№ 420/16628/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 жовтня 2023 року

м. Київ

справа № 420/16628/22

провадження № К/990/18718/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за позовом ОСОБА_1 до Одеського державного університету внутрішніх справ про визнання дій протиправними та зобов`язання здійснити нарахування та виплату додаткової винагороди, провадження у якій відкрите

за касаційною скаргою представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Слободянюк Валентини Олександрівни на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року (суддя Попов В. Ф.) і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року (судді: Джабурія О. В., Вербицька Н. В., Кравченко К. В.), та

в с т а н о в и в:

1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовною заявою до Одеського державного університету внутрішніх справ (далі - ОДУВС), в якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність ОДУВС щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди в розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 [«Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану»] (далі - Постанова № 168);

- зобов`язати ОДУВС нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду у розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168;

- визнати протиправною бездіяльність ОДУВС щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди поліцейським, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168;

- зобов`язати ОДУВС нарахувати і виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду поліцейським, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року відповідно до Постанови № 168.

2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, а також мотиви звернення з цим позовом до суду стисло можна викласти так.

На підставі наказу ОДУВС від 9 березня 2022 року № 102 «Про направлення поліцейських, які працюють в ОДУВС» ОСОБА_1 з 10 березня 2022 року направлений в оперативне розпорядження начальника Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - ГУ НП в Одеській області) для участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку.

Згідно з довідками про залучення до виконання службових обов`язків з поліцейської діяльності у відділі поліції № 1 Одеського районного управління поліції № 1 ГУ НП в Одеській області з 10 березня 2022 року по 25 березня 2022 року та з 26 березня 2022 року по 13 квітня 2022 року підполковник поліції ОСОБА_1 залучався до виконання обов`язків з поліцейської діяльності, у зв`язку з чим, відповідно до наказу ОДУВС від 17 квітня 2022 року № 164 о/с «Про встановлення збільшеної додаткової винагороди за участь поліцейських, з числа поліцейських університету, у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії», йому виплачена додаткова винагорода у збільшеному розмірі.

Відповідно до наказу ОДУВС від 20 квітня 2022 року № 157 «Про повернення до ОДУВС з ГУ НП в Одеській області поліцейських університету, які залучалися до участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку», з 16 квітня 2022 року ОСОБА_1 повернувся до університету.

На основі встановлених обставин суди попередніх інстанцій підсумували, що з 10 березня 2022 року по 16 квітня 2022 року позивач - позаяк є поліцейським, який відряджений до закладу вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що здійснює підготовку поліцейських - був в оперативному розпорядженні начальника ГУ НП в Одеській області для участі в забезпеченні публічної безпеки і порядку. За цей період й до 1 липня 2022 року позивачу виплачена додаткова винагорода відповідно до Постанови № 168.

Після повернення до університету позивач не залучався до участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, не перебував безпосередньо в районах проведення воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів, не направлявся у розпорядження ГУ НП в Одеській області для реалізації завдань поліції. Тож за період, щодо якого заявлений цей позов, додаткової винагороди ОДУВС не виплачував.

Позивач, коли звертався до суду з цим позовом, вважав, що ОДУВС не мав підстав не виплачувати йому додаткової винагороди за спірний період, позаяк Постанова № 168 передбачає, що всі без винятку поліцейські отримують щомісячно додаткову винагороду в розмірі 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000,00 грн. Щодо останнього, то позивач пов`язав виплату йому додаткової винагороди у збільшеному розмірі з тим, що він несе службу у районі ведення бойових (воєнних) дій.

Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій

3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 28 лютого 2023 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 квітня 2023 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.

4. Суди попередніх інстанцій, коли відмовляли у задоволенні вимог щодо виплати додаткової винагороди у розмірі до 30000,00 грн (на підставі пункту 1 Постанови № 168), виходили з того, що позивач з 1 липня 2022 року не залучався до безпосереднього виконання повноважень поліції.

Крім того, за тексом судових рішень, у справі нема доказів того, що позивач у період з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року брав безпосередню участь в бойових діях або забезпечував здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора, у період здійснення зазначених заходів. З цих мотивів суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог про виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі (до 100000,00 грн).

Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат Слободянюк В. О. просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим її автор пояснив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу першого пункту 1 Постанови № 168 стосовно виплати додаткової винагороди на період дії воєнного стану поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, до набрання чинності наказом Міністерства внутрішніх справ України від 28 листопада 2022 року № 775 «Про затвердження Порядку та умов виплати додаткової винагороди поліцейським на період дії воєнного стану» (далі - Наказ/Порядок № 775).

Скаржник, з-поміж іншого, звернув увагу на те, що відповідно до Постанови № 168 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 7 липня 2022 року № 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 р. № 168» (далі - Постанова № 793) поліцейські мають право на отримання додаткової винагороди в розмірі до 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць. Постанова № 168, з погляду скаржника, розповсюджується на всіх поліцейських незалежно від посади та функціональних обов`язків, тож додаткова виплата до 30000 грн здійснюється пропорційно відпрацьованому часу щомісячно.

Позивач, за текстом касаційної скарги, звернувся до суду з цим позовом 16 листопада 2022 року, тобто до того, як набрав чинність Наказ № 775. Водночас цей Наказ встановлює, що додаткова винагорода не виплачується поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, з 1 липня 2022 року. На цей нормативний акт спирається як відповідач, доводячи свою правоту, так і суди попередніх інстанцій, мотивуючи свої рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. З уваги на це скаржник, з покликанням на статтю 58 Конституції України, підкреслив, що застосування абзацу другого пункту 8 та підпункту 9 пункту 14 Наказу № 775 до спірних правовідносин (які виникли до видання цього Наказу) суперечить конституційному принципу незворотності дії законів та інших нормативно-правових актів в часі, а також не узгоджується з абзацом першим пункту 1 Постанови № 168. Відтак переконує, що застосування Наказу № 775 і затвердженого ним Порядку до правовідносин звужує права позивача як поліцейського на отримання додаткової винагороди, встановленої у пункті 1 Постанови № 168.

6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому зазначив, зокрема, про те, що на виконання Постанови № 168 та Порядку № 775 нарахував і виплатив додаткову винагороду за період з 24 лютого 2022 року по 30 червня 2022 року в розмірі 30000,00 грн щомісячно усім поліцейським, які в порядку статті 71 Закону України від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), займають штатні посади в університеті, зокрема й позивачу. Зі змісту відзиву розуміється, що виплата додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168 за згаданий період була пов`язана з тим, що ці поліцейські залучалися до виконання завдань поліції у сфері забезпечення публічної безпеки і порядку (на підставі відповідних розпорядчих актів, про які написано вище).

Щодо додаткової винагороди у збільшеному розмірі (до 100000,00 грн), то, як пояснив відповідач, відповідно до наказу ОДУВС від 17 квітня 2022 року № 164 о/с «Про встановлення збільшеної додаткової винагороди за участь поліцейських, з числа поліцейських університету, у забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії» ОСОБА_1 виплачена додаткова винагорода у збільшеному розмірі, оскільки є відомості про його безпосередню участь у здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії в періоди з 10 по 25 березня 2022 року та з 26 березня по 13 квітня 2022 року.

Відповідач зауважив, що за період з 24 лютого 2022 року по 30 червня 2022 року виплатив позивачеві додаткову винагороду на загальну суму 127000,00 грн та додаткову винагороду у збільшеному розмірі за період з 10 березня 2022 року по 13 квітня 2022 року на загальну суму 24640,00 грн.

Оскільки позивач є поліцейським, відрядженим до вищого навчального закладу зі специфічними умовами навчання, що здійснює підготовку поліцейських, то з 1 липня 2022 року йому, відповідно до підпункту 9 пункту 14 Порядку № 775, більше нема підстав для виплати додаткової винагороди у розмірі до 30000,00 грн щомісячно пропорційно відпрацьованому часу. Так само не було підстав для виплати збільшеної до 100000,00 грн додаткової винагороди, адже ОСОБА_1 з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року не брав безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.

