№ 420/18750/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 березня 2024 року

м. Київ

справа № 420/18750/22

провадження № К/990/40365/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року (суддя Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року (головуючий суддя Коваль М.П., судді Турецька І.О., Зуєва Л.Є.)

у справі №420/18750/22

за позовом заступника керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області)

до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації

про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2022 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, яка полягає у не затвердженні проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне», а також у не внесенні до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне»;

- зобов`язати Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне», а також внести до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року, позов задоволено частково, внаслідок чого:

- визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо незатвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне";

- зобов`язано відповідача затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне";

- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення, яким відмовити у позові повністю.

4. Від заступника керівника Херсонської обласної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 30 травня 2018 року №439 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника», розглянувши клопотання Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне», враховуючи рішення комісії з питань регулювання земельних відносин (протокол №57 засідання від 11 травня 2018 року), утвореної розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 12 березня 2016 року №179, рішення Херсонської обласної ради від 16 березня 2018 року №741 «Про Переліки першочергових природоохоронних заходів для фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища у 2018 році», надано Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне» площею 120,0 га (землі оздоровчого призначення), розташованого на території Голопристанського району.

6. 09 липня 2018 року між Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (замовник) та приватним підприємством "Левас" (виконавець) укладено договір №27 про надання послуги з розробки проекту землеустрою, відповідно до пункту 1.1 якого за завданням замовника виконавець у 2018 році надає замовнику послугу з розробки проекту землеустрою, а саме код за ДК 021:2015-79421200-3 послуги з розробки проектів, крім будівельних "Розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" (послуга), відповідно до Переліку першочергових природоохоронних заходів на 2018 рік для фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища за рахунок планових надходжень у 2018 році, затвердженого рішенням Херсонської обласної ради від 16 березня 2018 року №741.

7. В якості Додатка 1 до Договору сторонами складено та підписано Технічне завдання на надання послуги з розробки проекту землеустрою, умовами якого визначено строки, мету, основні етапи виконання послуги та перелік технічної документації, зокрема що основні етапи виконання послуги: І етап - підготовчі роботі, польові топографо-геодезичні роботи, камеральні роботи та розробка проекту землеустрою, встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), закріплення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), закріплення меж земельної ділянки в натурі межовими знаками, передача межових знаків за актом прийомки-передачі на зберігання, виготовлення проекту землеустрою; ІІ етап - погодження відповідно до статті 186 Земельного кодексу України проекту землеустрою. За результатами надання послуги виконавець надає замовнику акт приймання-передачі послуги у 2-х примірниках; проект землеустрою, погоджений відповідно до статті 186 Земельного кодексу України, в 4 примірниках; електронний документ, що містить відомості про результати робіт із землеустрою, які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру; копії документів, завірені Виконавцем, що підтверджують надання проекту землеустрою для проведення державної експертизи землевпорядної документації та сплату коштів за проведення державної експертизи проекту землеустрою.

8. 20 грудня 2018 року на підставі платіжного доручення №14 Департаментом екології та природних ресурсів на розрахунковий рахунок ПП "Левас" перераховано 63706,23 грн. із призначенням платежу - за послуги з розробки проекту землеустрою гідрологічного заказника "Озеро Соляне", акт від 20 грудня 2018 року №010072, договір від 09 липня 2018 року №27.

9. Господарським судом Херсонської області у рішенні від 02 грудня 2021 року у справі №923/610/21, яке залишене без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2022 року, встановлено, що відповідачем у визначений договором строк було надано обумовлену договором послугу, а саме розроблено проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", про що сторонами підписано акт №ОУ-010072 здачі-прийняття робіт (надання послуг), відповідно до якого представники заявника та представники виконавця склали цей акт про те, що виконавцем були проведені такі роботи (надані такі послуги) за рахунком від 20 грудня 2018 року №СФ-000076 «розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне»» та що сторони претензій одна до одної не мають.

10. У постанові Південно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2022 року у справі №923/610/21 судом встановлено, що: «Поряд з цим, як вбачається з листа Херсонської обласної прокуратури від 12.03.2021 №15/1-126вих-21, адресованого Департаменту екології та природних ресурсів, опрацюванням відкритих даних веб-порталу публічних закупівель "Прозорро" встановлено, що у 2018 році Департаментом екології і природних ресурсів проведено закупівлю послуг "Розроблення проектів землеустрою" за 12 лотами, в тому числі з предметом закупівлі "Розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".

