№ 420/34766/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 420/34766/23

адміністративне провадження № К/990/21146/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Коваленко Н.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 420/34766/23

за позовом Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про припинення права виконання будівельних робіт та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2024 (суддя Єфіменка К. С.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024 (головуючий суддя Федусик А. Г., судді Бойко А. В., Шевчук О. А.),

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2023 року Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління, позивач) звернулося до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , відповідач), у якому просило:

- припинити право на виконання будівельних робіт, набуте на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта від 27.10.2021 № ОД051211027838 «Реконструкція 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. «А» з розширенням та надбудовою другого поверху на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 »;

- зобов`язати ОСОБА_1 привести земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1 (кадастрові номери: 5110136900:43:014:0031 та 5110136900:43:014:0029 загальною площею 0,0342 га та 0,0452 га відповідно) до первинного стану шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів будівництва за власний рахунок.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, Управління зазначало, що за результатами комісійного обстеження на місці за вказаною адресою встановлено, що ОСОБА_1 у повідомленні від 27.10.2021 № ОД051211027838 про початок виконання будівельних робіт на підставі будівельного паспорта «Реконструкція 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. «А» з розширенням та надбудовою другого поверху на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 » навів недостовірні дані, що є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом.

Позивач заначив, що за вищевказаною адресою здійснюються будівельні роботи не з реконструкції існуючого житлового будинку, а нове будівництво двох окремо розташованих двоповерхових житлових будинків, що і стало підставою для звернення позивача до суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2024, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових та позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою відповідного органу складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається ще й протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Позов про знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування може бути пред`явлено органом державного архітектурно-будівельного контролю до суду в разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимог, встановлених у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Проаналізувавши норми статті 376 Цивільного кодексу України, суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що самочинне будівництво підлягає безумовному знесенню, якщо: власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності за особою, яка здійснила таке будівництво; власник земельної ділянки не заперечує проти визнання права власності на самочинну забудову, однак така забудова порушує права інших осіб на зазначену земельну ділянку; самочинна забудова зведена на наданій земельній ділянці але з відхиленням від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, з істотним порушенням будівельних норм і правил, що порушує права інших осіб, за умови, що особа, яка здійснила самочинне будівництво, відмовилась від здійснення перебудови.

Отже, правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

При цьому суди зазначили, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.

За висновком судів, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:

1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;

3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

Водночас, судами попередніх інстанцій було встановлено, що Управління здійснило «комісійне обстеження об`єкту будівництва», тоді як така процедура не передбачена чинним законодавством, а докази проведення перевірки в матеріалах справи відсутні.

Крім того суди вказали на ту обставину, що позивачем у акті обстеження від 13.09.2023 не вказано про ненадання посадовим особам позивача доступу до об`єкту будівництва, як і доказів надання такого доступу, та, крім того, не надано доказів видання ОСОБА_1 припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису, а також доказів невиконання такого припису.

Ще однією підставою для відмови в задоволенні позову суди визнали ту обставину, що матеріали справи не містять будь-яких належних доказів щодо самочинного будівництва відповідачем чи інших порушень ним будівельних норм та правил, оскільки матеріали фотофіксації, надані позивачем на підтвердження самочинного будівництва, не містять інформації щодо місця (адреси) та часу їх створення, а тому ці матеріали не можуть вважатися належними доказами, а будь-які інші докази у справі відсутні.

Суд апеляційної інстанції також додатково наголосив, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 3030 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 "Про введення воєнного стану в Україні".

Приписами пункту 2 вказаної постанови визначено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України, протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Надалі Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури України прийнято наказ від 19.05.2023 № 424 «Про проведення позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) на період воєнного стану», яким визначено алгоритм дій, що дозволяють проведення позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) на період воєнного стану, чого в межах спірних правовідносин контролюючим органом зроблено також не було.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У травні 2024 року Управління звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач зазначає, що суд першої інстанції помилково розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження, а суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки цій обставині, тоді як Управління вказувало на це в апеляційній скарзі як на одну з підстав оскарження рішення.

Вказує позивач і на неповне дослідження судами доказів у справі, а саме матеріали фотофіксації, які, на переконання Управління, підтверджують факт самочинного будівництва.

Управління також стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права внаслідок неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 07.03.2023 у справі № 420/9217/21 (щодо наслідків здійснення обстеження, а не планової чи позапланової перевірки), від 24.11.2021 у справі № 420/998/21 (стосовно того, що виключною підставою для звернення з позовом до суду про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про введення об`єкта до експлуатації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва), від 14.03.2018 у справі № 814/1914/16, від 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі № 695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, від 13.12.2018 у справі № 522/6212/17, від 22.01.2019 у справі № 826/17907/17, від 24.01.2020 у справі № 910/10987/20 (щодо ототожнення факту набуття права власності з фактом його державної реєстрації).

Крім того Управління зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (щодо пред`явлення позову про припинення права на виконання будівельних робіт під час воєнного стану; пред`явлення позову про приведення земельних ділянок до первинного стану шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів від час воєнного стану; щодо надмірного формалізму з боку суду щодо відсутності припису під час комісійного обстеження за порядком № 135 місцевого значення; щодо порушення процедури ДАБК під час здійснення обстеження відповідно до порядку № 135 без притягнення до відповідальності, без складання протоколу, без винесення постанови, без вручення припису про усунення виявлених порушень та без перевірки виконання такого припису).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Верховний Суд ухвалою від 08.07.2024 відкрив касаційне провадження у справі на підставі пунктів 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 та пункту 1 частини другої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого просить відмовити в задоволенні скарги, а ухваленні у справі судові рішення - залишити без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 06.11.2019 № 2032 земельна ділянка, загальною площею 0,0342 га, кадастровий номер: 5110136900:43:014:0031, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належить на праві власності ОСОБА_1

На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 06.11.2019 № 2028 земельна ділянка, загальною площею 0,0452 га, кадастровий номер: 5110136900:43:014:0029, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , належить на праві власності ОСОБА_1 .

Згідно витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності вказані земельні ділянки, цільове призначення яких - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), знаходяться в процесі об`єднання на підставі відповідної заяви від 26.06. 2023 № 345.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності житловий будинок літ. "А", загальною площею 77,3 кв. м, житловою площею 41,7 кв. м та господарські будівлі і споруди, що розташовано за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі договору купівлі-продажу від 06.11.2019 № 2032 належить на праві власності ОСОБА_1 .

Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради видано відповідачу будівельний паспорт від 22.10.2021 № 01-07/286 на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 (кадастрові номери: 5110136900:43:014:0031 та 5110136900:43:014:0029) з намірами забудови: реконструкція 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. "А" з розширенням та надбудовою другого поверху, висотою до + 9,150 м.

Згідно намірів забудови, виготовлених ТОВ "АРХІТЕКТОР-ПРОЕКТ", на земельних ділянках з кадастровими номерами: 5110136900:43:014:0031 та 5110136900:43:014:0029, що розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , передбачена реконструкція існуючого одноповерхового житлового будинку шляхом прибудови по осях 4-5 додаткових приміщень першого та другого поверху. Загальна площа будинку після реконструкції складає 294,6 кв. м, житлова 137,4 кв. м. Габаритні розміри прибудови складають 11,32 х 6,8 метрів.

Відповідно до Реєстру будівельної діяльності наявна інформація щодо реєстрації 02.11.2021 Управлінням повідомлення № ОД051211027838 про початок виконання будівельних робіт на підставі вказаного будівельного паспорта.

Згідно даних, зазначених у повідомленні № ОД051211027838 про початок виконання будівельних робіт:

замовник будівництва - ОСОБА_1 ;

назва об`єкта будівництва - реконструкція 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. "А" з розширенням та надбудовою другого поверху на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 (кадастрові номери: 5110136900:43:014:0031 та 5110136900:43:014:0029);

будівельний паспорт від 22.10.2021 № 01-07/286 виданий Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради на реконструкцію 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. "А" з розширенням та надбудовою другого поверху на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 (кадастрові номери: 5110136900:43:014:0031 та 5110136900:43:014:0029);

основні показники по спорудам: індивідуальний житловий будинок, кількість поверхів- 2, житлова площа 137. 4 кв. м, нежитлова площа 157, 2 кв. м.

Головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 позивача ОСОБА_2 на підставі факсограми Київської районної адміністрації Одеської міської ради від 12.09.2023 вх.№ 01-12/905 проведено комісійне обстеження законності виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , із залученням головного спеціаліста Київської районної адміністрації Одеської міської ради Гайдука С. С. та головного спеціаліста Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради Луки І. П.

За результатом обстеження складено акт обстеження об`єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси.

Зі змісту цього акта вбачається, що за результатами обстеження на місці за вказаною адресою встановлено, що ОСОБА_1 у повідомленні від 27.10.2021 № ОД051211027838 про початок виконання будівельних робіт на підставі будівельного паспорта "Реконструкція 1-поверхового індивідуального житлового будинку літ. "А" з розширенням та надбудовою другого поверху на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 " надані недостовірні дані, що є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, за вищевказаною адресою здійснюються будівельні роботи не з реконструкції існуючого житлового будинку, а нове будівництва двох окремо розташованих двоповерхових житлових будинків.

Наведена обставина і стала підставою звернення Управління з позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи позивача, заперечення відповідача щодо вимог касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

Згідно із частиною першою статті 41 цього Закону (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

У разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених цим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.

Неподання органом державного архітектурно-будівельного контролю позову до суду про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт протягом двох місяців з дня закінчення строку для усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, визначеного у приписі про зупинення підготовчих або будівельних робіт, або постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, про залишення позову (заяви) без розгляду, є підставою для відновлення виконання підготовчих та/або будівельних робіт (крім випадків, якщо підготовчі та/або будівельні роботи зупинені через ненабуття права на їх виконання).

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Відповідно до пункту 5 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Пунктом 7 Порядку № 553 визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема:

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об`єкта.

Згідно з пунктом 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Аналіз указаних норм свідчить про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення перевірок (планових та позапланових), при цьому для призначення та проведення позапланової перевірки необхідна наявність визначених підстав. Крім того, чинним законодавством визначений алгоритм дій органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо фіксації результатів проведення перевірки, дотримання якого зумовлює можливість притягнення суб`єкта містобудування до відповідальності у разі порушення останнім вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Частиною першою статті 38 Закону № 3038-VI передбачено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Тобто, положення частини першої статті 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:

1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;

3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.

Тобто, зверненню суб`єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов`язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.

Відповідно до частин першої, четвертої та сьомої 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Отже, правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об`єкта самочинного будівництва.

Підставою для відмови в задоволенні позову суди попередніх інстанцій визнали ту обставину, що Управління не дотрималося процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме провели комісійне обстеження, яке не передбачено чинним законодавством, замість позапланової перевірки.

У зв`язку з таким порушенням позивачем не було належним чином зафіксовані порушення та не складено припис про їх усунення, невиконання якого в добровільному порядку могло б бути підставою для звернення Управління з позовом до суду.

Заперечуючи проти такого висновку судів першої та апеляційної інстанцій, позивач зазначає, що судами неправильно встановлено підстави здійснення обстеження, а саме відповідно до Порядку взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018 № 135 (зі змінами) (далі - Порядок № 135).

При цьому Управління посилається на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 07.03.2023 у справі № 420/9217/21, щодо наслідків здійснення саме обстеження.

Надаючи оцінку зазначеним вище доводам позивача, колегія суддів враховує таке.

Порядок № 135 визначає організаційні засади взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань виявлення фактів самочинного будівництва та вжиття відповідних заходів реагування на такі факти.

Пунктом 3 цього Порядку передбачено, що особа, яка відповідно до покладених на неї обов`язків за цим Порядком виявила факт самочинного будівництва, зобов`язана протягом трьох робочих днів повідомити про такий факт управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, відповідну районну адміністрацію Одеської міської ради за місцезнаходженням об`єкта самочинного будівництва з одночасним направленням копій наявних з цього приводу матеріалів.

У разі надходження повідомлень від юридичних та фізичних осіб про виявлення факту самочинного будівництва на території міста Одеси до інших органів Одеської міської ради, вони підлягають перенаправленню до управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради та відповідної районної адміністрації Одеської міської ради протягом трьох робочих днів.

Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проводить позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, за необхідності із залученням представника районної адміністрації Одеської міської ради, управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, департаменту комунальної власності Одеської міської ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (пункту 4 Порядку № 135).

За необхідності районна адміністрація Одеської міської ради спільно з представником відповідного комунального підприємства житлово-комунального сервісу Одеської міської ради та, за можливістю, із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об`єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію (пункт 5 Порядку № 135).

Згідно з пунктом 7 Порядку № 135 за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складає протокол, видає припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Районні адміністрації Одеської міської ради здійснюють заходи щодо виявлення фактів самовільного будівництва або реконструкції та вирішують питання щодо знесення самочинно збудованих об`єктів або приведення самочинно реконструйованих об`єктів у первинний стан шляхом видачі розпоряджень щодо демонтажу об`єктів самочинного будівництва на території відповідного району.

Пунктом 8 цього ж Порядку визначено, що у разі, якщо суб`єкт містобудування в установлений строк добровільно не виконав вимоги, встановлені у приписі, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

Знесення об`єктів самочинного будівництва здійснюється у порядку, встановленому чинним законодавством України (пункт 9 Порядку № 135).

Аналіз зазначених норм дає підстави стверджувати, що Порядком № 135 не визначено іншої процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, ніж у Законі № 3038-VI та Порядку № 553, позаяк Порядком № 135 передбачено проведення саме позапланової перевірки у разі виявлення фактів самочинного будівництва, складення акта перевірки, протоколу та обов`язкового до виконання припису про усунення порушення вимог законодавства. І саме з невиконання суб`єктом містобудування цього припису Порядок № 135 пов`язує право Управління звертатися до суду з відповідним позовом.

За таких обставин посилання позивача на норми Порядку № 135 як на підставу проведення комісійного обстеження об`єкту будівництва замість позапланової перевірки є необґрунтованим та не спростовує висновки судів попередніх інстанцій про порушення процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю як підстави для відмови в задоволенні позову Управління.

Відхиляє колегія суддів і посилання позивача на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду в постанові 07.03.2023 у справі № 420/9217/21, оскільки вказаний висновок є нерелевантним до спірних правовідносин.

Так, у справі № 420/9217/21 підставою для відмови в позові Управління стала та обставина, що за висновком судів до спірних правовідносин не можуть бути застосовані положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції, яка діяла на час проведення позивачем обстеження у березні 2021 року, оскільки чинною під час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт редакцією цього Закону не надано органу державного архітектурно-будівельного контролю право звернення до суду із позовом про припинення права на виконання будівельних робіт. Цей орган був наділений самостійними повноваженнями щодо скасування дозвільного документа.

Окрім цього, посилаючись на те, що об`єкт є завершеним будівництвом, на який зареєстровано право власності на підставі декларації про готовність об`єкту до експлуатації і ту обставину, що вказана декларація вичерпала свою дію фактом виконання і під час реєстрації декларації Управління не вжило заходів щодо реалізації своїх повноважень з перевірки об`єкту та підстав введення його в експлуатацію, суди не вбачали підстав і для задоволення позову в частині скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

З огляду на такі підстави відмови в задоволенні позову Верховний Суд зробив висновок про помилковість висновків судів попередніх інстанцій про непоширення на спірні у цій справі правовідносини статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними Законом України №199-IX від 17.10.2019, а отже й про відсутність у позивача права на звернення до суду з вимогами про припинення права на виконання будівельних робіт, набуте відповідачами на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт.

Також Суд наголосив, що виключною підставою для звернення з позовом до суду про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про введення об`єкта до експлуатації є встановлений факт здійснення самочинного будівництва. При цьому наявність порушень, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларацій, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

Як підсумок Верховний Суд резюмував, що обґрунтовуючи висновки щодо відмови у задоволенні цього позову помилковими мотивами відсутності у відповідача повноважень на звернення до суду з вимогами про скасування припинення права на виконання будівельних робіт, набуте відповідачами на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт, та тим, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації, будучи індивідуальним актом одноразового застосування, вичерпала свою дію після реєстрації права власності на об`єкт будівництва, не надали жодної оцінки обставинам справи і аргументам сторін стосовно можливих ознак самочинного будівництва на об`єкті, замовниками якого є відповідачі, та правомірності способу їх виявлення органом державного архітектурно - будівельного контролю, не перевірили їх доказами.

Тобто, позивач помилково стверджує про те, що Верховний Суд у згаданій постанові зробив висновок щодо можливості проведення Управлінням комісійного обстеження замість перевірки.

У постановах від 14.03.2018 у справі № 814/1914/16, від 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі № 695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, на які також посилається позивач в обґрунтування доводів касаційної скарги, Верховний Суд якраз і сформулював висновки, які, якщо їх узагальнити, полягають в тому, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У касаційній скарзі позивач також доводить, що недопустимими є обмеження щодо планових та позапланових перевірок (під час воєнного стану) на користь самочинного будівництва, адже відбудова держави у воєнний та післявоєнний період не надає права забудовникам порушувати діюче законодавство у сфері містобудівної діяльності.

Наголошує, що суб`єкт владних повноважень має право фіксувати певні факти, які порушують права територіальної громади, та передавати такий спір на вирішення до суду.

Колегія суддів визнає такі доводи необґрунтованими та безпідставними з огляду на те, що суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу по суті, не робили висновок про відсутність в Управління повноважень щодо виявлення фактів самочинного будівництва та їх фікції, зокрема шляхом проведення обстежень.

Суд наголошує, що підставою для відмови в позові Управління стала та обставина, що чинним законодавством чітко визначена правова процедура реагування на порушення суб`єктами містобудування вимог закону у сфері містобудівної діяльності, зокрема проведення належним чином заходів державного архітектурно-будівельного контролю (планових та позапланових перевірок), фіксування результатів цих заходів (складення акта перевірки), надання відповідної вимоги про усунення порушень законодавства (прийняття припису), а також звернення до суду у разі невиконання законних вимог суб`єкта владних повноважень.

У цьому контексті варто зазначити, що частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Колегія суддів наголошує, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Не є підставою для недотримання процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю і запровадження в Україні воєнного стану, оскільки відповідно до частини другої статті 9 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.

Акцентувати увагу варто і на тому, що під час судового розгляду не було встановлено самочинного будівництва відповідачем чи інших порушень ним будівельних норм та правил.

Управління стверджує, що такий висновок судів є помилковим, оскільки поза увагою судів залишились матеріали фотофіксації за наслідками проведеного обстеження.

Водночас зміст ухвалених у справі судових рішень свідчить про те, що суди оцінили надані позивачем фото, зазначивши, що вони не підтверджують факт самочинного будівництва, позаяк не містять інформації щодо місця (адреси) та часу їх створення, а тому ці матеріали не можуть вважатися належними доказами, а будь-які інші докази у справі відсутні.

Фактично довід позивача в цій частині зводиться до незгоди з оцінкою судів попередніх інстанцій доказів у справі та проханням здійснити переоцінку цих доказів, що, однак, знаходиться поза межами касаційного перегляду справи, встановленими частинами першою та другою статті 341 КАС.

Щодо доводу Управління про те, що суд першої інстанції помилково розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження, не з`ясувавши думку сторін з цього питання, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.

Згідно з частинами першою та другою статті 257 КАС за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Частиною четвертою передбачено, що за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:

1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;

2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує сто розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;

4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує: для юридичних осіб - п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; для фізичних осіб та фізичних осіб - підприємців - сто розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років";

6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.

Справа 420/34766/23 не належить до жодної з вищезазначених категорій справ, розгляд яких може здійснюватися виключно за правилами загального позовного провадження, а тому відсутні підстави стверджувати про порушення судом першої інстанції норм процесуального права в цій частині.

Управління також зазначає, що суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу, не дав оцінки доводу позивача про помилковий розгляд справи судом першої інстанції справи в порядку спрощеного позовного провадження.

Зміст постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024 свідчить про те, що апеляційний суд дійсно не надав юридичної оцінки згаданому доводу Управління.

Водночас колегія суддів звертає увагу, що згідно із частиною другою статті 352 КАС порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Ураховуючи зроблені висновки Суду за результатами касаційного перегляду справи, колегія суддів констатує, що допущене судом апеляційної інстанції порушення процесуальних справ не призвело до прийняття незаконного рішення та помилкового вирішення справи по суті, а відтак і не може бути підставою для скасування ухваленого судового рішення.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

У зв`язку з викладеним, доводи касаційної скарги не спростовують мотивів, покладених судами першої та апеляційної інстанцій в основу оскаржуваних судових рішень, і не свідчать про неправильне застосування ними норм матеріального права або ж порушення процесуальних норм, а фактично зводяться до помилкового трактування норм матеріального права та незгоди з оцінкою, наданою судами повно і всебічно встановленим обставинам справи, при цьому порушень норм процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку, скаржником не доведено.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову Управління ґрунтується на правильному правозастосуванні, у зв`язку із чим рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024 слід залишити без змін.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25.01.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2024 у справі № 420/34766/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Л.В. Тацій С.Г. Стеценко Н.В. Коваленко