ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2023 року
м. Київ
справа №420/3736/19
адміністративне провадження № К/9901/3009/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2019 (головуючий суддя: Димерлій О.О., судді: Коваль М.П., Єщенко О.В.) у справі №420/3736/19 за позовом ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - відповідач), в якому просила:
визнати незаконним та скасувати рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №989-VII від 07.05.2019 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою»;
зобов`язати відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,10 га згідно її заяви від 17.04.2019.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 позов задоволено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2019 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.08.2019 і ухвалено нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 05.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 03.05.2023 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.04.2019 ОСОБА_1 в черговий раз звернулася до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га безоплатно у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), зазначивши бажане місце розташування земельної ділянки (масив АДРЕСА_1 ). До вказаної заяви позивачкою було додано 2 копії графічного матеріалу, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 989-VII від 07.05.2019 «Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) з посиланням на відсутність затвердженого відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району, в межах якої заявником визначене бажане місце розташування земельної ділянки, і пов`язаною із цим невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам статті 39 Земельного кодексу України, ст.ст. 4, 5, 18, 25, 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивачка стверджує, що відповідач своїми діями перешкоджає в реалізації її конституційного права на отримання у власність бажаної земельної ділянки. Зазначає, що 06.05.2015 ОСОБА_1 вперше звернулася до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області із заявою про передачу їй безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Проте, рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 1336-У від 18.06.2015 їй було відмовлено у наданні дозволу щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність. За результатами судового оскарження, зазначене рішення було визнано протиправним і скасоване (рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 28.03.2016 у справі №509/4159/15-а). Вдруге позивачка звернулась із відповідною заявою до відповідача 07.07.2016 та отримала аналогічну відмову, оформлену рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 385-VI від 14.07.2016. Зазначене рішення органу місцевого самоврядування також визнано протиправним і скасоване в судовому порядку (справа №509/396/17). Враховуючи наявність двох незаконних відмов у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивачка втретє звернулася до відповідача із відповідним клопотанням від 17.04.2019, однак знову отримала відмову, оформлену оскаржуваним рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №989-VII від 07.05.2019. Позивачка наполягає на незаконності цього рішення, оскільки місце розташування земельної ділянки під будівництво жилого будинку відповідає генплану смт. Авангард.
Відповідач відзив на позовну заяву не надав.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що при зверненні до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області із письмовим клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, у межах норм безоплатної приватизації, для будівництва і обслуговування жилого будинку, позивачкою були подані всі необхідні документи, передбачені нормами ЗК України. Натомість відповідач відмовив у наданні дозволу з непередбачених на те частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав. Суд констатував, що відповідачем не було встановлено невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів.
Також суд першої інстанції наголосив, що попередні дві відмови були оцінені судами в межах розгляду справ №509/4159/15-а і №509/396/17 та визнані протиправними в судовому порядку. Інших підстав для відмови відповідач не зазначив. Зважаючи на неодноразові спроби позивачки отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою та незаконні перешкоди з боку відповідача, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позову шляхом зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтованою площею 0,10 га згідно заяви від 17.04.2019. Одночасно суд першої інстанції констатував, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. Суд апеляційної інстанції констатував, що позивачка має намір отримати земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку. З посиланням на положення статті 38 ЗК України апеляційний суд зазначив, що такі земельні ділянки належать до категорії земель житлової та громадської забудови. За правилами, встановленими статтею 39 ЗК України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм. Відтак, зважаючи на наміри позивачки, місце розташування бажаної земельної ділянки, має в т.ч. відповідати вимогам Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), який визначає правові основи планування та забудови території. За висновками суду апеляційної інстанції, наявність детальних планів та планів зонування території є обов`язковою умовою у разі надання земельних ділянок, які будуть використовуватися для розміщення об`єктів будівництва, і в свою чергу законність та обґрунтованість вибору місця розташування земельної ділянки визначається саме з урахуванням обов`язковості дотримання вимог такої містобудівної документації, що прямо зазначено в частині сьомій статті 118 ЗК України.
Крім зазначеного вище, апеляційний суд також звернув увагу на те, що земельна ділянка, яку має намір отримати позивача під забудову, належить до категорії земель сільськогосподарського призначення.
Також апеляційний суд встановив, що на підставі рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району від 07.05.2019 № 973-VII частину земельних ділянок із обраного позивачкою масиву передано у власність третіх осіб, що унеможливлює надання присадибної земельної ділянки на яку претендує позивачка.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного рішення суду першої інстанції. З посиланням на статтю 17 Закону №3038-VI скаржниця стверджує, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні. В контексті наведеного наполягає, що бажана земельна ділянка, відповідно до інформації, зазначеній у генплані смт. Авангард, належить до категорії земель житлової забудови. Натомість апеляційний суд дійшов помилкового висновку, що позивачка має намір отримати під забудову земельну ділянку із числа земель сільськогосподарського призначення. Також скаржниця звернула увагу на незаконність рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено проекти землеустрою та надано у власність третіх осіб земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства із числа земель, що відповідно до генплану смт. Авангард належать до категорії земель житлової забудови.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам в контексті доводів та вимог касаційної скарги, колегія суддів зазначає таке.
Згідно із пунктом «г» частини першої статті 121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності встановлені статтею 116 ЗК України.
Відповідно до частини першої статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118 122 123 Земельного кодексу України.
Відповідно до положень статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Поряд з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Водночас частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
У справі, що розглядається підставою для відмови у наданні позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою слугував висновок органу місцевого самоврядування про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку, зокрема зазначено про відсутність затвердженого відповідно до вимог Закону №3038-VI плану зонування території смт. Авангард Овідіопольського району, в межах якої заявником визначене бажане місце розташування земельної ділянки.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка має намір отримати у власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Згідно із пунктом «б» частини першої статті 19 ЗК України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.
Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
За визначенням понять, наведених у пунктах 7, 9 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
Отже, план зонування території (зонінг) належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту (частина перша статті 17 Закону №3038-VI).
Відповідно до положень статті 18 Закону №3038-VI, план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Згідно із вимогами статей 25, 26 Закону №3038-VI, режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Відповідно до частини третьої статті 24 Закону №3038-VI у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:
1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;
2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;
3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку);
5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;
6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів.
Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:
розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);
віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
Водночас доказів на підтвердження існування обставин, вказаних у частині третій статті 24 Закону №3038-VI за яких допускається передача земельних ділянок у власність за відсутності плану зонування або детального плану території позивачкою не надано та судами не встановлено.
Проте судом апеляційної інстанції встановлено, що спір між ОСОБА_1 та селищною радою з приводу отримання в цьому ж земельному масиві ( АДРЕСА_1 ) присадибної земельної ділянки вже був предметом розгляду у інших справах №509/4159/15-а та №509/396/17.
В контексті встановлених у зазначених справах обставин, апеляційний суд констатував, що землі в обраному позивачкою земельному масиві для отримання присадибної ділянки, тобто ділянки для забудови, не тільки є землями сільськогосподарського призначення, але й те, що селищною радою вже були надані в порядку статей 118 122 123 ЗК України дозволи іншим особам на розроблення проекту землеустрою для використання цих земель як земель сільськогосподарського призначення саме для сільськогосподарських потреб.
Зокрема, щодо земельних ділянок, включених в масив АДРЕСА_1 ще у 2012 році, тобто задовго до звернення ОСОБА_1 , навіть з первісним клопотанням у 2015 році, були прийняті рішення №№ 598, 599, 600 про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадян із земель сільськогосподарського призначення (рілля), що перебувають у запасі Авангардівської селищної ради, для ведення особистого селянського господарства, а саме громадян ОСОБА_2 (1,62 га), ОСОБА_3 (1,62 га), ОСОБА_4 (1,62 га).
Отже, за висновками апеляційного суду, на дату звернення ОСОБА_1 з клопотанням щодо земель із обраного нею масиву, органом місцевого самоврядування вже не тільки були прийняті рішення у сфері землекористування, але й зазначені земельні ділянки віднесені до земель сільськогосподарського призначення, а не житлової забудови.
Також судом апеляційної інстанції встановлено, що 07.05.2019 Авангардівською селищною радою Овідіопольського району було прийнято рішення №973-VII про затвердження проектів землеустрою та передачу у власність гр. ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення для введення особистого селянського господарства.
За наведеного правового регулювання, та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що селищна рада мала підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. Отже, діяла правомірно.
Одночасно колегія суддів звертає увагу на те, що надання оцінки законності рішення селищної ради від 07.05.2019 №973-VII про затвердження проекту землеустрою та передачу у власність земельних ділянок перебуває поза межами юрисдикції адмінсуду, у зв`язку з чим доводи касаційної скарги в цій частині не беруться до уваги.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивачки.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345 350 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2019 у справі №420/3736/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
О. П. Стародуб