Крім того, веб-портал "Прозорро" містить дані про підписання у грудні 2018 року актів здачі-приймання робіт, якими посвідчено виконання умов договору у повному обсязі. На підставі зазначених актів оприлюднені звіти про виконання договорів про закупівлю та здійснено повну оплату договорів».

11. Заступник керівника Херсонської обласної прокуратури внаслідок опрацювання відкритих даних веб-порталу публічних закупівель "Прозорро" виявив, що наразі не затверджено проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне», а також не внесено до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

12. Листом Херсонської окружної прокуратури від 17 жовтня 2022 року №12-163вих-22 орган прокуратури звернувся до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) відносно проведення перевірки додержання вимог природоохоронного та земельного законодавства у діяльності Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної військової адміністрації під час розробки та затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, розташованих у Херсонській області.

13. Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) у відповідь на звернення прокурора у листі від 03 листопада 2022 року №2496/06/2-12/06/2-34 зазначила, що «…Наразі відсутня можливість переглянути інформацію про наявність внесених відомостей до Публічної кадастрової карти про межі земельних ділянок та обмеження їх у використанні, тощо, у зв`язку з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 № 564 «Деякі питання ведення та функціонування Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану».

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що прокурором доведено наявність підстав для представництва в суді інтересів держави. Підстави для представництва інтересів держави у суді виникли у прокурора з того моменту, коли він дізнався про невжиття протягом розумного строку уповноваженим органом заходів щодо усунення виявленого у відповідних сферах порушення. У цій справі такі підстави виникли щонайскоріше з 03 листопада 2022 року, а позов надійшов до суду першої інстанції 22 грудня 2022 року, тому звернення прокурора здійснено у межах тримісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України.

15. За висновками судів, враховуючи те, що відповідач є державним органом, відповідальним за встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, при цьому оскільки до суду не надано доказів на підтвердження того, що Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації є правонаступником прав та обов`язків Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, вимоги позивача підлягають задоволенню частково шляхом визнання протиправною бездіяльність Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації щодо не затвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне» та зобов`язання Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

16. Суд першої інстанції вважав передчасними позовні вимоги в частині визнання протиправною бездіяльності щодо не внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне» та зобов`язання внести до Державного земельного кадастру відомості про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

17. Суд апеляційної інстанції критично оцінив доводи відповідача про те, що суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, оскільки резолютивна частина оскаржуваного рішення жодних вимог зобов`язального характеру стосовно вказаної юридичної особи не містить.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

18. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 05 вересня 2018 року у справі №826/9727/16, від 28 травня 2020 року у справі №819/654/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №823/105/18 та від 10 травня 2023 року у справі №160/3838/20 про те, що суд не може перебирати на себе повноваження суб`єкта владних повноважень та зобов`язувати затвердити проект землеустрою.

19. Відповідно до Положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації останній відповідно до визначених повноважень виконує тільки функції погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення оздоровчого, рекреаційного, історико- культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмеження використання земель та їх режимоутворюючих об`єктів. Однак, на думку скаржника, чинне законодавство України не передбачає безумовного затвердження проектів землеустрою. Зобов`язання затвердити проект землеустрою є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження таких проектів без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

20. На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій прийняли рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, однак ця юридична особа публічного права не була залучена до участі у справі.

21. У відзиві на касаційну скаргу заступник керівника Херсонської обласної прокуратури зазначає, що відповідно до Положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, а також вимог частини 3 статті 186 Земельного кодексу України, статті 21, частини 2 статті 28 Закону України «Про Державний земельний кадастр» Департамент захисту довкілля та природних ресурсів є органом, який на цей час уповноважений на реалізацію функцій екології, затвердження проекту землеустрою та внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі території гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.

23. Касаційна скарга не містить доводів щодо висновків судів попередніх інстанцій в частині підстав для представництва інтересів держави прокурором та строків звернення до суду, тому Верховний Суд в означеній частині не переглядає судові рішення.

24. Згідно зі статтею 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

25. За приписами частини 2 статті 45 Земельного кодексу України порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.

26. Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

27. До природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об`єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам`ятки природи, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва. Заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення. Залежно від походження, інших особливостей природних комплексів та об`єктів, що оголошуються заказниками чи пам`ятками природи, мети і необхідного режиму охорони: заказники поділяються на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні (стаття 9 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

28. Заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів (стаття 25 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).

29. За приписами статті 5, частини 2 статті 60, частини 2 статті 61 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об`єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об`єкти, визначені відповідно до законодавства України.

Особливій охороні підлягають природні території та об`єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні та типові природні комплекси, для збереження сприятливої екологічної обстановки, попередження та стабілізації негативних природних процесів і явищ. Природні території та об`єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об`єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об`єктів, що визначаються законодавством України.

До складу природно-заповідного фонду України входять державні заповідники, природні національні парки, заказники, пам`ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, заповідні урочища.

30. Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами. Порядок відведення земельних ділянок природним заповідникам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, регіональним ландшафтним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам, зоологічним паркам визначається Земельним кодексом України.

31. Згідно з пунктом «в» частини 2 статті 25 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів є видом документації із землеустрою.

32. Відповідно до статті 47 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

33. За приписами частини 3 статті 186 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів погоджуються в обов`язковому порядку територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, та структурним підрозділом відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району - виконавчим органом відповідної міської ради у сфері містобудування та архітектури, а також органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони культурної спадщини, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони культурної спадщини (щодо проектів, за якими здійснюється встановлення меж територій історико-культурного призначення), територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства (щодо проектів, за якими здійснюється встановлення меж територій лісогосподарського призначення), територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань водного господарства (щодо проектів, за якими здійснюється встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон), центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон), органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення). Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів затверджуються їх замовниками.

34. Матеріалами справи підтверджено, що згідно з Переліком першочергових природоохоронних заходів на 2018 рік фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердженого рішенням Херсонською обласною радою 16 березня 2018 року №741 Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації визначено відповідальним за розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

35. Як встановлено судами, 09 липня 2018 року між Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (замовник) та приватним підприємством "Левас" (виконавець) укладено договір №27 про надання послуги з розробки проекту землеустрою ("Розробка проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне").

36. Тобто, замовником вищевказаного проекту землеустрою був Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації.

37. Матеріалами справи підтверджено, що проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне» було погоджено Відділом у Голопристанському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (висновок від 20 грудня 2018 року №862/160-18), Відділом житлово-комунального господарства, надзвичайних ситуацій, архітектури та містобудування Голопристанської районної державної адміністрації Херсонської області (висновок від 18 листопада 2018 року), обласною інспекцією по охороні пам`яток історії та культури Департаменту культури, туризму та курортів Херсонської обласної державної адміністрації (висновок від 29 листопада 2018 року №106-П), Міністерством екології та природних ресурсів України (лист від 29 листопада 2018 року №23/11/18-2), Державним агентством водних ресурсів (лист від 20 грудня 2018 року №1213/хс/30-18), а також Департаментом екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації.

38. Судами попередніх інстанцій зазначено, що Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації як замовник проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне» після отримання погодженого проекту землеустрою був зобов`язаний прийняти рішення про його затвердження, однак допустив протиправну бездіяльність щодо такого незатвердження.

39. Касаційна скарга не містить доводів на спростування висновків судів щодо протиправної бездіяльності Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, натомість Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації вважає, що його протиправно зобов`язали затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне".

40. Судами попередніх інстанцій встановлено, що замовником розроблення проекту землеустрою був Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, який розпорядженням голови Херсонської Обласної державної адміністрації від 24 жовтня 2019 року №715 був припинений шляхом ліквідації з утворенням з 28 жовтня 2019 року Департаменту енергетики та екології Херсонської обласної державної адміністрації (без статусу юридичної особи публічного права), з визначенням такого Департаменту правонаступником повноважень Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації.

41. Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 08 жовтня 2020 року №782 було ліквідовано Департамент енергетики та екології Херсонської обласної державної адміністрації без статусу юридичної особи публічного права та утворено Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації зі статусом юридичної особи публічного права, визначивши його відповідальним за реалізацію функцій з питань екології.

42. У постанові від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого: якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень; якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).

43. Відповідні висновки Верховного Суду були підтримані і у постановах від 13 жовтня 2021 року у справі № 803/130/16, від 02 листопада 2021 року у справі № 816/1231/15, від 26 травня 2022 року у справі № 807/3591/14, від 28 липня 2022 року у справі № 807/3656/14, від 13 грудня 2022 року у справі № 640/20719/18, від 03 травня 2023 року у справі № 260/4620/21, від 01 червня 2023 року у справі № 803/746/15-а, від 03 жовтня 2023 року у справі № 826/5470/15, від 21 вересня 2023 року у справі № 1.380.2019.002355.

44. Застосовуючи вказані висновки до обставин цієї справи, варто врахувати, що Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації було припинено на момент звернення прокурора до суду з цим позовом.

45. Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 25 жовтня 2021 року №819 затверджено положення про Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, відповідно до якого основним завданням Департаменту є зокрема організація охорони та використання природно-заповідного фонду та раціонального використання, відтворення і охорони біоресурсів; моніторинг довкілля та економіки природокористування (пункт 6).

Департамент відповідно до визначених повноважень виконує функції: забезпечує погодження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмеження використання земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єкті природо заповідного фонду місцевого значення) (підпункт 19 пункту 7.1).

Департамент у сфері організації охорони та використання природно-заповідного фонду, раціонального використання, відтворення і охорони біоресурсів, моніторингу довкілля та економіки природокористування: затверджує положення про території та об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення; веде Державний кадастр територій та об`єктів природно-заповідного фонду області; забезпечує формування, збереження та використання екологічної мережі, а також водно-болотних угідь міжнародного значення, об`єктів Смарагдової мережі Європи та біосферних резерватів (підпункт 1, 7, 13 пункту 7.2).

46. Незважаючи на те, що вищевказаним положенням не передбачено прямий обов`язок Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації на затвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне", колегія суддів зважає на приписи статті 186 Земельного кодексу України, згідно з якою відповідний проект землеустрою має затверджуватися замовником відповідного проекту.

47. Визначення замовника цього проекту - Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації відбулося згідно з Переліком першочергових природоохоронних заходів на 2018 рік фінансування з обласного Фонду охорони навколишнього природного середовища, затвердженого рішенням Херсонською обласною радою 16 березня 2018 року №741.

48. Вказаний Департамент допустив протиправну бездіяльність щодо не вирішення питання про затвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" та був ліквідований розпорядженням голови Херсонської Обласної державної адміністрації від 24 жовтня 2019 року №715.

49. На момент розгляду цієї справи відбулось публічне правонаступництво в частині функцій щодо встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення і державним органом, відповідальним за встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, є саме Департамент захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, якого й визначено відповідачем у цій справі.

50. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що до Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації перейшли повноваження щодо затвердження проекта землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Озеро Соляне" як до функціонального правонаступника Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації.

51. Щодо способу захисту порушеного права, колегія суддів враховує таке.

52. Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

53. У цій справі суд першої інстанції вважав, що є достатні підстави для зобов`язання Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації затвердити проект землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

54. При цьому матеріалами справи підтверджено, що для такого рішення суду виконано всі умови щодо розроблення та погодження спірного проекту землеустрою.

55. У касаційній скарзі відповідач, заперечуючи щодо зобов`язання його затвердити проект землеустрою, не наводить жодних доводів стосовно того, що вказаний проект не відповідає нормам чинного законодавства та/або стосовно того, що не виконано хоча б одну з умов для затвердження такого проекту. Фактично доводи касаційної скарги у цій частині зводяться до незгоди відповідача з самим його повноваженням щодо затвердження проекту землеустрою з організації та встановлення меж гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Озеро Соляне».

56. Колегія суддів відхиляє посилання у касаційній скарзі на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 05 вересня 2018 року у справі №826/9727/16, від 28 травня 2020 року у справі №819/654/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №823/105/18 та від 10 травня 2023 року у справі №160/3838/20 про те, що суд не може перебирати на себе повноваження суб`єкта владних повноважень та зобов`язувати затвердити проект землеустрою, оскільки визначення способу захисту порушеного права і наявність або відсутність підстав для зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача оцінюється у кожному конкретному випадку з урахуванням фактичних обставин справи.

57. Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції вірно відхилив доводи відповідача про те, що суд першої інстанції прийняв рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, оскільки резолютивна частина оскаржуваного рішення жодних вимог зобов`язального характеру стосовно вказаної юридичної особи не містить. Більше того, судами встановлено, що на момент подання позову у цій справі Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації ліквідовано.

58. Враховуючи викладене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального і процесуального законодавства під час розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції.

59. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

60. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

61. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 2 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2023 року у справі №420/18750/22 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб