№ 420/17641/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2025 року

м. Київ

справа № 420/17641/22

адміністративне провадження № К/990/26900/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Одеської міської ради

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 березня 2023 року (головуючий суддя - Попов В.Ф.)

та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року (головуючий суддя - Федусик А.Г., судді: Бойко А.В. та Шевчук О.А.)

у справі № 420/17641/22

за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації

до Комунального підприємства "Житлово-комунальний сервіс "Пересипський",

треті особи: Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, Одеська міська рада,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

I. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2022 року заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області), Одеської обласної військової адміністрації звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:

- визнати бездіяльність Комунального підприємства «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський» (далі - КП «ЖКС «Пересипський») щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 56842, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Поштова, буд. 34, протиправною;

- зобов`язати КП «ЖКС «Пересипський» привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 56842, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Поштова, буд. 34.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор зазначив, що Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) та встановлено, що споруда цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 56842, балансоутримувачем якої є Комунальне підприємство «Житлово-комунальний сервіс «Пересипський», не готова до використання за призначенням. Вказує на невиконання відповідачем свого прямого обов`язку щодо утримання захисної споруди у належному та придатному для використання за призначенням стані. Зазначає, що прокуратурою скеровано запити до ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації про надання інформації про вжиті заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень утримання та використання захисних споруд цивільного захисту № 56842. Відповідно до листів ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації будь-які дієві заходи не було вжито. А тому, за позицією позивача, оскільки спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту не вжито достатніх заходів щодо приведення захисної споруди у стан, придатний до використання за призначенням, позовна заява прокурора є єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави.

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Комунального підприємства Житлово-комунальний сервіс Пересипський (ЄДРПОУ 32190044) щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 56842, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Поштова, буд. 34.

Зобов`язано Комунальне підприємство Житлово-комунальний сервіс Пересипський (ЄДРПОУ 32190044) привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, споруду цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 56842, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Поштова, буд. 34.

4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Одеська міська рада звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до паспорту протирадіаційного укриття № 56842 розташованого по вул. Поштова, 34 в місті Одесі, власником є територіальна громада міста Одеси в особі міської ради, а балансоутримувачем є КП «ЖКС «Пересипський».

23.05.2022 року за участю представників КП «ЖКС «Пересипський» серед яких були і спеціалісти з питань цивільного захисту, було проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56842 за результатами якої було складено акт.

7. Згідно цього акту встановлено:

- повітрозабірні головки, металеві віконниці, вихлопні канали не обслуговуються. Стан захисно герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання - зачиняються із зусиллям, гумові прокладки відсутні, немає повного притягнення дверей до коробки, вказівні знаки на деяких штурвалах, ручках відсутні;

- стан системи вентиляції - стан повітропроводів частково зруйнований, вентилятори витяжної, припливної систем вентиляції - відсутні, електроручні вентилятори - відсутні, протипилові фільтри відсутні, фільтри-поглиначі непридатні до використання, герметичні клапани відсутні, клапани надмірного тиску не промарковані, не використовуються, прилад для виміру підпору повітря - відсутній;

- стан системи водопостачання - покажчики руху води відсутні, безнапірні та напірні баки для питної води відсутні;

- система опалення в непрацездатному стані;

- система електропостачання та електроосвітлення - відсутня нумерація і написи на автоматах відключення (пускачів або пакетників), відсутні експлуатаційні схеми та відповідність їх встановленому обладнанню, допускається експлуатація відкритих ламп розжарення без захисного суцільного скла;

- система зв`язку та оповіщення відсутня:

- відсутні справні первинні засоби пожежогасіння;

- робочий інструмент формування з обслуговування захисної споруди відсутній;

- відсутня наступна документація захисної споруди - опис обладнання та майна, журнал перевірки стану захисної споруди, план приведення захисної споруди у готовність, експлуатаційні схеми опалення (теплопостачання), журнал перевірки стану готовності захисної споруди, інструкція з використання засобів індивідуального захисту, список особового складу формування з обслуговування споруди, порядок дій особового складу формування з обслуговування захисної споруди під час приведення захисної споруди у готовність та використання захисної споруди за призначенням;

- навчання та перевірки рівня знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди не проводилися;

- перевірки експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою роботи у режимах чистої вентиляції та фільтровентиляції не проводилися.

8. Загальний висновок про стан захисної споруди № 56842 відповідно до Акту оцінки від 23 травня 2022 року - сховище оцінюється як «ОБМЕЖЕНО ГОТОВЕ» до використання за призначенням.

9. Вказані обставини і стали підставою для звернення з цим позовом до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з акту оцінки вбачається, що захисна споруда цивільного захисту протирадіаційного укриття № 56842 знаходиться у неналежному стані, не готова до використання за призначенням, через що нездатна забезпечити належний захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

11. Суд зазначив, що наявна протиправна бездіяльність відповідача, яка виразилась у не проведенні систематичних заходів щодо такого утримання захисної споруди, який би унеможливив загрозу життю та здоров`ю людей. Перелік виявлених у акті від 23 травня 2022 року недоліків дає підстави суду зазначити, що такі загрози існують, а в період воєнного стану ризик використання укриття є ймовірним.

