№ 420/6105/18 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 420/6105/18

адміністративне провадження № К/9901/1004/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Жука А.В.,

суддів: Губської О.А., Шевцової Н.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області

до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг»

про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) та зобов`язання вчинити певні дії

провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.07.2019 (головуючий суддя - Харченко Ю.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 (головуючий суддя - Коваль М.П., судді - Димерлій О.О., Єщенко О.В.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг», в якому просило суд:

- застосувати до відповідача заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, розташованих за адресою: 65012, Одеська область, м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, шляхом відключення їх від джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання, установок), обмеження доступу, за винятком проведення робіт з усунення недоліків, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018, до вищевказаних паркінга і нежитлових приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами: 1, 2, 5-10, 13-27, 29, 31-36, 38;

- зобов`язати Житлово-будівельний кооператив «Французький бульвар-білдінг» в термін до одного місяця, після набрання рішенням суду законної сили, повністю усунути порушення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами: 1, 2, 5-10, 13-27, 29, 31-36, 38.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що подальша експлуатація Житлово-будівельним кооперативом «Французький бульвар-білдінг» приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, розташованих за адресою: 65012, Одеська область, м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, з виявленими порушеннями створює реальну загрозу життю та здоров`ю людей. Позивач вказував, що неусунення виявлених перевіркою порушень впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров`ю людей, оскільки впливає: на забезпечення безпеки житлового комплексу, безпеки людей у відповідності з вимогами протипожежних норм, техногенної безпеки та цивільного захисту; на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків; на евакуацію людей та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації, тощо.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15.07.2019 адміністративний позов задоволено частково.

Застосовано до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю), шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, розташованих за адресою: 65012, Одеська область, м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, шляхом відключення їх від джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання, установок), обмеження доступу, за винятком проведення робіт з усунення недоліків зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018, до вищевказаних паркінга і нежитлових приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами: 1, 2, 5-10, 13-27, 29, 31-36, 38.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

4. Судом першої інстанції встановлено, що під час проведення фахівцями Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області позапланової перевірки території, будівель та приміщень житлового будинку Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг», що розташовані за адресою: м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, виявлено порушення, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливістю її ефективної ліквідації та рятування людей. За виявлені порушення відносно винної посадової особи - головного інженера Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» ОСОБА_1 складено Протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 188-8 КУпАП серії ОД №007318 від 25.10.2018, і 25.10.2018 провідним інспектором Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту винесено Постанову серії ОД №007318 про накладення адміністративного стягнення, якою ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 51 грн. Вказана постанова оскаржена чи скасована не була.

5. Оскільки доказів на підтвердження усунення на території, будівлях та приміщеннях житлового будинку Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг», виявлених під час проведення фахівцями Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області позапланової перевірки, виконання вимог припису, порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, відповідачем не надано, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині застосування до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), визначених позивачем.

6. Суд першої інстанції зазначив, що такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

7. При цьому суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог щодо зобов`язання Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» в термін до одного місяця, після набрання рішенням суду законної сили, повністю усунути порушення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами: 1, 2, 5-10, 13-27, 29, 31-36, 38.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

8. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.07.2019 скасовано, прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області задоволено частково.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

9. Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції на підставі п. 3 ч. 3 ст. 317 КАС України через неповідомлення судом першої інстанції відповідача про засідання, призначене на 04.07.2019 о 12:15 год., на якому судом вирішувалося питання щодо наявності підстав для поновлення провадження у справі та було прийнято рішення про розгляд справи в порядку письмового провадження у зв`язку з неявкою представників сторін у судове засідання.

10. Враховуючи встановлені обставини відсутності належного сповіщення відповідача про дату, час та місце проведення судового засідання 04.07.2019, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що розгляд справи в порядку письмового провадження 15.07.2019 не відповідає нормам процесуального права, оскільки відповідно до положень ч. 9 ст. 205 КАС України судом першої інстанції при ухваленні рішення не дотримано вимоги ч. 3 ст. 126 КАС України.

11. Приймаючи рішення по суті спору, суд апеляційної інстанції вказав, що на час розгляду справи доказів, які б свідчили про повне усунення Житлово-будівельним кооперативом «Французький бульвар-білдінг» порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не було надано, а ті порушення, які залишались, продовжували створювати загрозу життю та здоров`ю людей.

