ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2023 року
м. Київ
справа № 420/2910/22
адміністративне провадження № К/990/6136/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області)
до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради
на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Вовченко O.A. від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Джабурія О.В., Вербицької Н.В. від 13 січня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2022 року заступник керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси (далі - прокурор, позивач) в інтересах Державної екологічної інспекції Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - Держекоінспекція) звернувся до суду з адміністративним позовом до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради (далі - Суворовська РА, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Суворовської РА щодо неліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230;
- зобов`язати Суворовську РА забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначається, що за результатом вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері поводження з відходами на території Суворовського району м. Одеси, Суворовською окружною прокуратурою міста Одеси встановлено порушення вимог статей 21, 28 та 29 Закону України «Про відходи», статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статей 26, 27 та 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 46 Закону України «Про охорону земель», оскільки Суворівською РА не здійснюється ліквідація несанкціонованого звалища будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження, що знаходяться на території промислової зони Суворовського району м. Одеси за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року, позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що саме Суворовська РА є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Суворівська РА звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини четвертої статті 53 КАС України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави у цій справі, оскільки позовна заява прокурора не містить належного обґрунтування підстав для звернення до суду із цим позовом.
7. Скаржник також зазначає, що під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, судами не враховано правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а, про відсутність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді.
8. Від заступника керівника Суворівської окружної прокуратури міста Одеси надійшов відзив на касаційну скаргу Суворівської РА, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильних висновків про наявність у цій справі підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави у суді, а також про те, що саме на Суворівську РА покладено повноваження щодо забезпечення поводження з відходами.
9. Прокурор також зазначає, що у позовній заяві ним викладалося належне обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у суді, які досліджувалися та були оцінені судами попередніх інстанцій, з огляду на що просить залишити касаційну скаргу Суворівської РА без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано 20 лютого 2023 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 10 березня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/2910/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Суворівської РА.
12. Від скаржника надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі представника відповідача, в задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 6 серпня 2021 року Держекоінспекція направила відповідачу вимогу вих. № 4697/3 (вх № 01-05-5/617вх від 9 серпня 2021 року та № 01-05-5/617вх від 17 серпня 2021 року), у пункті 8 якої визначено: забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих і неконтрольних звалищ відходів на відповідній території, зокрема несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами: 46.6167051,30.8096230, та надати інформацію про виконання, зокрема цього пункту у строк до 20 серпня 2021 року.
14. Згідно з розпорядженням Одеського міського голови від 12 серпня 2021 року № 681 «Про створення постійно діючої міської комісії з питань поводження з безхазяйними відходами» та з метою вирішення питання виявлення, обліку та вжиття заходів реагування щодо ліквідації безхазяйних відходів, 20 серпня 2021 року Суворівською РА спільно з представниками Департаменту з благоустрою міста, Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради та Держекоінспекції проведено комісійне обстеження території промислової зони за географічними координатами 46.6167051.30.8096230.
15. Відповідно до листів Департаменту міського господарства Одеської міської ради від 27 липня 2021 року № 01-69/1108, від 12 серпня 2021 року № 01-69/1196 згідно з Міською цільовою програмою благоустрою міста Одеси, затвердженою рішенням Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4004-VII (із змінами), районні адміністрації Одеської міської ради, зокрема Суворовська РА, протягом 2020-2021 років здійснюють виконання заходу «Утримання і благоустрій територій загального користування територіальної громади міста Одеси» у межах, якого на договірних умовах, утримуються (проводять очищення, прибирання та вивіз сміття) за кошти бюджету території загального користування міста Одеси, які не мають власників, балансоутримувачів чи орендарів. Так, на договірних умовах з ТОВ КК «Суворовський» за кошти бюджету Суворовською РА здійснювалось утримання (проводилось очищення, прибирання та вивіз сміття) територій загального користування, які не мають власників, балансоутримувачів чи орендарів.