З приводу аргументів позивача про недопустимість зворотної дії нормативних актів в часі відповідач зазначив, що Постанова № 793, якою Постанова № 168 була доповнена пунктом 21 (такого змісту: «Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів»), передбачала, що керівники відповідних відомств мають унормувати порядок та умови виплати додаткової винагороди. Ці зміни набрали чинності в липні 2022 року, а застосовуватися мають з 24 лютого 2022 року. З погляду відповідача це означає, що позивач мав би знати, що надалі застосування пункту 1 Постанови № 168 пов`язуватиметься з умовами і порядком, який затвердить Міністерство внутрішніх справ України. Додав також, що застосування пункту 1 Постанови № 168 безвідносно до пункту 21 цієї Постанови, а ним і Порядку № 775, як то пропонує позивач, суперечить меті внесених змін до нормативного регулювання виплачування додаткової винагороди, які спрямовані на те, щоб забезпечити справедливий підхід до її призначення і визначення розміру з урахуванням участі особи у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану, а також її участі в обороні України, що ніяким чином не звужує прав позивача як поліцейського.

З наведених мотивів ОДУВС просить відмовити у задоволенні касаційної скарги і залишити оскаржені судові рішення без змін.

Нормативне регулювання

7. Відповідно до статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України.

Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.

Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності.

Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

8. Відповідно до статті 2 Закону № 580-VIII завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

Згідно з частиною першою статті 17 Закону № 580-VIII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 15 березня 2022 року № 2123-IX «Про внесення змін до законів України «Про Національну поліцію» та «Про Дисциплінарний статут Національної поліції України» з метою оптимізації діяльності поліції, у тому числі під час дії воєнного стану» (далі - Закон № 2123-IX) поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу в поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

За частиною першою статті 23 Закону № 580-VIII поліція відповідно до покладених на неї завдань: 24) бере участь відповідно до повноважень у забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх введення на всій території України або в окремій місцевості; 34) здійснює у взаємодії зі Збройними Силами України, Національною гвардією України, Державною прикордонною службою України, Державною спеціальною службою транспорту, Службою безпеки України боротьбу з диверсійно-розвідувальними силами агресора (противника) та не передбаченими законами України воєнізованими або збройними формуваннями; .

Відповідно до статі 24 Закону № 580-VIII виконання інших (додаткових) повноважень може бути покладене на поліцію виключно законом.

У разі виникнення загрози державному суверенітету України та її територіальної цілісності, а також у ході відсічі збройної агресії проти України органи та підрозділи, що входять до системи поліції, відповідно до законодавства України беруть участь в обороні України, у виконанні завдань територіальної оборони, забезпеченні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості.

У ході забезпечення та здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі його оголошення на всій території України або в окремій місцевості, виконання завдань територіальної оборони органи та підрозділи, що входять до системи поліції та дислокуються в межах Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, області, міста Києва, можуть підпорядковуватися за рішенням керівника поліції відповідному начальнику Головного управління Національної поліції в Автономній Республіці Крим та місті Севастополі, області, місті Києві.

Під час дії воєнного стану поліція особливого призначення в ході відсічі збройної агресії проти України за рішенням військового командування, погодженим з керівником поліції або уповноваженою ним особою, може брати участь в обороні України відповідно до Закону України «Про оборону України» шляхом безпосереднього ведення бойових дій.

За частиною першою статті 59 Закону № 580-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 2123-IX) служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Поліцейські проходять службу в поліції: на посадах у центральному органі управління поліції, територіальних органах, закладах, установах поліції; під час перебування в розпорядженні згідно з положеннями статті 67 цього Закону; під час навчання на денній формі навчання за державним замовленням у закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських; під час прикомандирування до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування згідно з положеннями статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України», статті 29 Закону України «Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим» та статті 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»; під час відрядження до державних органів, установ та організацій згідно з положеннями статті 71 цього Закону.

За частиною другою статті 59 Закону № 580-VIII час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.

Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 580-VIII поліцейські за їхньою згодою можуть бути відряджені до органів державної влади, установ та організацій із залишенням на службі в поліції, але зі звільненням із займаної посади з подальшим призначенням на посади відповідно до переліку посад, які можуть бути заміщені поліцейськими в державних органах, установах та організаціях, що затверджується Президентом України.

За частиною сьомою статті 71 Закону № 580-VIII за службової потреби керівник поліції може в будь-який час відкликати з державного органу, установи чи організації відряджених поліцейських, повідомивши за місяць про таке відкликання керівника відповідного державного органу, установи чи організації з наданням відповідної заміни.

9. Президент України Указом від 9 грудня 2015 року № 691/2015 затвердив Перелік посад, які можуть бути заміщені поліцейськими в державних органах, установах та організаціях. У цьому переліку є, серед інших, посади в установах та організаціях, що належать до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України (як-от провідний фахівець закладу вищої освіти).

10. Відповідно до Положення про вищі навчальні заклади МВС, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 14 лютого 2008 року № 62, вищі навчальні заклади Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС) є державними навчальними закладами, які підпорядковані МВС, засновані і діють згідно із законодавством України, реалізовують відповідно до наданої ліцензії (ліцензій) освітньо-професійні програми підготовки фахівців за певними освітньо-кваліфікаційними рівнями, забезпечують навчання, виховання та професійну підготовку осіб з урахуванням нормативних вимог у галузі вищої освіти з метою задоволення освітніх потреб особи, суспільства і держави, а також здійснюють наукову і науково-технічну діяльність (пункт 1.1 Положення). Головними завданнями ВНЗ є: освітня діяльність з підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та спеціалізації фахівців відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів згідно зі стандартами вищої освіти; виконання державного замовлення та угод на підготовку фахівців з вищою освітою; наукова, науково-педагогічна, науково-практична, науково-технічна і культурно-виховна діяльність; підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів для МВС та їх атестація; спеціальна курсова підготовка; довузівська профорієнтаційна підготовка учнів шкіл, ліцеїв, гімназій та інших загальноосвітніх навчальних закладів, а також інших осіб, які мають право вступу до ВНЗ (пункт 2.1 Положення).

11. Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 94 Закону № 580-VIII поліцейські отримують грошове забезпечення, розмір якого визначається залежно від посади, спеціального звання, строку служби в поліції, інтенсивності та умов служби, кваліфікації, наявності наукового ступеня або вченого звання.

Порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України.

Поліцейські, відряджені до інших органів державної влади, установ, організацій та прикомандировані відповідно до цього Закону, отримують грошове забезпечення, враховуючи посадовий оклад за посадою, яку вони займають в органі, установі чи організації, до якої вони відряджені, а також інші види грошового забезпечення, визначені цим Законом.

12. Відповідно до пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 4 листопада 2015 року № 910 «Про грошове забезпечення поліцейських, відряджених до державних органів, установ та організацій» поліцейським, відрядженим до державних органів, установ та організацій, виплачується грошове забезпечення, виходячи з посадових окладів за посадами, які зазначені особи займають у державних органах, установах та організаціях, до яких вони відряджені, та інші види грошового забезпечення, визначені законодавством для поліцейських.

У разі коли розміри посадових окладів, які повинні бути установлені відрядженим поліцейським за посадами в державних органах, установах та організаціях, менші за розміри посадових окладів, установлених за рівнозначними (аналогічними) посадами в органах, закладах та установах Національної поліції, посадові оклади установлюються за вищим розміром.

Виплата грошового забезпечення відрядженим поліцейським провадиться за рахунок коштів державних органів, установ та організацій.

13. Згідно з пунктом 3 Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та здобувачам вищої освіти закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 квітня 2016 року №260, до складу грошового забезпечення входять: 1) посадовий оклад; 2) оклад за спеціальним званням; 3) щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, які мають постійний характер); 4) премії; 5) одноразові додаткові види грошового забезпечення.

14. У зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України Президент України Указом від 24 лютого 2022 року №64/2022 ввів в Україні воєнний стан з 5 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб. Цей указ затверджений Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX.

Надалі воєнний стан неодноразово продовжувався (востаннє строк дії воєнного стану в Україні продовжений з 05 години 30 хвилин 18 серпня 2023 року строком на 90 діб згідно з Указом Президента від 26 липня 2023 року № 451/2023) і діє дотепер.

Крім цього, у зв`язку з військовою агресією росії проти України та з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, Президент України Указом від 24 лютого 2022 року № 69/2022 оголосив загальну мобілізацію упродовж 90 діб.

У пункті 2 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 (в первинній редакції) зазначено: військовому командуванню (Генеральному штабу Збройних Сил України, Командуванню об`єднаних сил Збройних Сил України, командуванням видів, окремих родів військ (сил) Збройних Сил України, управлінням оперативних командувань, командирам військових з`єднань, частин Збройних Сил України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України) разом із Міністерством внутрішніх справ України, іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану» заходи і повноваження, необхідні для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави.

За пунктом 4 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 Кабінету Міністрів України невідкладно: 1) ввести в дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні; 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.

15. Відповідно до статті 1 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Згідно з пунктом 6 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінету Міністрів України [доручено] забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.

16. На виконання цих указів Кабінет Міністрів України видав Постанову № 168, відповідно до пункту 1 якої (тут - зі змінами, внесеними згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 7 березня 2022 року № 271, від 22 березня 2022 року № 350, від 1 квітня 2022 року № 400, від 1 липня 2022 року № 754) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським, а також особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, які несуть службу в органах і установах зазначеної Служби в межах територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби, яким така винагорода виплачується пропорційно часу проходження служби в розрахунку на місяць), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.

Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).

Відповідно до наказів про виплату додаткової винагороди, збільшеної до 100000 гривень, включати осіб, зазначених у цьому пункті, у тому числі тих, які:

у зв`язку з пораненням (контузією, травмою, каліцтвом), пов`язаним із захистом Батьківщини, перебувають на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я (у тому числі закордонних), включаючи час переміщення з одного лікарняного закладу охорони здоров`я до іншого, або перебувають у відпустці для лікування після тяжкого поранення за висновком (постановою) військово-лікарської (лікарсько-експертної) комісії;

захоплені в полон (крім тих, які добровільно здалися в полон) або є заручниками, а також інтерновані в нейтральні держави або безвісно відсутні (у разі, коли зазначені події сталися як до введення воєнного стану, так і після його введення);

загинули (померли внаслідок отриманих після введення воєнного стану поранень, травм), - виплата здійснюється за весь місяць, у якому особа загинула (померла).

17. Згодом Постановою № 793 (яка набрала чинності 19 липня 2022 року та, за пунктом 2 цієї постанови, застосовується з 24 лютого 2022 року) Кабінет Міністрів України затвердив низку змін до Постанови № 168, зокрема у пункті 1 в абзаці першому слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно» замінив словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць»; крім того, Постанова № 168 доповнена пунктом 21 такого змісту: «Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.».

18. Відповідно до пункту 21 Постанови № 168 Міністерство внутрішніх справ України видало наказ від 28 листопада 2022 року № 775, яким затвердило Порядок та умови виплати додаткової винагороди поліцейським на період дії воєнного стану.

У пункті 3 цього Наказу зазначено, що він набирає чинності з дня його офіційного опублікування, крім пункту 8 Порядку та умов, який застосовується з 24 лютого 2022 року, підпункту 9 пункту 14 Порядку та умов, який застосовується з 1 липня 2022 року, підпункту 10 пункту 14 Порядку та умов, який застосовується з 1 травня 2022 року.

У пункті 8 Порядку № 775, серед іншого, написано, що додаткова винагорода виплачується поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, до 30 червня 2022 року.

За текстом підпункту 9 пункту 14 Порядку № 775 додаткова винагорода не виплачується за умов, якщо поліцейські: відряджені до державних органів, установ та організацій, крім тих, які залучаються в установленому порядку до безпосереднього виконання повноважень поліції.

Поза тим, Наказ № 775 опублікований і набрав чинності 2 грудня 2022 року (відповідно до інформації, яка є на сайті Верховної Ради України).

Висновки суду

19. Зважаючи на наведене нормативне регулювання колегія суддів - в аспекті заявлених підстав для касаційного оскарження судових рішень в цій справі - вважає за необхідне зазначити спочатку таке.

Указом № 64/2022 в Україні введений воєнний стан, який діє дотепер. Це рішення глави держави було продиктоване повномасштабним збройним вторгненням росії в Україну 24 лютого 2022 року, якому держава і її громадяни мали дати відсіч, забезпечити національну безпеку і територіальну цілісність України.

Знаємо, що оборона України, захист її суверенітету і територіальної цілісності покладаються, відповідно до Конституції України, на Збройні Сили України, які, як відомо, чинять рішучий опір агресору і відвойовують загарбані ним землі. Водночас ті загрози, перед якими опинилася Українська держава, вимагали тоді і вимагають дотепер мобілізації не тільки українського війська, але також всіх її силових і спеціальних структур для того, щоб забезпечити державну безпеку і публічний порядок. В умовах, спричинених збройною агресією росії проти України, особливо в районах воєнних/бойових дій, це покладає на осіб, які залучені до виконання функцій того органу, в якому вони проходять службу, вищий рівень відповідальності за виконання поставлених завдань та заодно наражає на небезпеку їхнє життя і здоров`я.

В цих умовах й на виконання указів Президента України щодо введення воєнного стану Уряд ухвалив Постанову № 168, до якої потім неодноразово вносив зміни, які стосувалися певних аспектів виплачування додаткової винагороди, передбачених цією Постановою, зокрема її розміру, а також порядку й умов виплати, унормувати які тепер мають керівники відповідних міністерств та державних органів (пункт 21 Постанови № 168 у редакції, викладеній згідно з Постановою № 793).

Міністерство внутрішніх справ України на виконання цього пункту затвердило Порядок № 775, який був оприлюднений і набрав чинності з 2 грудня 2022 року. Водночас окремим пунктам цього Порядку (пункт 8, підпунктів 9, 10 пункту 14) назване відомство надало зворотної дії в часі (пункт 3 Наказу № 775).

Нагадаємо, що пункти про які мовиться у контексті цієї справи (пункт 8 та підпункту 9 пункту 14 Порядку № 775), стосуються виплати додаткової винагороди поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти зі специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських. Якщо підсумувати ці зміни, з приводу яких скаржник власне й просить висловити правову позицію, то тим поліцейським, які відряджені до державних органів, установ та організацій (як-от позивач, який призначений на посаду провідного фахівця факультету підготовки фахівців підрозділів кримінальної поліції ОДУВС), крім тих, які залучаються в установленому порядку до безпосереднього виконання повноважень поліції, після 30 червня 2022 року не виплачуватимуть додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.

20. У цій справі позивач оспорює правомірність дій відповідача щодо невиплати додаткової винагороди (передбаченої пунктом 1 Постанови № 168) за період з 1 липня 2022 року по 16 листопада 2022 року і додаткової винагороди у підвищеному розмірі (до 100000,00 грн) за період з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року.

Обставини та аргументи, на яких основані ці позовні вимоги, стисло описані вище. Тут тільки підкреслимо, що протягом спірного періоду позивач, як встановлено у справі, не залучався до надання поліцейських послуг згідно з призначенням/завданнями поліції та по поверненню з ГУ НП в Одеській області (згідно з наказом ОДУВС від 20 квітня 2022 року № 157) далі проходив службу в ОДУВС, де займає штатну посаду (провідного фахівця факультету підготовки фахівців для підрозділів кримінальної поліції). Та позаяк позивач є поліцейським (який відряджений в ОДУВС), в Україні продовжує діяти воєнний стан, а Одеська область (де позивач проходить службу) перебуває під обстрілами, він вважав, що має право на додаткову винагороду відповідно до пункту 1 Порядку № 168 зокрема і за спірний період теж, адже на той час Порядок № 775 ще не був затверджений і, відповідно, діяти не міг.

В аспекті заявлених підстав для касаційного оскарження судових рішень колегія суддів має відповісти на питання чи допустив ОДУВС протиправну бездіяльність, коли у період з 1 червня 2022 року по 16 листопада 2022 року не виплачував додаткової винагороди у розмірі до 30000,00 грн пропорційно в розрахунку на місяць та збільшеної додаткової винагороди (до 100000,00 грн), встановленої пунктом 1 Постанови № 168, поліцейському, який був відряджений до закладу вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, і протягом зазначеного періоду виконував функціональні обов`язки за посадою, на яку він призначений в цьому закладі.

Позивач, як можна зрозуміти зі змісту його касаційної скарги, вважає, що підхід відповідача щодо (не)виплати додаткової винагороди, встановленої пунктом 1 Постанови № 168, оснований на застосуванні до спірних відносин окремих положень (пунктів) Порядку № 775, який не був затверджений (відповідно не діяв) впродовж спірного періоду, але якому - вже після звернення з цим позовом до суду - надано зворотної дії, зокрема й щодо позивача.

Ця заувага позивача почасти має підґрунтя, тому що як відповідач у відзиві, так і суди попередніх інстанцій у судових рішеннях покликаються на положення Порядку № 775 у поєднанні з аргументами про те, що виплата додаткової винагороди, яка передбачена у пункті 1 Постанови № 168, пов`язується, коли це стосується поліцейського, з виконанням завдань поліції в умовах дії воєнного стану, а не зі статусом поліцейського як такого.

20. Відповідаючи на порушені у касаційній скарзі питання колегія суддів зважає на те, що підхід, до якого вдалося Міністерство внутрішніх справ України, коли пов`язало виплату додаткової винагороди, встановленої, зокрема, поліцейським, у пункті 1 Постанови № 168, з безпосереднім виконанням повноважень/завдань поліції узгоджується з метою призначення цієї додаткової винагороди на період дії воєнного стану.

Мовиться про те, що призначення цієї виплати - на дату ухвалення Постанови № 168 - пов`язувалося з правовим режимом воєнного стану і необхідністю виконання, з-поміж інших, відповідними органами державної влади [кожен] своїх повноважень для досягнення завдань, обумовлених цим правовим режимом (статті 1 Закону № 389-VIII). Тобто правовий статус особи, як-то поліцейський, у поєднанні з його участю у забезпеченні і здійсненні заходів правового режиму воєнного стану, а також в обороні України було і є тим, що утворює склад юридичного факту, який дає підстави для виплати додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168. Цей підхід до розуміння й застосування згаданої норми по суті не змінився й дотепер, а радше проявився після того як уряд уповноважив керівників відповідних відомств унормувати порядок та умови виплати цієї винагороди (з уваги на широке коло суб`єктів, на яких поширюється дія Постанови № 168).

21. У цьому зв`язку колегія суддів звертає увагу на постанову Верховного Суду від 18 вересня 2023 року у справі № 420/6607/22, у якій висловлена позиція щодо застосування пункту 1 Постанови № 168 у ситуації, коли поліцейський не виконував (не виконувала) службових обов`язків, які витікають із завдань і повноважень поліції.

Зокрема у цій постанові написано таке: «Системний і цільовий способи тлумачення пункту 1 Постанови № 168 у його взаємозв`язку з нормами статті 94 Закону України «Про Національну поліцію» і приписами Указів Президента України від 24 лютого 2022 року №64 «Про введення воєнного стану в Україні» та №69 «Про загальну мобілізацію» дає Верховному Суду підстави для висновку, що додаткова винагорода є видом грошового забезпечення поліцейського, яке виплачується йому за період проходження служби під час дії воєнного стану. Ця винагорода має тимчасовий характер, а її виплата зумовлена виконанням службових обов`язків в обставинах військової агресії Російської Федерації проти України. Тому статус поліцейського сам по собі автоматично не забезпечує особі права на отримання додаткової винагороди.

Обставини, які унеможливлюють нарахування й виплати поліцейському зазначеної винагороди можуть бути різними, проте мають бути пов`язаними із фактичним невиконанням службових обов`язків без поважних причин».

22. Правова ситуація, за якої Верховний Суд висловив зазначену позицію, фактологічно відрізняється від обставин цієї справи, але в ній є одна сутнісна схожість, яка, на думку колегії суддів, дозволяє орієнтуватися на цей висновок і в цій справі теж. Спір у тій справі виник у зв`язку з невиплатою поліцейській додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168 за період, протягом якого вона не виконувала функцій і завдань, покладених законом на поліцію. В окресленому контексті Верховний Суд, інтерпретуючи положення пункту 1 Постанови № 168, пов`язав виплату додаткової винагороди не суто зі статусом поліцейського, але із виконанням цим поліцейським у межах своїх повноважень завдань поліції у забезпеченні і здійсненні заходів правового режиму воєнного стану.

Зважаючи на наведене колегія суддів, повертаючись до обставин цієї справи, звертає увагу на те, що виконання поліцейським функціональних обов`язків за штатною посадою у закладі вищої освіти із специфічними умовами навчання, який здійснює підготовку поліцейських (яким є ОДУВС), куди він відряджений відповідно до статті 71 Закону № 580-VIII, за своїм змістом і завданнями - пам`ятаючи про мету діяльності цього закладу і його правовий статус - не охоплюється основними повноваженнями поліції, якими вона наділена відповідно до своїх завдань, визначених Законом № 580-VIII, зокрема в умовах дії правового режиму воєнного стану. Тому період, протягом якого поліцейський не реалізовував завдань поліції, визначених Законом, відповідно не забезпечував здійснення заходів правового режиму воєнного стану, не утворює - у зіставленні з правовим статусом поліцейського - юридичних підстав для виплати додаткової винагороди, встановленої пунктом 1 Постанови № 168.

У Порядку № 775 - в частині пунктів, застосування яких, з погляду позивача, не може мати зворотної дії в часі - ця «підстава» набула, по суті, нормативного закріплення, що ніяким чином не заперечує того, що підхід до трактування і застосування пункту 1 Постанови № 168 до правовідносин, пов`язаних з виплатою додаткової винагороди на період дії воєнного стану поліцейським, відрядженим до закладів вищої освіти із специфічними умовами навчання, що здійснюють підготовку поліцейських, який існував до затвердження Порядку № 775, та який, власне, й був застосований щодо позивача протягом спірного періоду, суперечив меті нормативного регулювання Постанови № 168 (у редакції, яка діяла впродовж спірного періоду) чи не узгоджувався з ним.

Це має означати, що аргументи позивача про недопустимість зворотної дії в часі норм [Порядку № 775], які звужують чи обмежують право на виплату додаткової винагороди, не впливають на застосування пункту 1 Постанови № 168 у вимірі спірних правовідносин, адже не на приписах пункту 8 та/або підпункту 9 пункту 14 цього Порядку, а саме на приписах пункту 1 Постанови № 168, які встановлюють підстави для виплати цієї винагороди, головним чином побудований підхід відповідача в цій справі щодо (не)виплати цієї винагороди протягом спірного періоду. У цьому зв`язку покликання відповідача на Порядок № 775 до спірних правовідносин - зокрема, у його заявах по суті спору, які є в матеріалах справи - колегія суддів розглядає лише як підтвердження/свідчення правильності його суджень, а також дій/бездіяльності щодо виплачування поліцейським додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168.

23. Тож в обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з нормативним регулюванням спірних відносин колегія суддів констатує, що ОДУВС не виплачував позивачу як поліцейському додаткової винагороди, встановленої Постановою № 168, протягом спірного періоду у зв`язку з тим, що в цей період він не реалізовував завдань поліції, визначених законом, а також не брав безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, з якою положення пункту 1 Постанови № 168 пов`язують виплату додаткової винагороди у збільшеному розмірі.

З наведених міркувань колегія суддів поділяє висновки судів попередніх інстанцій по суті цього спору.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

24. Після перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій у межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, колегія суддів дійшла висновку, що ці судові рішення ухвалені з додержанням норм матеріального права й немає підстав для їх зміни чи скасування.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу представника позивача ОСОБА_1 - адвоката Слободянюк Валентини Олександрівни залишити без задоволення.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2023 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2023 року у справі № 420/16628/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. В. Білак

Л. О. Єресько