ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2024 року
м. Київ
справа № 400/2760/20
адміністративне провадження № К/990/28056/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року (суддя Лісовська Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2022 року (головуючий суддя Скрипченко В.О., судді: Косцова І.П., Осіпов Ю.В.) у справі № 400/2760/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Універсал-порт» до Миколаївської міської ради, треті особи: Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя та Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, про визнання протиправним та недійсним рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2020 році Товариство з обмеженою відповідальністю «Універсал-порт» (далі також позивач, ТОВ «Універсал-порт» або товариство) звернулося до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради (далі також відповідач), треті особи: Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя (третя особа 1 або ДП НДІПМ «Діпромісто» ), в якому просило визнати протиправним та недійсним рішення міськради № 52/18 від 10.07.2019 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва».
Ухвалою суду першої інстанції від 29.10.2020 залучено до участі у справі в якості третьої особи 2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі по тексту ДСУ з питань геодезії, картографії та кадастру, третя особа-2).
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.08.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2022, позов задоволено.
17.10.2022 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій скаржник просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2022 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2022 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач зазначив, що здійснює господарську діяльність на власних та орендованих земельних ділянках у м. Миколаєві.
Рішенням № 52/18 від 10.07.2019 (далі також рішення № 52/18) відповідач затвердив технічну документацію з нормативно-грошової оцінки земель міста Миколаєва (далі також технічна документація НГОЗ), що призвело до зміни розміру плати за землю.
На думку позивача, технічна документація НГОЗ має безліч недоліків, оскільки не застосовані локальні коєфенцієнти, не враховані зовнішні межі водоохоронних зон, рекреаційних зон, зон прибережної захисної смуги.
Позивач стверджує, що розробником не використовувався Проект визначення водоохоронних зон у місті Миколаєві та не усунені розробником недоліки Технічної документації, про які було наголошено у висновку державної експертизи.
Стверджує, що відсутні докази належного доопрацювання технічної документації, яка була повернута на доопрацювання виконавцю.
Наголошує, що відповідачем порушена процедура прийняття оскаржуваного рішення, яке є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, оскільки: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект рішення не був належним чином оприлюднений; розробник Технічної документації не опрацював належним чином дані про структуру земель; значення таких досліджень суттєво впливають на результат визначення середнього значення нормативної грошової оцінки земель міста.
За твердженням позивача, відповідачем недотримані вимоги Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів при визначені окремих локальних факторів та відповідних коефіцієнтів.
Із покликанням на приписи частини 4 статті 87 Водного кодексу України стверджує, що зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.
Проте, відповідач прийняв оскаржуване рішення без відповідного, розробленого і затвердженого проекту визначення водоохоронних зон, лише із покликанням на статтю 88 Водного кодексу України.
Стверджує, що відповідач повинен був, в межах наданих законом йому повноважень та з метою недопущення порушення прав та інтересів землекористувачів, відмовити у затвердженні цієї Технічної документації НГОЗ.
Також зазначає, що у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, який врахований Миколаївською міською радою як позитивний, зазначено, що Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, а тому повертається на доопрацювання.
Отже, на думку позивача, технічна документація не була доопрацьована, не отримала позитивного висновку, у зв`язку із чим відповідач протиправно прийняв рішення про її затвердження.
Відповідач подав відзив, у якому наголосив, що при прийнятті оскаржуваного рішення повністю дотримані необхідні процедури та вимоги законодавства.
Відповідач зазначає, що Порядком проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489 (далі також Порядок № 489), не встановлено імперативного припису необхідності врахування в технічній документації всіх локальних факторів, оскільки вони встановлюються індивідуально.
Стверджує, що незастосування в Технічній документації інженерно-інфраструктурних факторів не є порушенням вимог Порядку № 489.
На думку відповідача, Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженою наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 39, передбачено, що в разі направлення технічної документації на доопрацюваня, новий висновок не готується, а лише проставляється відповідна відмітка на висновку про повернення технічної документації на доопрацювання. На висновку експертизи від 04.12.2018 наявна відмітка уповноваженої особи про усунення недоліків.
Вважає, що з урахуванням доопрацювання зауважень, висновок державної експертизи від 04.12.2018 є позитивний та технічна документація відповідає вимогам чинного законодавства.
