лікувально-профілактичними та санаторно-курортними закладами, які спеціалізуються на їх використанні виключно для лікувальних цілей і мають лікувальну інфраструктуру, відповідно до Переліку Приватне підприємство «Ярина» Санаторій «Конвалія» вид користування надрами геологічне вивчення, у т.ч. ДПР мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ) у Львівській області на 5 років.

20 жовтня 2020 року Держгеонадра прийняла наказ № 451 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами». У додатку 6 до наказу визначено Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, які надаються згідно з пунктом 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 № 124), а саме: з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки природних лікувальних ресурсів лікувально-профілактичними та санаторно-курортними закладами, які спеціалізуються на їх використанні виключно для лікувальних цілей і мають лікувальну інфраструктуру, зокрема ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія», вид користування надрами геологічне вивчення, у т.ч. ДПР мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ) у Львівській області на 5 років.

В Листі від 15 грудня 2020 року № 18549/01/11-20 Держгеонадра повідомила ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» про прийняття рішення та розмір збору (Помірецька ділянка Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ)) 12,699 тис. грн, який потрібно сплатити Підприємству на відповідний рахунок за надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області.

Також було повідомлено, що після заповнення договору реквізитами та необхідною інформацією відповідно до Експертного висновку єдиного Центру геолого-економічних досліджень та експертиз ДНВП «Геоінформ України» від 11 листопада 2020 року № 4296/2020, Договір з додатками 1 та 2 до нього необхідно надіслати у двох примірниках до Держгеонадр для подальшого узгодження, підписання, реєстрації та надання рахунку на оплату вартості вторинної (обробленої) геологічної інформації як компенсації витрат держави за проведені геологорозвідувальні роботи відповідно до пункту 10 Порядку розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2018 року № 939.

Позивач з дотриманням строку в 45 календарних днів з дати надіслання рекомендованого повідомлення про розмір збору за надання дозволу, здійснено сплату збору за видачу дозволів на користування надрами в розмірі 12699 грн, що підтверджується платіжним дорученням від 13 січня 2021 року № 1045. Також здійснено сплату компенсації витрат держави за проведені геологорозвідувальні роботи згідно договору від 07 квітня 2021 № 112/09 в розмірі 43 106,18 грн., що підтверджується платіжним дорученням від 14 квітня 2021 року № 18 Розмір компенсації витрат держави за проведені геологорозвідувальні роботи згідно договору від 07 квітня 2021 року № 112/09 визначено в експертному висновку ДНВП «Геоінформ України» від 11 листопада 2020 року № 4296/2020, який було надіслано Державною службою геології та надр України з листом від 15 грудня 2020 року вих. № 18549/01/11-20.

27 квітня 2021 року позивач повідомив Держгеонадра про сплату збору за видачу дозволів на користування надрами в розмірі 12 699 грн. та сплату компенсації витрат держави за проведені геологорозвідувальні роботи згідно договору №112/09 від 07.04.2021 в розмірі 43106,18 грн., а також було надіслано примірну угоду про користування надрами з додатками в 2-х примірниках. Також позивач звернувся до Держгеонадр з листом від 27 липня 2021 року №211/21, в якому просив проінформувати про стан розгляду угоди та можливості отримання спеціального дозволу.

Відповіді на лист від 27 липня 2021 року № 211/21 позивач не отримав.

10 вересня 2021 року Робоча група з питань надрокористування прийняла рішення, оформлене протоколом № 20-РГ/2021, яким рекомендувала Держгеонадрам у зв`язку з невідповідністю виду користування надрами відомостям Державного балансу запасів України, скасувати додаток № 6 до наказу Держгеонадр від 20 жовтня 2020 року № 451 в частині надання ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області.

Рекомендація обґрунтована тим, що відповідно до Державного балансу запасів України, станом на 01 січня 2021 року, загальна кількість запасів підземних мінеральних розсільних вод ділянки Помірки (родовище Трускавецьке (свердловина №85-РГ), враховано Державним балансом запасів корисних копалин України «Підземні мінеральні води» та складає в кількості та за категорією: С1 108,0 м3/добу. Запаси затверджені протоколом ДКЗ СРСР від 08.02.1974 №7106.

17 вересня 2021 року Держгеонадра прийняла наказ № 670 «Про скасування рішення Держгеонадр про надання спеціального дозволу на користування надрами».

Наказом № 670 відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2020 року № 124), та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 10 вересня 2021 року № 20-РГ/2021), скасовано додаток № 6 до наказу Держгеонадр від 20 жовтня 2020 року № 451 в частині надання ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки мінеральних лікувальних підземних вод Помірецької ділянки Трускавецького родовища (свердловина № 85-РГ), розташованого в Львівській області.

06 жовтня 2021 року позивач отримав лист від 23 вересня 2021 року № 16703/01/07-21, яким Держгеонадра повідомила про прийняття наказу Держгеонадр від 17 вересня 2021 року № 670.

Не погоджуючись з правомірністю наказу Держгеонадр від 17 вересня 2021 № 670, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтею 2 Кодексу України про надра визначено, що завданням цього Кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (стаття 1 Кодексу України про надра).

За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).