16. Крім того, згідно з рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27 травня 2021 року № 183 «Про порядок здійснення контролю за виконанням Правил благоустрою території міста Одеси» надані повноваження районним адміністраціям Одеської міської ради, Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради та Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення України, зокрема щодо незабезпечення належного санітарного стану на території міста Одеси.
17. 19 серпня 2021 року за вих. № 01-05-5/617вх відповідачем на адресу Держекоінспекції направлено відповідь на вимогу щодо приведення у відповідність із законодавством території несанкціонованих сміттєзвалищ за координатами: 46.6167051,30.8096230, у якій зазначено, що Суворовська РА не забезпечена матеріалами і фінансовими ресурсами для виконання робіт з ліквідації сміттєзвалищ, оскільки в її структурі відсутні проектні підрозділи, технічні засоби і фахівці для виконання робіт, та що Суворовською РА ініційовано обстеження вказаної території спільно з представниками Департаменту з благоустрою міста Одеси, Департаменту екології та розвитку рекреаційних зон Одеської міської ради та Держекоінспекцією.
18. 31 серпня 2021 року Держекоінспекцією за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) у період з 20 серпня 2021 року по 31 серпня 2021 року складено акт перевірки дотримання природоохоронного законодавства № 57, яким встановлено, що за результатом обстеження території за географічними координатами 46.6167051.30.8096230 виявлено наявність хаотично розміщених місць несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів орієнтовними розмірами: 33м х 5м х 0,5м (висота), 6м х 3м х 0,5м (висота), 10м х 10м х 0,5м (висота), а також звалище відходів органічного походження орієнтовним розміром 15,2м х 7м х 1,5м (висота), які Суворівською РА не ліквідовано.
19. За результатами проведеного заходу державного нагляду (контролю) також встановлено, що Суворовською РА не забезпечено в повному обсязі виконання повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме: не забезпечено ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження на території промислової зони за географічними координатами 46.6167051,30.8096230 (пункт «м» частини першої статті 20 Закону України «Про відходи»), та не виконано вимогу Держекоінспекції від 6 серпня 2021 року № 4697/3, відповідальність за що передбачено пунктом «ї» частини другої статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
20. 3 вересня 2021 року Держекоінспекцією складено припис № 393, яким зобов`язано відповідача до 3 жовтня 2021 року (згідно з листом інспекції від 15 вересня 2021 року № 55300/3) забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження на території промислової зони за географічними координатами: 46.6167051,30.8096230.
21. У період з 23 жовтня 2021 року по 3 листопада 2021 року Держекоінспекцією на підставі наказу від 20 жовтня 2021 року № 1335, направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 20 жовтня 2021 року № 1196пр було проведено повторний позаплановий захід за дотриманням Суворовською РА вимог природоохоронного законодавства, а саме в частині виконання припису від 3 вересня 2021 року № 393.
22. За результати проведеної перевірки Держекоінспекцією було складено акт № 78 від 3 листопада 2021 року, в якому зазначено, що в ході проведення позапланового заходу державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Південно-Західного округу (Миколаївська та. Одеська, області) 27 жовтня 2021 року проведено обстеження території за географічними координатами 46.6167051,30,8096230, за результатами якого виявлено наявність хаотично розміщених місць несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, твердих побутових відходів, а також звалища відходів органічного походження.
23. 12 листопада 2021 року Суворовська РА направила на адресу Держекоінспекції лист № 01-04-1/330вх, в якому повідомила, що у відповідача відсутні повноваження та функції з ліквідації стихійних сміттєзвалищ, необхідне для цього матеріально-технічне забезпечення, а також те, що штатним розкладом не передбачено посадову особу, яка організовує функції з ліквідації стихійних сміттєзвалищ.
24. Станом на час звернення до суду, доказів на підтвердження виконання припису від 3 вересня 2021 року № 393 та доказів щодо виконання вимог чинного законодавства у сфері поводження з відходами до суду не надано.