Відповідач вважає хибною позицію позивача щодо визначення водоохоронних зон за відсутності відповідного затвердженого проекту.
Стверджує, що існування прибережних захисних смуг (водоохоронних зон), визначеної ширини, передбачено нормами Земельного кодексу України та Водного кодексу України.
Зазначає, що відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Вважає, що встановлення у передбачених законами розмірах у Технічній документації санітарно-гігієнічного фактору "у водоохоронній зоні" за відсутності землевпорядної документації щодо визначення меж водоохоронних зон м. Миколаєва не суперечить вимогам законодавства.
Третя особа ДП НДІПМ" Діпромісто" подала письмові пояснення, у яких зазначила, що Інститут є розробником технічної документації, яка пройшла обов`язкову державну експертизу.
Дійсно, Держгеокадастром було надано деякі зауваження, після усунення яких (що підтверджується печаткою і підписом відповідального працівника на обкладинці документації), технічна документація нормативно-грошової оцінки землі (НГОЗ) разом із висновком експертизи передана замовнику - Миколаївській МР.
Також третя особа зазначила, що необхідність застосування окремих локальних факторів визначається розробником технічної документації в кожному конкретному населеному пункті та не регулюється жодним законодавчим актом.
Стверджує, що застосування локальних факторів не обов`язкове, відповідно незастосування розробником деяких локальних факторів не є порушенням при розробленні технічної документації НГОЗ.
У зв`язку з тим, що централізоване опалення в м. Миколаєві здійснюється лише для об`єктів соціальної сфери, локальний фактор забезпеченості/незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням не застосовувався.
Стосовно встановлення меж водоохоронних зон ДП НДІПМ «Діпромісто» зазначив, що постановою Одеського апеляційного адміністративного суду у справі № 814/3187/13-а скасовано рішення Миколаївської міської ради № 17/4 від 31.05.2012, яким були встановлені водоохоронні зони.
З цих підстав стверджує, що на час виникнення спірних правовідносин в місті відсутній затверджений проект землеустрою щодо встановлення меж водоохоронних зон. За відсутності такого проекту, Інститут враховував нормативний розмір прибережної захисної смуги Бузького лиману відповідно до абзацу 9 статті 88 Водного кодексу України та статті 60 Земельного кодексу України.
Наголосив, що у відповідності до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 № 486 (далі також Порядок № 486), та рекомендацій Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, відсутні порушення при розробці технічної документації НГОЗ з боку розробника.
Третя особа 2 подала письмові пояснення, у яких зазначила, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 не є негативним висновком.
Розробник Технічної документації у січні 2019 року усунув зауваження, про що свідчить відповідний запис на висновку "Держгеокадастр. Зауваження враховано", посвідчений печаткою Держгеокадастру та підписом керівника експертного підрозділу Ольги Лахматової.
Після усунення зауважень та врахування пропозицій до землевпорядної документації, Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва вважається такою, що позитивно оцінена і погоджена, а відтак, висновок від 04.12.2018 є законною підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення. Висновок від 04.12.2018 не скасований Держгеокадастром чи судом і є чинним.
У відповіді на відзив відповідача та третіх осіб позивач в першу чергу наголосив, що на Технічній документації НГОЗ повинна стояти відмітка про «усунення недоліків», такої відмітки взагалі ніхто не ставив - така відмітка відсутня.
Проте на технічній документації стоїть відмітка «враховано» за підписом особи без назви (зазначення) її посади, без ініціалів і прізвища.
Вважає такі недоліки суттєвими, безпідставно проігнорованими відповідачем, внаслідок чого прийнято протиправне рішення про затвердження НГОЗ.
Стверджує, що під час прийняття спірного рішення, Миколаївська міська рада не дотрималася вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» на кожному етапі відповідної процедури.
Також при розробленні технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва, затвердженої зазначеним рішенням, був порушений порядок розроблення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, у зв`язку із чим позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Універсал-порт» здійснює господарську діяльність на власних та орендованих земельних ділянках у м. Миколаєві.
Рішенням відповідача № 49/9 від 20.12.2018 затверджений План діяльності з підготовки актів Миколаївської МР на 2019 рік, до якого у тому числі (…) включений план та питання затвердження технічної документації НГОЗ м. Миколаєва.