Згідно із нормами статті 14 Кодексу України про надра вони надаються у користування, зокрема для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (далі - Положення № 1174).

Пунктом 4 Положення № 1174 визначено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення; 11) здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); 12) здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 16 Кодексу України про надра).

Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України "Про нафту і газ" Кабінет Міністрів України Постановою від 30 травня 2011 року № 615 затверджено «Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - Порядок № 615).

Згідно з пунктом 1 Порядку № 615 він регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

Відповідно до абзацу 6 пункту 6 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки та видобування природних лікувальних ресурсів лікувально-профілактичними та санаторно-курортними закладами, які спеціалізуються на їх використанні виключно для лікувальних цілей і мають лікувальну інфраструктуру.

Практична реалізація наявних у Держгеонадра повноважень здійснюється шляхом прийняття рішення, яке оформлюється відповідним наказом за підписом голови вказаного органу (пункт 9, підпункт 22 пункту 12 Положення про Держгеонадра).

Окрім цього, за правилами абзаців першого, другого пункту 13 Положення про Держгеонадра, для підготовки рекомендацій щодо виконання покладених на Держгеонадра завдань у Службі може утворюватися колегія. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання відповідного наказу Держгеонадр. Голова Держгеонадр може утворювати й комісії, робочі та експертні групи (підпункт 20 пункту 11 цього ж Положення).

Наказом Держгеонадра від 16 грудня 2020 року № 584 утворено в якості постійного дорадчо-консультативного органу Державної служби геології та надр України Робочу групу з питань надрокористування і затверджено Положення про Робочу групу з питань надрокористування (пункти 1, 2 вказаного наказу).

Відповідно до пункту 3 вищевказаного Положення завданнями Робочої групи є попередній розгляд заяв та доданих до них документів, наданих суб`єктами господарювання для отримання дозволів без проведення аукціонів відповідно до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, документів щодо продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу відповідно до пунктів 14, 16, 17, 21 та 22 Порядку № 615, а також виконання рішення адміністративного суду (у разі необхідності) та інших документів, наданих структурними підрозділами Держгеонадр, спеціалізованими державними геологічними підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління Держгеонадр;

надання пропозицій та рекомендацій Голові Держгеонадр щодо надання дозволів, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу, надання термінів для усунення порушень;

погодження проектів дозволів;

попередній розгляд інших питань, що виникають в процесі опрацювання документів, що стосуються питань надрокористування.

За змістом пунктів 7, 8 Положення про Робочу групу з питань надрокористування пропозиції та рекомендації Робочої групи вважаються схваленими, якщо за них шляхом відкритого голосування проголосувало більше половини присутніх на засіданні членів Робочої групи. У разі рівного розподілу голосів голос головуючого на засіданні є вирішальним.

Прийняті рішення оформляються протоколом, який підписується всіма членами Робочої групи, присутніми на засіданні, та затверджується головуючим Робочої групи.

Пропозиції та рекомендації Робочої групи враховуються при видачі відповідно до абзацу першого пункту 24 Порядку наказів Держгеонадр про надання, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання дозволу, наданні термінів на усунення порушень, а також про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу.

Судами встановлено, що відповідач 20 жовтня 2020 року розглянув заяву ПП «Ярина» Санаторій «Конвалія» від 26 травня 2020 року на отримання спецдозволу на користування надрами (Помірецька ділянка Трускавецьке родовище) без проведення аукціону з метою геологічного вивчення надр, у т.ч. дослідно-промислової розробки та прийняв відповідний наказ № 451 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами», додаток № 6 якого стосувався позивача.

У подальшому наказом від 17 вересня 2021 року № 670 відповідач скасував додаток № 6 до наказу від 17 вересня 2021 року.

Оскаржуваний наказ прийнятий враховуючи пропозицію Робочої групи з питань надрокористування, яка оформлена протоколом від 10 вересня 2021 року № 20-РГ/2021, щодо невідповідності виду користування надрами відомостям Державного балансу запасів України.

У касаційній скарзі, так само, як і у відзиві на позов та апеляційній скарзі, Держгеонадра обґрунтовуючи правомірність наказу № 670 посилається на дані листа Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04 серпня 2021 року № 761/08-01. В якому зазначено, що ділянка Помірки Трускавецького родовища з розвіданими запасами тривалий час перебувала у користуванні з метою видобування відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 2005, рекламації щодо якості корисної копалини від користувача надр на час відмови від ділянки не надходило. Державна комісія України по запасах корисних копалин повідомила, що вважає за доцільне експлуатацію запасів корисної копалини ділянки, шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування.

Скаржником акцентовано увагу, також й на тому, що розмір збору за надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин суттєво відрізняється від розміру збору, який сплачується за отримання дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення.

У свою чергу суди не прийняли до уваги доводи відповідача, зазначили, що наведені обставини не є підставою для скасування рішення щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, згідно із чинними законодавством.

З даного приводу колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.

Відповідно до преамбули Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року № 2806-IV цей закон визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

Частина п`ята статті 4-1 Закону № 2806-IV визначає підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру, до яких відносяться:

подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком;

виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей;

негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Пункт 1 Порядку № 615 визначає, що видача (відмова у видачі, переоформлення, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Підставою для прийняття наказу від 17 вересня 2021 року № 670 відповідач зазначає частину п`яту статті 4-1 Закону № 2806-IV, з посиланням на інформацію Державної комісії України по запасах корисних копалин, яка наведена у листі від 04 серпня 2021 року № 761/08-01.

Колегія суддів КАС ВС погоджується з тим, що вказана норма Закону № 2806-IV визначає, зокрема підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування надрами, якими має керуватись Держгеонадра при розгляді заяви на отримання спеціального дозволу.

Водночас у контексті викладених обставин та приписів законодавства, не дивлячись на відсутність у законодавстві прямої норми, яка б закріплювала за Держгеонадра повноваження на скасування власних наказів, колегія суддів КАС ВС вважає, що Держгеонадра з метою виконання покладених на цей орган завдань, зокрема, щодо забезпечення раціонального використання і охорони надр, які є власністю Українського народу, від імені якого відповідач здійснює права власника, недопущення незаконного їх використання, може видавати накази організаційно - розпорядчого характеру, які покликані виправити допущену цим органом помилку і запобігти негативним наслідкам, що можуть у зв`язку з цим настати. У такому випадку забезпечується загальносуспільний інтерес Українського народу - власника надр, який полягає у дотриманні усіма вимог законодавства у сфері раціонального використанні та охорони надр, збереженні природних ресурсів та недопущенні надання їх у користування особам, які такого права не мають, за відсутності для цього достатніх та передбачених законом правових підстав. Такий інтерес переважає над приватним інтересом у можливості здійснювати господарську діяльність з видобутку корисних копалин та отриманні прибутку від такої діяльності, якщо для цього не виконано усіх умов, визначених законодавством.

Видання такого наказу спрямоване на забезпечення законності та правового порядку в державі у сфері відносин, підвідомчих Держгеонадра, узгоджується з обсягом наявних у цього органу повноважень і метою, з якою вони йому надані, способом їх реалізації.

Проте, прийняття такого адміністративного акту не повинно порушувати принцип верховенства права і одного з його ключових елементів - принципу юридичної визначеності, а потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу, не може виправлятися за рахунок осіб, яких така «помилка» стосується.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 02 лютого 2023 року по справі № 260/2455/21.

Тобто, за наявності визначених обставин, відповідач має право на скасування власного наказу, якщо така дія покликана виправити раніше допущену помилку.

Відповідач у касаційній скарзі наполягає на тому, що ділянка Помірки Трускавецького родовища вже була у користуванні і дозвіл має надаватись саме для видобутку надр, а не для їх геологічного вивчення, що підтверджується відомостями Державного балансу запасів корисних копалин та листа Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04 серпня 2021 року № 761/08-01.

Відповідно до статті 44 Кодексу України про надра Державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про кількість, якість та ступінь вивчення запасів корисних копалин щодо родовищ, які мають промислове значення, їх розміщення, рівень промислового освоєння, а також відомості про видобуток, втрати і забезпеченість суспільного виробництва розвіданими запасами корисних копалин.

Державний баланс запасів корисних копалин ведеться центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Статтею 45 Кодексу України про надра закріплено, що для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовища.

Порядок розробки кондицій на мінеральну сировину встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно із нормами пунктів 1, 3 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2000 року № 1689 Державна комісія України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

Головними завданнями Державної комісії України по запасах корисних копалин є: встановлення кондицій на мінеральну сировину для обчислення запасів корисних копалин у надрах; прийняття рішень щодо кількості, якості та ступеня вивченості запасів розвіданих родовищ корисних копалин і стану підготовленості їх до промислового освоєння.

Порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин визначає Положення про порядок проведення експертизи і оцінки запасів корисних копалин, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 (далі - Порядок № 865).

Відповідно до пунктів 26, 27 Порядку № 865 Державна комісія України по запасах корисних копалин систематично проводить аналіз державного балансу запасів корисних копалин і дає рекомендації для користувачів надр щодо подання на повторну або первинну державну експертизу матеріалів геолого-економічної оцінки відповідних родовищ корисних копалин.

Позитивні результати експертизи та оцінки запасів корисних копалин є підставою для взяття їх на державний облік і зарахування до Державного фонду родовищ корисних копалин.

З огляду на наведені норми, колегія суддів КАС ВС вважає, що відомостям, які містить Державний баланс запасів корисних копалин так само, як і відомостям про які зазначено Державною комісією України по запасах корисних копалин має бути надана належна оцінка при вирішенні питання щодо правомірності оскаржуваного наказу.

Водночас, матеріали справи не містять а ні витягу з Державного балансу запасів корисних копалин в частині ділянки Помірки Трускавецького родовища, а ні самого листа Державної комісії України по запасах корисних копалин від 04 серпня 2021 року № 761/08-01.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлені всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

Відповідно до положень частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин не можна ухвалити законне та обґрунтоване рішення.

Згідно частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2022 року у справі № 380/24697/21 - скасувати.

Справу № 380/24697/21 направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Тацій Л.В.

Стеценко С.Г.