25. Листом Держекоінспекції від 3 грудня 2021 року № 7206/3 було повідомлено Суворовську окружну прокуратуру м. Одеси, що Суворовською РА несанкціоноване сміттєзвалище твердих побутових відходів, будівельних відходів, а також відходів поліетилену на території Суворовського району м. Одеси (поля фільтрації) за географічними координатами 46.6167051,30.8096230 не ліквідовано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
31. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 53 КАС України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», внаслідок неврахування правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а.
32. Надаючи оцінку доводам скаржника та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
33. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
35. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
36. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
37. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
38. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
39. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
40. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
41. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
42. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
43. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
44. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
45. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти рф» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
46. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
47. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
48. У пункті 9 рішення у справі «Мукий проти України» (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
49. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
50. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
51. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
52. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on «The role of prosecution services outside the criminal law field» adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29- 31).
53. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
54. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатися, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.
55. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
56. Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
57. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
58. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
59. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
60. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
61. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення безпечного для життя та здоров`я населення довкілля, гарантованого Конституцією України, зокрема шляхом зобов`язання органу місцевого самоврядування виконати свої повноваження щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища на території відповідної територіальної громади.
62. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним із поняттям «інтереси держави», з огляду на таке.
63. Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
64. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави (стаття 16 Конституції України).
65. Згідно з частиною першою статті 27 Основного Закону України кожна людина має невід`ємне право на життя.
66. Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
67. Статтею 1 Закону України «Про охорону земель» визначено, що охорона земель - система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
68. Стаття 35 цього ж Закону зобов`язує власників і землекористувачів, в тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від забруднення, уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
69. Згідно з частинами першою та другою статті 45 Закону України «Про охорону земель» господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється. У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання.
70. Відповідно до частини третьої статті 46 Закону України «Про охорону земель» забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об`єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров`я людини.
71. Законом України «Про відходи» визначено правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов`язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров`я людини на території України.
72. Відповідно до статті 1 Закону України «Про відходи» відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення; небезпечні відходи - відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними; виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів; власник відходів - фізична або юридична особа, яка відповідно до закону володіє, користується і розпоряджається відходами; побутові відходи - відходи, що утворюються в процесі життя і діяльності людини в житлових та нежитлових будинках (тверді, великогабаритні, ремонтні, рідкі, крім відходів, пов`язаних з виробничою діяльністю підприємств) і не використовуються за місцем їх накопичення; тверді відходи - залишки речовин, матеріалів, предметів, виробів, товарів, продукції, що не можуть у подальшому використовуватися за призначенням.
73. Згідно з частинами першою та другою статті 9 Закону України «Про відходи» суб`єктами права власності на відходи є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, підприємства, установи та організації усіх форм власності, територіальні громади, Автономна Республіка Крим і держава. Територіальні громади є власниками відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на їх території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи).
74. Крім того, згідно з частиною другою статті 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
75. Також колегія суддів звертає увагу, що екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
76. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 та від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21.
77. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
78. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
79. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
80. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено наявними доказами, що звернення до суду з відповідним позовом обґрунтовано прокурором тим, що Держекоінспекція, після проведення чисельних перевірок та прийняття приписів про усунення порушень законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, не забезпечила виконання цих приписів, зокрема, не зверталася до суду з відповідним позовом.
Зокрема, з моменту висування Держекоінспекцією відповідачу першої вимоги про усунення порушення природоохоронного законодавства 9 серпня 2021 року до звернення до суду прокурора з позовом в інтересах держави у лютому 2022 року, Держекоінспекцією не було вжито належних заходів для виконання Суворівською РА цих вимог, що свідчить про неналежне виконання державним органом, уповноваженим на здійснення контролю у відповідній сфері, своїх функцій.
81. Судами попередніх інстанцій також встановлено, що звернення заступника керівника Суворовської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави з цим позовом до суду зумовлено відсутністю фінансування Держекоінспекції на звернення до суду, про що остання зазначала у листах на адресу прокурора.
82. Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
83. Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб`єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
84. Суд також враховує, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
83. Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 1 червня 2021 року у справі № 910/11956/20.