Відповідачем розроблений Аналіз регуляторного впливу рішення Миколаївської міської ради про затвердження технічної документації НГОЗ м. Миколаєва;
20.03.2019 відповідачем на офіційному веб-сайті було оприлюднено проект регуляторного Акта з аналізом регулятивного впливу;
11.07.2019 в газеті «Южная правда» (випуск № 52) було надруковано проект рішення про затвердження Технічної документації НГОЗ.
Технічна документація розроблена ДП НДІПМ "Діпромісто" на замовлення Управління земельних ресурсів Миколаївської міської ради.
З висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 вбачається, що технічна документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва визнана такою, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання. Сторонами цей факт не заперечується.
Згідно з висновком державної експертизи землевпорядної документації ДСУ з питань геодезії, картографії та кадастру від 04.12.2018 № 3209-18 Технічна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.
Також судами встановлено, що на останній сторінці висновку наявна відмітка - "Держгеокадастр. Зауваження враховано", відбиток печатки "Для довідок" та підпис без зазначення посади та прізвища підписанта.
25.03.2019 на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради в розділі "проекти регулятивних актів" розміщено у тому числі таке оголошення: "Ознайомтесь з Проектом по затвердженню технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Миколаєва"; Аналізом регуляторного впливу до проекту рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Миколаєва" (зворотній бік сторінки).
З 29.12.2018 на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради розміщений запис про наявність плану діяльності з підготовки актів регуляторного впливу на 2019 рік (зворотній бік сторінки).
Згідно із Планом діяльності з підготовки актів регуляторного впливу на 2019 рік, затвердженим рішенням міської ради № 49/3 від 20.12.2018, пунктом 6 до Плану включено питання - «Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель м. Миколаєва на 2019 рік».
10.07.2019 Миколаївська міська рада прийняла рішення № 52/18, яким затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва.
Рішення № 52/18 та правомірність його прийняття є предметом спору у справі.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов товариства та визнаючи протиправним та недійсним рішення міськради від 10.07.2019 № 52/18, суд першої інстанції дійшов висновку про невідповідність Технічної документації НГОЗ нормативно-правовим актам, а саме:
- неотримання позитивного висновку державної експертизи Техдокументації НГОЗ;
- незастосування розробником окремих локальних факторів та відповідних коефіцієнтів при розробці Техдокументації НГОЗ;
- незастосування розробником при розробці Техдокументації НГОЗ Плану встановлення водоохоронних зон м. Миколаєва.
Водночас суд першої інстанції визнав необґрунтованим посилання позивача на порушення міською радою процедури прийняття рішення № 52/18 від 10.07.2018 через їх спростування висновками, викладеними у постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19, та наданими суду відповідачем письмовими доказами.
Суд першої інстанції критично оцінив твердження відповідача та третьої особи, які зводяться до того, що відсутній обов`язок у розробника на застосування та/або не застосування локальних факторів та відповідних коефіцієнтів, а є лише право, яке він може використати або ні на власний розсуд.
На думку судів попередніх інстанцій, таке твердження суперечить самій меті, з якою розробляється технічна документація.
В якості нормативного обґрунтування такої позиції, суди покликались на Порядок № 489, яким затверджена відповідна процедура.
Суди наголосили, що необхідність застосування окремих локальних факторів визначається розробником технічної документації в кожному населеному пункті окремо, в залежності від його особливостей.
Також із покликанням на пункт 3 Порядку № 489 суд першої інстанції дійшов висновку, що інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності.
Відповідно для розроблення технічної документації НГОЗ переважне значення мають затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності.
Також суд першої інстанції наголосив, що Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 486 від 08.05.1996, встановлює єдиний правовий механізм визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що у розробника був відсутній затверджений Проект розмірів та межі водоохоронних зон, оскільки рішення про затвердження цього проекту було скасовано постановою ОААС 10.03.2015 у справі № 814/3187/13-а. Проте з 2012 року (останній рік, в якому розроблявся проект) по теперішній час Миколаївська міська рада не прийняла та належним чином не затвердила проект «встановлення водоохоронних зон прибережних та захисних річок Інгул, Південний Буг і Бузький лиман на території землекористування м. Миколаєва».
Суд першої інстанції наголосив, що Порядком № 486 не передбачено застосовувати розробнику самостійно норми статті 88 Водного кодексу України у випадку відсутності відповідного нормативного акту встановлення водоохоронних зон.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що застосуванню локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» передує визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування. Застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» без визначення меж водоохоронних зон в порядку, встановленому законодавством, є порушенням зазначених норм законодавства.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, додатково акцентував увагу на такому.
У пункті 2 розділу 10 "Зауваження та пропозиції до землевпорядної документації" Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 зазначено, що технічна документація підлягає доопрацюванню:
в довідці структура земель м. Миколаїв вказати площу земель під кладовищами та зеленими насадженнями загального користування; обґрунтувати відсутність відносної вартості кладовищ, при наявності їх на графічних матеріалах; в вихідних даних вулично-дорожня мережа (житлові вулиці загальною шириною 25 м) вказати виконавця, назву організації, що надала інформацію.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не містить відомостей стосовно врахування зазначених зауважень експертизи.
Щодо застосування локальних факторів та відповідних коефіцієнтів до земельних ділянок при розробці технічної документації, суд апеляційної інстанції додатково зазначив таке.
Відповідно до додатку 7 до Порядку № 486 до групи локальних факторів - інженерно-інфраструктурні фактори входять локальні фактори як незабезпечення/забезпечення централізованим водопостачанням із засновуванням коефіцієнтів локальних факторів 0,90-0,95 у разі незабезпечення та 1,00 у разі забезпечення.
Згідно із письмовими поясненнями ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю. М. Білоконя, у зв`язку із тим, що централізоване опалення в м.Миколаїв здійснюється лише для об`єктів соціальної сфери, а саме середніх загальноосвітніх шкіл, лікарень, дитячих садків, та органів державного та місцевого самоврядування, які не є платниками податків, локальний фактор забезпеченості/незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати.
З урахуванням цих обставин, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що відповідно до формули Цн = Цнз х Кф х Км3, для обчислення Км3 враховуються локальні фактори, та у разі неврахування будь-якого локального фактору, наведеного в додатку 7, за замовчуванням відповідна факторна оцінка (коефіцієнт) становить "1".
Разом з тим, із додатку 7 вбачається, що "1", як коефіцієнт локальних факторів застосовується при забезпечені централізованим водопостачанням, а за його відсутності - 0,90-0,95.
В цьому контексті суд апеляційної інстанції наголосив, що згідно із інформацією зазначеною у витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, земельна ділянка з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013, землекористувачем якої є ТОВ «Універсал-Порт», віднесена до категорії земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення та до неї засовується локальний фактор розташування земельних ділянок «у водоохоронній зоні» 1,05.
Суди не встановлювали ідентифікаційні ознаки та правовий статус інших земельних ділянок, до яких може мати відношення позивач, водночас зазначили, що останній здійснює господарську діяльність на власних та орендованих земельних ділянках.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В якості підстав касаційного оскарження Миколаївська міська рада наголосила на неправильному застосуванні судами норм матеріального права, порушенні норм процесуального права та відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах в частині оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, яке є нормативно-правовим актом, визнання його протиправним та нечинним, правові наслідки визнання такого рішення нечинним.
Скаржник стверджує, що в порушення норм пункту 1 частини першої статті 5, пункту 1 частини другої статті 242, частини 9 статті 264 КАС України, судами застосовано інший спосіб захисту та визнано недійсним оскаржуване рішення міської ради замість визнання «нечинним».
Щодо необхідності застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» без визначення меж водоохоронних зон, скаржник, із покликанням на норми статті 60 Земельного кодексу України та статей 87 88 Водного кодексу України, стверджує, що існування прибережних захисних смуг (водоохоронних зон) визначеної ширини передбачене зазначеними нормами, проте суди невірно застосували ці норми права.
Зазначає, що відсутні висновки Верховного Суду щодо застосування вказаних норм у подібних правовідносинах щодо застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» в технічній документації з нормативної грошової оцінки земель, за відсутності проектів землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги.
Щодо усунення недоліків у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 стверджує, що висновок містить необхідний запис: "Держгеокадастр. Зауваження враховано" який підтверджений підписом уповноваженої особи - керівником експертного підрозділу О. Лахматовою.
Наголосив, що наявність такого запису підтверджена письмовими поясненнями Держгеокадастру (наявний в матеріалах справи), як органу державної влади, посадова особа якої здійснювала відповідний запис.
Вважає, що цей запис відповідає вимогам законодавства в частині способу та форми усунення недоліків та не спростований позивачами.
Стверджує, що зазначений запис належним чином не досліджений судами та не оцінений згідно із вимогами законодавства.
Водночас, на думку скаржника, відсутність проставляння посадовою особою своєї посади та дати підписання під час внесення запису на висновку "Держгеокадастр. Зауваження враховано" не є тотожним та не доводить підписання висновку іншою особою.
Щодо висновків судів про порушення пункту 5.23 Уніфікованої системи організаційно-розпорядчої документації Вимог до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003 скаржник наголосив, що вказаний пункт врегульовує виключно порядок та форму підписання документу його підписантом (підписантами) як обов`язкового реквізиту при створенні такого документу.
Також стверджує, що зі змісту висновку від 04.12.2018 № 3209-18 вбачається, що реквізити підписання документу містяться в його розділі 14, підписантами є О. Лахманова, Л. Головко та М. Гавриляк. Вважає, що вказаними особами здійснено підписання документу у відповідності до вимог пункту 5.23 ДСТУ 4163-2003.
На думку скаржника, внесення запису щодо усунення зауважень до висновку не є тотожним підписанню документа, у зв`язку із чим вимоги пункту 5.23 ДСТУ 4163-2003 не регулюють форму та порядок внесення «запису до документів» (в тому числі і запису про усунення зауважень до висновку Держгеокадастру), відповідно не підлягає застосуванню при вирішенні спірних правовідносин в цій справі.
Стверджує, що Методикою та Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» імперативно не регламентовані складові елементи запису про усунення зауважень та пропозицій, які зазначені у висновку державної експертизи землевпорядної документації, а лише встановлено, що виправлення посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної (3.5.9 пункту 3.5 глави 3 Методики).
Вважає, що висновки судів про порушення відповідачем пункту 5.23 ДСТУ 4163-2003 є хибними, оскільки зроблені на підставі норм права, які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому стверджує, що Технічна документація НГОЗ землі м. Миколаїв має безліч недоліків:
не застосовані локальні коефенцієнти; не враховані зовнішні межі водоохоронних зон, рекреаційних зон, зон прибережної захисної смуги;
розробником не використовувався Проект визначення водоохоронних зон у місті Миколаєві;
розробником не усунені недоліки технічної документації, на які вказував висновок державної експертизи;
відсутні докази належного доопрацювання технічної документації, що була повернута на доопрацювання виконавцю).
Вважає, що відповідачем порушена процедура прийняття оскаржуваного рішення- нормативно-правового акту регуляторного характеру, а саме:
відсутній аналіз регуляторного впливу;
проект рішення не був належним чином оприлюднений;
розробник Технічної документації не опрацював належним чином дані про структуру земель.
Щодо доводів відповідача про обраний судами неналежний спосіб захисту прав, позивач наголосив, що законодавство України використовує такі терміни, як «набрання чинності», «набуття чинності», «введення в дію», «вступ в дію».
Ці терміни містяться й у тексті Конституції України. Усі перелічені терміни використовуються як синоніми. Усі ці терміни позначають одне поняття - початкову точку темпоральної дії/чинності нормативно-правового акта, тобто календарну дату, з якої починається юридична сила акта, тобто його владний регулятивний вплив на відносини, який полягає у «забезпечуваній державою формальній можливості використання або формальній необхідності виконання (дотримання) закріплених у ньому норм».
Отже, виходячи з наявності цієї термінології, яка вживається у законодавстві щодо набуття «дійсності» та «чинності», синонімами є терміни «недійсність» та «нечинність».
Щодо доводів відповідача про порушення судом першої та апеляційної інстанції норм права при визначені, у тому числі (…), підстав встановлення меж «водоохоронної зони» за відсутності належної землевпорядної документації на визначення меж водоохоронних зон м. Миколаєва, позивач покликається на частину другу статті 58 Земельного кодексу України, пункт 5 Порядку № 486, статті 88-91 Водного кодексу України.