12. Також, судом апеляційної інстанції встановлено, що 20.11.2019 ГУ ДСНС в Одеській області було проведено повторну позапланову перевірку дотримання Житлово-будівельним кооперативом «Французький бульвар-білдінг» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За результатами проведеної перевірки складено Акт №457 від 20.11.2019 та встановлено низку порушень вимог законодавства. З 39 порушень, встановлених Актом перевірки №222 від 23.10.2018, станом на 20.11.2019 відповідачем було усунуто лише 20 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а 19 порушень залишились повністю або частково не усунутими.

13. На підставі встановлених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом застосування до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, розташованих за адресою: 65012, Одеська область, м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, шляхом відключення їх від джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання, установок), обмеження доступу, за винятком проведення робіт з усунення недоліків зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018, до вищевказаних паркінга і нежитлових приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, зазначених в акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами: 1, 5-7, 9, 15, 20, 23-26, 31, 32.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

14. У січні 2020 року Житлово-будівельний кооператив «Французький бульвар-білдінг» звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.07.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019. У касаційний скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

15. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції при частковому задоволенні апеляційної скарги не були враховані аргументи відповідача щодо невідповідності вимог позивача п. 7.5. постанови НКПРЕУ №312 від 14.03.2018 та не надано оцінки аргументам відповідача щодо неможливості відключення від електропостачання, оскільки п. 7.5. постанови №312 не містить такої підстави відключення від електропостачання як рішення суду або систематичне, стійке порушення правил пожежної безпеки.

16. Відповідач зазначає, що у разі виконання судового рішення у цій справі відбудеться порушення прав власників квартир житлового будинку, які можуть постраждати від відключення будинку від електропостачання. Також зауважує, що 29.12.2009 було підписано Акт державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію об`єкта закінченого будівництва, який, зокрема, був підписаний Інспекцією за пожежним наглядом в Одеській області без зауважень. В той час як нормативні акти, на які посилається позивач, були прийняті пізніше, після здачі в експлуатацію будинку.

17. Відповідач також вказує, що в оскаржуваних судових рішеннях не врахований принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, що залишилися неусунутими на час розгляду справи, а також не враховано, що у разі виконання оскаржуваних рішень буде створена реальна пожежна небезпека для життя та здоров`я людей, адже протипожежна сигналізація та насосна станція працюють виключно на електроенергії. Зазначає, що судом апеляційної інстанції не з`ясовано, які докази свідчать про наявність підстав для зупинення експлуатації паркінгу та інших нежитлових приміщень ЖБК «Французький бульвар-білдінг» шляхом відключення їх від джерел електропостачання, в той час як з`ясування цих обставин має істотне значення для правильного вирішення спору.

18. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк не подано.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

19. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.01.2020 для розгляду справи №420/6105/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Губська О.А., Шевцова Н.В.

20. Ухвалою Верховного Суду від 22.01.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

21. Ухвалою Верховного Суду від 20.10.2021 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

22. 23 жовтня 2018 року провідним інспектором Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області заступником начальника Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту Гоголь М.В., головним інспектором Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області майором служби цивільного захисту Леоновим О.С., провідним інспектором Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту Кононенко Є.І., на підставі Наказу ГУ ДСНС України в Одеській області від 16.10.2018 №434 «Про проведення позапланової перевірки», посвідчення на проведення перевірки від 22.10.2018 №262, проведено позапланову перевірку території, будівлі та приміщення житлового будинку Житлово-будівельного кооперативу "Французький бульвар-білдінг", що розташовані за адресою: м. Одеса, Французький бульвар,9, вул. Ясна, 12, з питань додержання та виконання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, виконання вимог припису.

23. За наслідками вказаної перевірки фахівцями контролюючого органу складено Акт №222 перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, у пунктах 1, 2, 5-10, 13-27, 29, 31-36, 38 висновку якого наголошено, що:

- усі приміщення паркінгу та житлового будинку не обладнано справною системою автоматичної пожежної сигналізації з виведенням сигналу на пульт цілодобового централізованого спостереження пожежної охорони, змонтованої ліцензованою організацією;

- приміщення паркінгу не обладнано справною системою пожежогасіння змонтованої ліцензованою організацією;

- електрощитові №1 та №2 не оснащено автономною системою пожежогасіння;

- дерев`яні та металеві конструкції дахового приміщення будинку не оброблені вогнезахисним розчином з веденням нормованого ступеню вогнестійкості;

- дахова котельня не обладнана системою пожежогасіння;

- в приміщенні паркінгу встановлено ролети на 3-х машино-місцях;

- при в`їзді в паркінг не встановлено попереджувальні знаки щодо заборони на користування паркінгом автомобілів, які працюють на газу(метані, пропан-бутані);

- пожежні крани-комплекти не укомплектовані рукавами парадної №1 будівлі Французький бульвар, 9;

- для контролю працездатності мережі систем внутрішнього протипожежного водопроводу не проводиться 1 раз на рік випробування на тиск та витрату води з оформленням акта. Випробування водопроводу повинно проводитися також після кожного ремонту, реконструкції або підключення нових споживачів до мережі водопроводу;

- територія, паркінг не забезпечені в повному обсязі первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, ящиками з піском, бочками з водою, покривалами з негорючого теплоізоляційного матеріалу, пожежними відрами, совковими лопатами, пожежним інструментом, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку;

- допускається влаштування кладових приміщень в парадній №1 та №2 під сходовою клітиною;

- не всі двері виходів до незадимлюваної сходової клітки (типу Н4) в будівлі обладнані пристроями для самозачинення;

- не проведено перезарядження вогнегасників термін дії яких скінчився;

- не встановлено протипожежний режим на об`єкті;

- не проведено заміру опору ізоляції електромережі та електроустаткування;

- з`єднання жил проводів освітлення на сходових клітинах, в паркінгу, в побутовому приміщенні котельні не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових тощо);

- лампи розжарювання в паркінгу, в електрощитовій, в котельні не обладнано захисним склом (плафон); відкриті електророзподільні коробки (ДОЗИ) в приміщенні котельної, на сходових клітинах, в паркінгу не закрито кришками з негорючого матеріалу;

- допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж в приміщеннях газової котельні та охорони об`єкту;

- допускається захаращування евакуаційних шляхів в під`їздах шафами та іншим домашнім майном;

- не відокремлено у відповідності з вимогами п.4.13 та 4.14 ДБН В.1.1-7-2002, п.9.3.6. ДБН В.2.2-9-2009 пожежонебезпечні та технічні приміщення житлового будинку (електрощитові) протипожежними перегородками 1-го типу із заповненням прорізів дверима з нормованою межею вогнестійкості;

- система протидимового захисту знаходиться в несправному стані;

- не проведено систему внутрішнього протипожежного водопроводу у робочий стан;

- не проводиться щомісячна перевірка пожежних насосів з записом в спеціальному журналі;

- біля входу в приміщення насосної станції не розміщено напис (табло) «Пожежна насосна станція» з освітленням у ночі;

- у приміщенні паркінгу під сходовою клітиною допускається складування горючих матеріалів;

- приміщення та територію не забезпечено в повному обсязі відповідними знаками безпеки згідно з ДСТУ ISO 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір», ГОСТ 12.4.026-76 «ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности»;

- відсутні програми для проведення вступного та первинного протипожежних інструктажів відповідно до Типових положень про інструктажі, спеціальне навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки на підприємствах, в установах та організаціях України, затвердженим наказом МНС України від 29.09.2003 №368, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 11.12.2003 за №1148/8469, що погоджені з органами Державного пожежного нагляду;

- з мешканцями будинку не проводяться інструктажі на протипожежну тематику під розпис в спеціальному журналі;

- не вивішено на поверхах житлового будинку схематичний план та інструкції евакуації мешканців на випадок пожежі;

- не розроблено графік проведення спеціальних об`єктових навчань і тренувань з питань цивільного захисту погоджений з виконавчими органами міських (районних у місті) рад, районними (міськими) державними адміністраціями та територіальними органами ДСНС України.

24. Вказаний Акт №222 від 23.10.2018 перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту підписано головним інженером Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» Остаповим В.І. без зауважень.

25. За виявлені порушення відносно винної посадової особи - головного інженера Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» ОСОБА_1 складено Протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 188-8 КУпАП серії ОД №007318 від 25.10.2018.

26. 25 жовтня 2018 року провідним інспектором Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області капітаном служби цивільного захисту Кононенко Є.І. винесено Постанову серії ОД №007318 про накладення адміністративного стягнення, якою ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 51 грн.

27. 20 листопада 2019 року ГУ ДСНС в Одеській області було проведено повторну позапланову перевірку дотримання Житлово-будівельним кооперативом «Французький бульвар-білдінг» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. За результатами проведеної перевірки складено Акт №457 від 20.11.2019 року та встановлено низку порушень вимог законодавства.

28. Посадовими особами ГУ ДСНС в Одеській області під час позапланової перевірки 20.11.2019 встановлені зокрема наступні порушення законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які були встановлені Актом перевірки №222 від 23.10.2018:

- у приміщенні паркінгу житлового будинку не проведений ремонт системи автоматичної пожежної сигналізації з виведенням на пульт цілодобового спостереження;

- не надано проектну документацію, затверджену у встановленому порядку, щодо обладнання (встановлення) салону краси на виїзді з паркінгу;

- електрощитові №1 та №2, ТП № 6115 та РУ-6 не оснащені автономною системою пожежогасіння;

- дахова котельня не обладнана системою пожежогасіння;

- допускається влаштування кладових (туалету) в парадній №1 та №2 під сходовою клітиною.

- з`єднання жил проводів в приміщенні котельні та приміщені охорони в скрутку та не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (гвинтових, болтових тощо);

- допускається захаращування евакуаційних шляхів в під`їздах шафами та іншим домашнім майном;

- система протидимного захисту знаходиться не в справному стані у відповідності з ДБН В.2.5-56:2014;

- у приміщенні насосної станції не вивішена загальна схема протипожежного водопостачання та схема обв`язки насосів;

- в приміщенні паркінгу під сходовою клітиною допускається складування горючих матеріалів;

- не проведено ідентифікацію об`єкта на визначення його потенційної небезпеки;

- відсутні інформаційно-довідкові куточки щодо дій персоналу об`єкта у разі виникнення надзвичайних ситуацій або інших нестандартних подій у побуті;

- пожежні крани неопломбовані;

- на дверцятах пожежних шафок не нанесено порядковий номер крану та номеру виклику пожежо-рятувальних підрозділів;

- при в`їзді в паркінг не встановлено попереджувальні знаки щодо заборони на користування паркінгом автомобілів, які працюють на газу(метані, пропан-бутані) у відповідності із НАПБ 07.022-2007;

- допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж в приміщеннях газової котельні у приміщеннях охорони, газової котельні та електрощитової із боку Французького бульвару, 9.

29. Судом апеляційної інстанції встановлено, що з 39 порушень, встановлених Актом перевірки №222 від 23.10.2018, станом на 20.11.2019 відповідачем було усунуто 20 порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а 19 порушень залишились повністю або частково не усунутими. При цьому суд апеляційної інстанції наголосив, що більшість вищевказаних порушень, а саме порушення, зазначені в Акті перевірки №222 від 23.10.2018 за номерами 1, 5-7, 9, 15, 2, 23-26, 31, 32 усунені не були, та згідно доводів позовної заяви порушення є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливість їх ефективної ліквідації та врятування людей.

30. Посадовими особами ГУ ДСНС в Одеській області під час позапланової перевірки 20.11.2019 встановлені також сім порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які не були відображені в Акті перевірки №222 від 23.10.2018.

ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

31. Конституція України

31.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Кодекс цивільного захисту України

32.1. Частиною 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

33. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007

33.1. Частиною 1 статті 3 Закону передбачено, що державний нагляд (контроль), серед іншого, здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

33.2. Відповідно до частини 5 статті 4 Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.

Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

33.3. Відповідно до частини 7 статті 7 Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

33.4. Згідно з пунктом 2 статті 12 Закону у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.

IV. Позиція Верховного Суду

34. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

36. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що встановлені позивачем порушення не усунуті відповідачем у повному обсязі, що впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, та може спричинити загрозу життю та здоров`ю людей.

37. Водночас, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що судом апеляційної інстанції не проаналізовано, яким чином саме ті порушення, що залишилися неусунутими відповідачем, становлять загрозу життю та здоров`ю людей та спричиняють ризик виникнення пожежі або іншої надзвичайної ситуації.

38. Верховний Суд зазначає, що Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не визначено порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а тому в кожному окремому випадку належить встановити, чи створюють виявлені порушення реальну загрозу життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення цього питання.

39. Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що захід реагування у вигляді повного зупинення об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Водночас, Верховний Суд зауважує, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що неусунуті відповідачем порушення продовжували створювати загрозу для життя людей зроблений без посилання на фактичні обставини справи, внаслідок чого Верховний Суд вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасним.

40. При цьому Верховний Суд вважає, що при обранні такого заходу реагування як повне зупинення об`єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (в даному випадку - відключення приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень від джерел електропостачання) позивачем як суб`єктом владних повноважень мав бути врахований принцип пропорційності, тобто при обранні заходу реагування має бути дотриманий баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб та цілями, на досягнення яких спрямований цей захід.

41. Так, за твердженнями відповідача, у разі відключення від систем електропостачання приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень буде створена реальна небезпека для життя та здоров`я людей, в тому числі створена реальна загроза пожежній безпеці, оскільки протипожежна сигналізація та насосна станція, яка задіяна у випадку виникнення пожежі, працюють виключно від електроенергії. Також, відповідач стверджує, що саме в паркінгу розташовані трансформаторні підстанції та щитові будинку, від яких живляться двигуни пожежного димовидалення.

42. Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено на підставі належних доказів, чи створюють виявлені позивачем порушення реальну загрозу життю та здоров`ю людей та слугують підставою для зупинення експлуатації приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень відповідача шляхом відключення їх від джерел електропостачання; не надано належної оцінки змісту зафіксованих в акті перевірки порушень з точки зору підтвердження належними доказами наявності підстав для застосування відповідного заходу реагування; не з`ясовано, чи відповідає обраний позивачем захід реагування принципу пропорційності, як того вимагає ч. 2 ст. 2 КАС України.

43. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновок судів попередніх інстанцій про правомірність та достатність підстав для застосування до Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) шляхом зобов`язання повністю зупинити експлуатацію приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, є передчасним.

44. Верховний Суд зазначає, що для ухвалення справедливого та об`єктивного рішення мають бути повністю встановлені та з`ясовані обставини справи, а також надана належна правова оцінка доказам, що мають істотне значення для вирішення спору.

45. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої або апеляційної інстанції і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

46. Згідно з ч. 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

47. Враховуючи те, що обставини, які мають значення для правильного вирішення спору, не були з`ясовані та проаналізовані ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції, та, відповідно, порушення процесуального права були допущені як на стадії розгляду справи судом першої інстанції, так і на стадії її апеляційного перегляду, справа підлягає направленню на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

48. Статтею 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

49. Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Оскаржувані судові рішення цим вимогам не відповідають.

50. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга Житлово-будівельного кооперативу «Французький бульвар-білдінг» підлягає задоволенню, та оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

51. Під час нового розгляду справи суду першої інстанції слід взяти до уваги викладене в цій постанові та на підставі належних та допустимих доказів встановити, чи створюють неусунені відповідачем порушення реальну загрозу життю та здоров`ю людей та слугують підставою для зупинення експлуатації приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень відповідача шляхом відключення їх від джерел електропостачання; надати оцінку змісту зафіксованих в акті перевірки порушень на предмет їхньої достатності для застосування такого заходу реагування як зобов`язання відповідача повністю зупинити експлуатацію приміщень паркінгу та інших нежитлових приміщень, розташованих за адресою: 65012, Одеська область, м. Одеса, Французький бульвар, 9, вул. Ясна, 12, шляхом відключення їх від джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання, установок); з`ясувати, чи відповідає обраний позивачем захід реагування принципу пропорційності, як того вимагає ч. 2 ст. 2 КАС України. На підставі з`ясованих обставин дійти висновку про те, чи підлягають позовні вимоги задоволенню.

52. З огляду на результат касаційного перегляду справи, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Житлово-будівельного кооперативу "Французький бульвар-білдінг" задовольнити.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 липня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року скасувати , справу №420/6105/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіА.В. Жук О.А. Губська Н.В. Шевцова