85. Висновок про право прокурора з вищезазначених підстав звертатися до суду для захисту інтересів держави в судів саме в особі Держекоінспекції у зв`язку з невиконанням або неналежним виконанням цим органом своїх повноважень, у тому числі, з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18, від 30 березня 2021 року у справі № 920/266/19, від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а, від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 та від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21.
86. До того ж, згідно з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, закріплений обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку з закріпленим в законі принципом щодо обов`язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.
87. Також колегія суддів бере до уваги те, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25 вересня 2015 року оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.
88. Суд звертає увагу, що абзацом другим розділу І Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» першопричинами екологічних проблем України визначено, зокрема неефективну систему державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та регулювання використання природних ресурсів, зокрема неузгодженість дій центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незадовільний стан системи державного моніторингу навколишнього природного середовища; незадовільний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства та незабезпечення невідворотності відповідальності за його порушення.
89. Крім того, Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 23 березня 2021 року «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації», введеним у дію Указом Президента України від 23 березня 2021 року № 111/2021, наголошено на тому, що високий рівень ризиків для природних екосистем та здоров`я населення, зумовлений, зокрема значним забрудненням довкілля через техногенне навантаження, нераціональне використання природно-ресурсного потенціалу, значні обсяги накопичених в Україні відходів.
90. Про існування проблем у сфері забруднення територій, зокрема, пов`язаних з накопиченням відходів людської діяльності, та виникнення у зв`язку з цим загроз щодо втрати біорізноманіття в майбутньому, а також про необхідність запобігання та усунення, наскільки це можливо, екологічної шкоди зазначається також у Директиві 2004/35/CE Європейського Парламенту та Ради від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність щодо запобігання та усунення шкоди, завданої навколишньому середовищу (Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage).
91. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
92. Суд також враховує, що згідно з пунктом 37 Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів», прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministers' Deputies)) для захисту колективних або громадських інтересів, які можуть бути порушені адміністративними актами, державам-членам рекомендується розглянути можливість ініціювання судового процесу асоціаціями, організаціями та іншими уповноваженими особами; йдеться про адміністративні рішення, що торкаються не одного індивіда, а групу осіб; такі рішення, що стосуються, наприклад, довкілля або прав споживача, можуть бути представлені для судового перегляду без вказівки на порушення ними інтересів конкретного особи.
93. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
94. Також колегія суддів враховує, що відповідно до правового висновку, сформульованого Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта, оскільки особливостями адміністративного судочинства є: заборона відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України); лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України); лише адміністративний суд зобов`язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта статті 9).
95. Стосовно посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а, колегія суддів зазначає наступне.
96. Зокрема, у постанові 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а Верховний Суд, направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, встановив, що судом апеляційної інстанції ні в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, ні в оскаржуваній постанові не надано оцінку тому, чи неподання апеляційної скарги відповідачем на рішення суду першої інстанції у даній справі є тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави у суді (пункт 50 постанови). Однак, у цій справі Суд не встановлював відсутності підстав для представництва інтересів держави у суді прокурором в особі Держекоінспекції.
97. Разом з тим, у справах № 160/8411/20 та № 815/1484/18 позов прокурором було подано в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті та Управління державного архітектурно-будівельного контролю відповідно, позаяк, у постановах від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20 та від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 Верховний Суд перевіряв правильність застосування судами попередніх інстанцій норм права у спірних правовідносинах, у яких судами встановлено наявність органів, уповноважених на реалізацію функцій держави у відповідній сфері, та відсутність зі сторони прокурора здійснення заходів щодо повідомлення таких органів про наявність підстав для звернення до суду.
98. Що стосується справи № 120/11496/21-а, то із встановлених у цій справі обставин вбачається, що прокурор не надав доказів бездіяльності Держекоінспекції чи її територіального органу щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів, з огляду на що Верховний Суд у постанові 29 вересня 2022 року погодився із судами попередніх інстанцій про недотримання прокурором у цій справі порядку, визначеного статтею 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
99. Водночас, у справі, що розглядається, судами встановлено та не заперечується учасниками справи дотримання прокурором вимоги щодо доведення бездіяльності Держекоінспекції, що виразилося у неподанні останньою протягом розумного строку позову до суду.
100. З огляду на вищезазначене, колегія суддів зазначає, що правові висновки викладені Верховним Судом у постановах від 11 грудня 2019 року у справі № 805/4074/17-а, від 28 травня 2021 року у справі № 160/8411/20, від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 та від 29 вересня 2022 року у справі № 120/11496/21-а, за інших встановлених обставин справи, що у сукупності із особливостями законодавчого регулювання дозволяє стверджувати про їх нерелевантність до тих, які мають місце у справі, що розглядається, а тому їх неврахування судами першої та апеляційної інстанцій не суперечить вимогам частини п`ятої статті 242 КАС України.
101. На підставі вищевикладеного Суд доходить висновку про необґрунтованість ставиться доводів скаржника про те, що прокурором не доведено наявність підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва в суді інтересів держави в особі Держекоінспекції у цій справі.
102. Щодо суті позовних вимог та висновок судів попередніх інстанцій про необхідність зобов`язання Суворівську РА забезпечити в повному обсязі ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ будівельних відходів, колегія суддів зазначає наступне.
103. Статтею 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Змістом частин третьої, четвертої статті 140 Основного Закону визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
104. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
105. Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР): визначено сферу компетенції місцевого самоврядування.
Так, частини перша та друга статті передбачає, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
106. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 року у м. Страсбург (Франція).
107. Крім того, згідно із зобов`язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16.09.2014), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
108. Зокрема, відповідно до статті 360 вищезазначеної Угоди сторони розвивають і зміцнюють співробітництво з питань охорони навколишнього середовища й таким чином сприяють реалізації довгострокових цілей сталого розвитку і зеленої економіки. Передбачається, що посилення природоохоронної діяльності матиме позитивні наслідки для громадян і підприємств в Україні та ЄС, зокрема, через покращення системи охорони здоров`я, збереження природних ресурсів, підвищення економічної та природоохоронної ефективності, інтеграції екологічної політики в інші сфери політики держави.
109. Так само статтею 361 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони зазначено, що співробітництво має на меті збереження, захист, поліпшення і відтворення якості навколишнього середовища, захист громадського здоров`я, розсудливе та раціональне використання природних ресурсів та заохочення заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища у таких сферах, зокрема: управління відходами та ресурсами.
110. За частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
111. Частина перша статті 16 цього Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
112. Частинами першою-третьою статті 12 Закону України «Про відходи» визначено, що відходи, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними.
З метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів виявлені безхазяйні відходи беруться на облік.
Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частин сьомої та восьмої цієї ж статті власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи, зобов`язані у п`ятиденний строк повідомити про них місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Підставами для визначення відходів безхазяйними та їх обліку можуть бути: повідомлення власників або користувачів земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи; звернення (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації; результати інспекційних перевірок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, державної санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування.
Частиною одинадцятою статті 12 Закону України «Про відходи» також визначено, що у разі отримання звернення (повідомлення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування зобов`язані визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров`я людини та вжити заходів для визначення власника відходів (ч.10). У разі потреби для визначення власника безхазяйних відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти і експерти.
113. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про відходи» органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують: а) виконання вимог законодавства про відходи; б) розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів; в) організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів; г) затвердження місцевих і регіональних програм поводження з відходами та контроль за їх виконанням; д) вжиття заходів для стимулювання суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері поводження з відходами; е) вирішення питань щодо розміщення на своїй території об`єктів поводження з відходами; є) координацію діяльності суб`єктів підприємницької діяльності, що знаходяться на їх території, в межах компетенції; з) здійснення контролю за раціональним використанням та безпечним поводженням з відходами на своїй території; и) ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів; і) сприяння роз`ясненню законодавства про відходи серед населення, створення необхідних умов для стимулювання залучення населення до збирання і заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини; ї) здійснення інших повноважень відповідно до законів України; й) надання згоди на розміщення на території села, селища, міста місць чи об`єктів для зберігання та захоронення відходів, сфера екологічного впливу функціонування яких згідно з діючими нормативами включає відповідну адміністративно-територіальну одиницю; м) здійснення контролю за додержанням юридичними та фізичними особами вимог у сфері поводження з виробничими та побутовими відходами відповідно до закону та розгляд справ про адміністративні правопорушення або передача їх матеріалів на розгляд інших державних органів у разі порушення законодавства про відходи.
114. Згідно зі статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
115. Підпунктами 6 та 15 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку належить, зокрема: вирішення питань поводження з побутовими відходами, знешкодження та захоронення трупів тварин; затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів.
116. Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
117. Згідно з частиною третьою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
118. Відповідно до пункту 7.17 Правил благоустрою території міста Одеси, затверджених рішенням Одеської міської ради від 23 грудня 2011 року № 1631-VI, визначення територій, прилеглих до територій підприємств, установ, організацій, що підлягають прибиранню, контроль за їх санітарним очищенням, утриманням та збереженням зелених насаджень, своєчасним вивезенням твердих побутових відходів з території приватної забудови, ліквідація стихійних звалищ при відсутності балансоутримувачів, власників (користувачів) покладається на районні адміністрації, органи самоорганізації населення, житлово-комунальні кооперативи відповідно до планів-схем закріплених територій, затверджених районними адміністраціями.
119. Зі змісту вищенаведених норм права вбачається, що місцеве самоврядування є гарантованим правом територіальних громад самостійно та через утворені органи місцевого самоврядування вирішувати усі питання місцевого значення, не вилученні з їх компетенції, під власну відповідальність. Для цього відповідна сільська, селищна або міська рада наділена повноваженнями самостійно приймати рішення про утворення, у межах затверджених нею структури і штатів, виконавчих органів та розподіл повноважень між цими органами. При цьому, саме на виконавчі органи відповідної сільської, селищної або міської ради покладається вирішення питань поводження з побутовими відходами, ліквідації сміттєзвалищ та вжиття інших заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки, а також ліквідації наслідків цього впливу на відповідних територіях.
120. Судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, Суворовська РА є виконавчим органом Одеської міської ради і створена нею для виконання чітко визначених функцій місцевого самоврядування. У своїй діяльності районна адміністрація зобов`язана керуватись Положенням про Суворовську районну адміністрацію Одеської міської ради, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 13 лютого 2014 року № 4584-VІ (далі - Положення №4584), в якому визначені повноваження районної адміністрації.
121. Зокрема, відповідно до пункту 2.4 Положення № 4584 у сфері житлово-комунального господарства районна адміністрація має: а) власні повноваження: виконує функції уповноваженого органу власника щодо управління житловим фондом на території району в порядку та на умовах, визначених законодавством; здійснює заходи з проведення благоустрою та озеленення територій району в межах виділених бюджетних коштів; здійснює контроль за утриманням території району в належному санітарно-технічному стані та, у разі виявлення правопорушень, повідомляє відповідні органи.
122. Виходячи з вищенаведеного, колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що Суворовська РА є виконавчим органом місцевого самоврядування, до компетенції якого належить вирішення питань, зокрема у сфері поводження з відходами відповідно до законодавства, включаючи ліквідацію стихійних звалищ, з огляду на що судами обґрунтовано задоволено позов прокурора.
123. При цьому Суд критично оцінює доводи скаржника про відсутність фінансування на реалізацію заходів у сфері поводження з відходами, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено виділення таких коштів Міською цільовою програмою благоустрою міста Одеси, затвердженою рішенням Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4004-VII (із змінами), а доказів зворотного відповідачем не надано.
124. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.
125. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
126. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
127. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідачЯ.О. БерназюкСуддіН.В. Коваленко С.М. Чиркін