Стверджує, що застосуванню локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» передує визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування. Застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» без визначення меж водоохоронних зон в порядку, встановленому законодавством, є порушенням зазначених норм законодавства.
Вважає, що без дотримання наведених норм відповідач не наділений правами встановлення водоохоронних зон, без розроблення проекту землеустрою.
Щодо позиції відповідача відносно висновку експертизи від 04.12.2018 № 3209-18, позивач зазначає, що відмітка про усунення недоліків, окрім підпису має містити, щонайменше, назву посади особи, яка підписує документ (повної, якщо документ надруковано не на бланку, скороченої - на документі, надрукованому на бланку) ініціалу(-ів) і прізвища, а також дату.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
Предметом спору у справі є правомірність прийняття органом місцевого самоврядування рішення від 10.07.2019 № 52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва».
Підставами позову визначені численні, на думку позивача, недоліки технічної документації використаної для визначення нормативно грошової оцінки земель.
При вирішенні питання щодо повноважень відповідача приймати оскаржуване рішення колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, у тому числі (…) управляють майном, що є в комунальній власності, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Згідно із пунктами 24, 35 статті 26 від Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Частинами першою, другою, п`ятою, дванадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Закон України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі також Закон № 1378-IV) визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов`язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
Відповідно до статті 1 Закону України № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Частиною п`ятою статті 5 Закону України № 1378-IV визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Позивач здійснює господарську діяльність на власних та орендованих земельних ділянках у м. Миколаєві та вважає, що рішення відповідача № 52/18 впливає на його права та обов`язки.
Проте судами не встановлювалось, якими саме земельними ділянками користується позивач та їх місце розташування.
Приписами частини першої статті 13 Закону № 1378-IV визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі: визначення розміру земельного податку; визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності; визначення розміру державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом; визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва; розробки показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель; відчуження земельних ділянок площею понад 50 гектарів, що належать до державної або комунальної власності, для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд; проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення (у разі якщо попередня нормативна грошова оцінка земельних ділянок у цьому масиві не проводилася протягом 5 років до дня прийняття уповноваженим органом рішення про проведення такої інвентаризації).
Відповідно до частини першої статті 15 Закону № 1378-IV підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Статтею 18 Закону № 1378-IV передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7 - 10 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».
Згідно із частиною першою статті 20 Закону № 1378-IV за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.
Частиною першою статті 23 Закону № 1378-IV передбачено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації.
Підставою для відмови у затвердженні технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок може бути лише її невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до закону нормативно-правових актів або розташування земель чи земельних ділянок на території іншої територіальної громади. Рішення про відмову в затвердженні технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок має містити посилання на конкретні норми законів та прийнятих відповідно до закону нормативно-правових актів, яким суперечить відповідна технічна документація.
Рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 Податкового кодексу України.
Отже, прийняття оскаржуваного рішення відноситься до повноважень відповідача за результатами розгляду технічної документації, складеної уповноваженими особами.
Щодо правомірності прийнятого відповідачем Рішення 52/18 Верховний Суд, з урахуванням вищенаведених норм, додатково зазначає таке.
Згідно із частиною п`ятою статті 201 Земельного кодексу України грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213 (чинною на час виникнення спірних правовідносин) була затверджена Методика нормативної грошової оцінки земель населених пунктів (далі також Постанова № 213).
За приписами пункту 1 Постанови № 213 нормативна грошова оцінка земель населених пунктів проводиться відповідно до Закону України "Про оцінку земель".
Відповідно до пункту 2 Постанови № 213 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, відомості Державного земельного кадастру, інвентаризації земель та державної статистичної звітності.
Водночас наказом Міністерства Аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489 затверджений Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, який визначає процедуру проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів.
Колегія суддів звертає увагу, що Постанова № 213 та Порядок № 489 не містять поняття та процедури «усунення недоліків або доопрацювання технічної документації», проте в якості інформаційної бази для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів передбачають, у тому числі (…), відомості Державного земельного кадастру.
Закон України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі також Закон № 3613-VI) встановлює правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру (далі Закон 3613-VI).