12. Виходячи з цих обставин та враховуючи, що в Україні на всій території введено воєнний стан у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації, стан вказаної споруди та всіх інших споруд цивільної оборони слід віднести до таких, що стосується інтересів держави, а тому незалежно від встановлених обмежень щодо заходів державного нагляду (контролю) в цілому, перевірка таких об`єктів, приведення їх у належний стан не може бути обмежена, оскільки цільове призначення таких об`єктів це захист цивільного населення.

13. Також суди дійшли висновку, що у межах вказаної справи прокурором належним чином обґрунтовано наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області. Суди зазначили, що органом що здійснює заходи контролю об`єктів цивільного захисту є ГУ ДСНС в Одеській області, а тому прокурором правильно визначено цей орган як уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

14. Що стосується Одеської обласної військової адміністрації суди зазначили, що виходячи з правової позиції Верховного Суду касаційного господарського суду, яка викладена у постанові від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, де зазначено, що при визначенні органу, в інтересах якого подається позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, оскільки згідно зі статтею 53 Господарського процесуального кодексу України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурору достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах і суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень органу (-ів) влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» в контексті наявності у прокурора в період воєнного стану права на звернення до суду в особі органів державної влади, позбавлених вищенаведеною постановою Кабінету Міністрів України можливості проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) та, як наслідок, можливості звернення до суду з відповідними позовами.

16. За доводами скаржника, заборона уповноваженим органам державної влади проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, та, як наслідок, звертатися до суду з позовом щодо усунення встановлених порушень, не надає право подання такого позову від імені прокурора. Скаржник вважає, що запровадження постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) поширюється на всі органи, в тому числі на прокуратуру, та не свідчить про неналежне виконання ГУ ДСНС в Одеській області та Одеською обласною військовою адміністрацією своїх повноважень. Скаржник стверджує про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з позовом в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, оскільки вказані органи не наділені повноваженнями на звернення до суду з вказаним позовом.

17. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

19. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в пункті 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме відсутність висновку Верховного Суду.

20. Спірним питанням у цьому касаційному провадженні є наявність/відсутність у заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації в період дії мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), запровадженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».

21. За висновками судів попередніх інстанцій, з огляду на невжиття органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій заходів щодо спонукання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для її використання за призначенням, наявні підстави для звернення прокурора до суду на захист інтересів держави. При цьому невжиття таких заходів уповноваженим органом суди попередніх інстанцій пов`язують із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови № 303 від 13 березня 2022 року «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», якою на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).

22. Оцінюючи у межах доводів касаційної скарги висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області, Верховний Суд зазначає таке.

23. Так, за правилами частин третьої-четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

24. Законом України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

25. Абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

26. Отже, прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді виключно у таких випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

27. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

28. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

29. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

30. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

31. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

32. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

33. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22.

34. У справі, що розглядається прокурор у позові позивачем зазначає ГУ ДСНС в Одеській області та Одеську обласну військову адміністрацію та вказує на невжиття Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для її використання за призначенням.

35. Водночас, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор виходить з того, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» на період дії воєнного стану припинено здійснення Державною службою України з надзвичайних ситуацій та її територіальними органами державного нагляду (контролю) з питань цивільного захисту.

36. 13 березня 2022 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».

37. Пунктом 1 указаної постанови Урядом постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» з 24 лютого 2022 року заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються.

39. В той же час, пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) для центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України - на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

40. За приписами пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

41. Верховний Суд зауважує, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

42. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений приписами Кодексу цивільного захисту України та Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052.

43. Введення постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» мораторію на проведення заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій.

44. За правилами пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринку нагляду в умовах воєнного стану» здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) може бути проведене в період воєнного стану на підставі рішення Кабінету Міністрів України.

45. Таким чином, припинення здійснення Державною службою України з надзвичайних ситуацій державного нагляду (контролю) у сфері цивільного захисту, запровадженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринку нагляду в умовах воєнного стану», не означає, що прокурор на період воєнного стану може замінювати уповноважений орган на здійснення заходів державного нагляду (контролю).

46. Крім того, визначаючись щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд зауважує, що законодавством передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про:

- допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

- щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, підпункт 48 пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052).

47. Водночас, Державна служба України з надзвичайних ситуацій не наділена повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

48. Враховуючи наведене, суд доходить висновку про відсутність підстав для звернення прокурора з цим позовом в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області.

49. Щодо обсягу повноважень Одеської обласної військової адміністрації суд зазначає таке.

50. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

51. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

52. На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно з пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.

53. У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022).

54. Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.

55. Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

56. В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

57. Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

58. За таких обставин Одеська обласна військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

59. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23 та від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22.

60. З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

61. Також, колегія суддів зауважує, що КАС України у статті 4 чітко визначає сторони адміністративного процесу.

62. Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України);

відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

63. Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

64. Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

65. У справі, що розглядається, відповідачем визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

66. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.

67. Колегія суддів зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

68. Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

69. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

70. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17 та 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22.

71. У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

72. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для залишення позову заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

73. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

74. Переглянувши судові рішення, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до приписів статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.

75. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 345 354 355 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 березня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року у справі № 420/17641/22 скасувати.

Адміністративний позов заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства "Житлово-комунальний сервіс "Пересипський", треті особи: Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, Одеська міська рада, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання приведення захисної споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

М.В. Білак

В.Е. Мацедонська

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду