ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 липня 2024 року
м. Київ
справа № 420/7717/21
адміністративне провадження № К/9901/44211/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Прокопенка О.Б.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 420/7717/21
за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року, прийняте в складі: головуючого судді Стефанова С.О., і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів: Градовського Ю.М., Крусяна А.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної прокуратури (далі - відповідач) з вимогами:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Одеської обласної прокуратури (Прокуратури Одеської області) щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати частини заробітної плати - посадового окладу та надбавок за вислугу років і виконання обов`язків на адміністративній посаді, визначених відповідно до статті 81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), за період з 25.12.2015 по 15.03.2021;
1.2. зобов`язати відповідача за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України, в особі Одеської обласної прокуратури, сплатити на користь позивача 1 624 276,64 грн збитків у вигляді недоотриманої частини заробітної плати (посадового окладу та надбавок за вислугу років і виконання обов`язків на адміністративній посаді) внаслідок прийняття неконституційного акта.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач указав, що у спірному періоді його посадовий оклад та інші похідні від нього виплати мали обраховуватися згідно зі статтею 81 Закону № 1697-VII, а не на підставі інших нормативно-правових актів, що підтверджується Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020. Отож він має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 25.12.2015 працював в органах прокуратури України.
4. Наказом Одеської обласної прокуратури від 11.03.2021 № 405к ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VІІ з 15.03.2021. Підстава: рішення Одинадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 14.01.2021 №7.
5. Обрахування позивачеві у 2015-2021 роках заробітної плати здійснювалося не відповідно до статті 81 Закону №1697-VII, а у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
6. Дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26.03.2020.
7. У зв`язку з чим, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом своїх прав шляхом пред`явлення позову про визнання протиправною бездіяльності органу прокуратури щодо неналежного з ним розрахунку та стягнення матеріальної шкоди (збитків) у вигляді недоотриманої частини заробітної плати внаслідок прийняття неконституційного акта.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12.07.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2021, у задоволенні позову відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що обраний позивачем спосіб захисту порушених прав у вигляді стягнення матеріальної шкоди (збитків) жодним чином не змінює характеру спірних правовідносин, що виникли у момент проходження ним публічної служби і фактично стосуються стягнення недоплаченої заробітної плати.
10. Cуд першої інстанції вказав, що позивач отримував заробітну плату за період з 2015 по 2021 роки, що підтверджується розрахунковими листами. Відповідність отриманого ним заробітку положенням законодавства, що було чинним на той час та регулювало розмір його виплати, не є спірним.
11. Суд апеляцінйої інстанції додав, що відповідач у спірному періоді не мав правових підстав для перерахунку і виплати позивачеві заробітної плати (посадового окладу та інших похідних від нього виплат) поза межами видатків Державного бюджету України на оплату праці своїх працівників у розмірах інших, ніж установлено Кабінетом Міністрів України.
12. Визнання неконституційними певних положень Бюджетного кодексу України не може мати наслідком визнання протиправними дій прокуратури при виплаті позивачеві заробітної плати, які вчинено до визнання таких норм неконституційними, оскільки прокуратура не мала підстав для неврахування чинних на час прийняття відповідного рішення норм законодавства.
13. Крім того, після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), і до звільнення позивача з роботи розмір заробітної плати (посадового окладу) відповідних прокурорів обмежувався нормами Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX), які не визнавалися неконституційними та підлягали застосуванню.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. 03.12.2021 до Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12.07.2021 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.10.2021.
15. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким його позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
16. Як на підставу для перегляду вказаних судових рішень, скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме: відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень частини третьої статті 81 Закону №1697-VII із урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18).
17. Скаржник указує, що Основний Закон України передбачає як можливість виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, у спосіб визнання таких законів неконституційними повністю чи в окремій частині, так і передбачає право особи на компенсацію матеріальної чи моральної шкоди, яка їй заподіяна актом, який визнаний неконституційним. Скаржник наполягає на тому, що у спірному випадку норми Конституції України повинні застосовуватися як норми прямої дії.
18. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Кашпур О.В., суддям Радишевській О.Р., Уханенку С.А.
19. Ухвалою Суду від 16.12.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
20. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05.02.2024, у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О.В., призначений повторний автоматизований розподіл касаційної скарги.
22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційна скарга передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Мацедонській В.Е., Прокопенку О.Б.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23. Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
25. Згідно зі статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
26. Відповідно до частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
27. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
28. Частиною третьою статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
29. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
30. Пунктом 2 резолютивної частини Рішення передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
33. Перевіривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Суду зазначає таке.
34. Як установлено судами попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у позовній заяві просив суд зобов`язати Одеську обласну прокуратуру сплатити збитки у розмірі 1 624 276, 64 грн.
35. Обґрунтовуючи підставу звернення до суду, позивач констатував, що ним було отримано заробітну плату в обмеженому розмірі, що, на його переконання, є порушенням права власності.
36. Позивач уважав належним способом захисту порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини третьої статті 152 Конституції України та отримання від Одеської обласної прокуратури на його користь збитків (матеріальної шкоди) у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону №1697-VІІ, завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 25.12.2015 по 15.03.2021.
37. Отже, предметом спору, який визначив позивач, є отримання збитків (матеріальної шкоди) у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 25.12.2015 по 15.03.2021.
38. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
40. Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди урегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
41. Таким чином, поняття «збитки» включає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.
42. Так, позивач просив суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що, фактично, і є збитками у вигляді упущеної вигоди (правомірні очікування позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VІІ за період роботи в органах прокуратури, які не були реалізовані державою).
43. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
44. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій у повній мірі не відповідають.
45. Так, на переконання Суду, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи не враховано приписів статті 9 КАС України.
46. Закріплений у частині другій статті 9 КАС України принцип диспозитивності передбачає, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Отже, обсяг позовних вимог та їх формулювання належить виключно позивачу.
47. За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
48. Повноваження адміністративних судів перевіряти законність прийняття рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
49. Матеріалами справи підтверджено, що позовними вимогами ОСОБА_1 є саме відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави внаслідок прийняття неконституційного закону, з посиланням на необхідність застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії.
50. Водночас зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що судами вирішувалися питання, які не були заявлені позивачем як предмет спору. Зокрема, суди, установивши фактичні обставини справи та зміст спірних правовідносин, застосували положення інших нормативно-правових актів, які не регулюють питання відшкодування матеріальної шкоди за помилку держави. Фактично розглянувши питання про стягнення недоплаченої заробітної плати у період проходження позивачем публічної служби.
51. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
52. Подібний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27.07.2023 у справі № 540/1780/21, від 13.04.2023 у справі № 340/870/21 і від 21.03.2024 у справі № 420/18759/21.
53. З огляду на викладене, суд касаційної інстанції, у силу приписів статті 341 КАС України, позбавлений можливості надати оцінку доводам, які не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій.
54. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
55. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних і допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, водночас їхнє установлення впливає на правильність вирішення спору, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а рішення судів попередніх інстанцій - скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
56. Під час нового розгляду справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові і установити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, виходячи із заявлених ОСОБА_1 підстав, предмету позову та змісту спірних правовідносин.
VII. Судові витрати
57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
58. Керуючись статтями 3 341 345 349 353 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
59. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
60. Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 липня 2021 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2021 року, а справу № 420/7717/21 направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
61. Судові витрати не розподіляються.
62. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: В.Е. Мацедонська
О.Б. Прокопенко