Згідно із статтею 1 Закону України 3613-VI Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, за змістом статті 1 Закону України № 3613-VI, Постанови № 213, Порядку № 489 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є не лише затверджені генеральні та інші плани територій, але й відомості Державного земельного кадастру про землі, розташовані в межах державного кордону України, які своєю чергою містять інформацію про їх цільове призначення, обмеження у використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Колегія суддів звертає увагу, що з покликанням на норми Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та доручення Кабінету Міністрів України від 14.07.2004 № 31034/1/1-04, наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 391 затверджена Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації (далі також Методика № 391).
Згідно із пунктом 1 Методика № 391 визначає організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері.
Відповідно до пункту 2 Методики № 391 державній експертизі відповідно до Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" підлягає вся землевпорядна документація із землеустрою, оцінки земель, а також документація і матеріали державного земельного кадастру, яка розробляється на державному, регіональному та місцевому рівнях суб`єктами господарської діяльності, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій" та суб`єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до Закону України "Про оцінку земель".
За приписами пункту 3.5.3. Методики № 391 підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Також пункт 3.5.3. Методики № 391 передбачає, що землевпорядна документація, яка не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.
Об`єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.
Отже, приписи спеціальних норм статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» та пункту 3.5.3. Методики № 391 не передбачають певних вимог до оформлення процедури доопрацювання експертизи.
У справі, що розглядається, згідно із висновком державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 було зазначено про необхідність доопрацювання технічної документації.
Судами встановлено, що в якості доопрацювання необхідно було зазначити структуру земель м. Миколаїв, вказати площу земель під кладовищами та зеленими насадженнями загального користування; обґрунтувати відсутність відповідної вартості кладовищ, при наявності їх на графічних матеріалах; в вихідних даних вулично-дорожня мережа (житлові вулиці загальною шириною 25 м) вказати виконавця, назву організації, що надала інформацію.
На думку судів попередніх інстанцій, затверджена технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не містить відомостей стосовно врахування зазначених зауважень експертизи Вимог до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003, оскільки інформація про доопрацювання містить лише, на думку судів, відбиток штампу "Держгеокадастр зауваження враховано", підпис невідомої особи та печатку «для довідок», проте відсутня інформація про посаду, прізвище особи, яка підписала, та відсутня розшифровка цього підпису. Також відсутня відмітка, що зауваження усунуті.
Колегія суддів враховує, що наказом Держспоживстандарту від 07.04.2003 № 55 затверджений національний стандарт України - «Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003 (далі ДСТУ 4163-2003).
Згідно із пунктом 1.1 ДСТУ 4163-2003 поширюється на організаційно-розпорядчі документи (далі - документи)
постанови, розпорядження, накази, положення, рішення, протоколи, акти, листи тощо;
створювані в результаті діяльності:
органів державної влади України, органів місцевого самоврядування;
підприємств, установ, організацій та їх об`єднань усіх форм власності (далі - організацій).
Приписами пункту 1.2 ДСТУ 4163-2003 установлений: склад реквізитів документів; вимоги до змісту і розташовування реквізитів документів; вимоги до бланків та оформлювання документів;
вимоги до документів, що їх виготовляють за допомогою друкувальних засобів.
Своєю чергою Закон України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі також Закон № 1808-IV) визначає правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення.
Відповідно до статті 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
Згідно із частиною 2 статті 7 Закону № 1808-IV, виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
Частиною першою статті 9 Закону № 1808-IV передбачено, що обов`язковій державній експертизі, крім іншого, підлягає: технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
За приписами статті 35 Закону України № 1808-IV вбачається, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
Позитивні висновки державної експертизи щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об`єктів обов`язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.
Згідно із частиною 6 статті 35 Закону України № 1808-IV у разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи.
Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.
Колегія суддів враховує, що згідно із статтею 18 Закону України № 1808-IV до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері державної експертизи у тому числі (…) відноситься встановлення типової форми висновку державної експертизи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2006 року № 974 затверджений Порядок реєстрації об`єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку (далі також Постанова № 974).
Верховний Суд звертає увагу, що затверджений Постановою № 974 типовий висновок державної експертизи землевпорядної документації не містить вимог, визначених ДСТУ 4163-2003.
Отже в контексті вимог Закону України № 1808-IV та Постанови № 974 державна експертиза землевпорядної документації не може вважатись організаційно-розпорядчим документом в розумінні ДСТУ 4163-2003.
Водночас в контексті вимог статей 101 109 КАС України висновок експерта має бути оцінений судом в першу чергу на предмет дослідження експертом обставин, які входять до предмета доказування.
За такого правового регулювання спірних правовідносин приписами Закону України № 1808-IV та КАС України, колегія суддів доходить висновку, що державна експертиза землевпорядної документації не відноситься до доказів, які суди мали оцінювати крізь призму вимог ДСТУ 4163-2003 щодо оформлення її змісту.
Отже, суди попередніх інстанцій мали оцінювати висновок державної експертизи землевпорядної документації на предмет дослідження перевірки експертом оцінки об`єктів експертизи їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, та подальшим усуненням виявлених уповноваженим органом недоліків.
В контексті застосування формальної оцінки експертизи землевпорядної документації лише крізь призму вимог ДСТУ 4163-2003, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій невірно застосовані норми матеріального права, оскільки були застосовані норми, які не підлягали застосуванню та не застосовано закон, який підлягав застосуванню.
Отже, судами не оцінені твердження третьої особи 1 (розробника технічної документації) щодо проходження землевпорядної документації обов`язкової державної експертизи та усунення виявлених недоліків.
Також не оцінені твердження третьої особи 2, яка у письмових поясненнях наголосила, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 не є негативним висновком.
Судами не дана оцінка твердженням цих учасників про те, що розробник технічної документації у січні 2019 року усунув зауваження, та їх покликанням на відповідний запис на висновку "Держгеокадастр. Зауваження враховано", посвідчений печаткою Держгеокадастру та підписом керівника експертного підрозділу Ольги Лахматової.
Щодо висновків судів попередніх інстанцій по другому ключовому питанню в частині визначення зовнішніх меж водоохоронних зон на підставі спеціально розроблених проектів, а також висновків, що застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок "в водоохоронній зоні", яким на думку цих судів, має передувати належне визначення розмірів і меж водоохоронних зон на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування колегія, суддів зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 58 Земельного кодексу України до земель водного фонду належать землі, зайняті:
а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;
б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;
в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;
г) береговими смугами водних шляхів;
ґ) штучно створеними земельними ділянками в межах акваторій морських портів.
Згідно зі статтею 4 Водного кодексу України до земель водного фонду належать землі, зайняті:
морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;
прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;
гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;
береговими смугами водних шляхів.
Частинами першою та четвертою статті 88 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.
Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.
Отже існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону, в першу чергу статтею 60 Земельного кодексу України та статтею 88 Водного кодексу України.
Системний зміст наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при оцінці статусу земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги, необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 Водного кодексу України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон.
Отже віднесення земельних ділянок, зайнятих водними об`єктами, до земель водного фонду підтверджується самим фактом перебування їх під водним об`єктом і в межах прибережних захисних смуг.
Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 12 листопада 2020 року у справі № 487/688/18 та Верховного Суду від 27 травня 2020 року у справі № 310/8559/16-ц, від 27 січня 2020 року у справі № 488/6479/14-ц, від 17 лютого 2021 року у справі № 477/2054/17-ц, від 9 грудня 2020 року у справі № 676/2332/18.
Відповідно, для правильного вирішення цієї справи, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи знаходяться земельні ділянки, на яких здійснює свою господарську діяльність позивач у м. Миколаєві в межах прибережної захисної смуги уздовж морів, морських заток та лиманів, визначеної законом.
Проте, при розгляді справи, судами попередніх інстанцій не встановлені фактичні обставини щодо розміщення орендованих позивачем земельних ділянок, та не оцінена відповідно до вимог КАС України експертиза землевпорядної документації та інформація про наявність або відсутність усунень зауважень до неї за результатами доопрацювання.
Вказані обставини не досліджені, але є суттєвими для прийняття рішення у цій справі.
Разом з тим, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відтак, колегія суддів доходить висновку, що оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанці.
Інші доводи касаційної скарги є передчасними.
Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Миколаївської міської ради задовольнити частково.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2022 у справі № 400/2760/20 скасувати.
Справу № 400/2760/20 направити на новий розгляд до Миколаївського окружного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа