ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2024 року
м. Київ
справа № 420/8728/23
провадження № К/990/5860/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 (головуючий суддя Турецька І.О., судді Градовський Ю.М., Шеметенко Л.П.)
у справі №420/8728/23
за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради
до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради,
треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 ,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон № 2342-IV) у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, a саме: ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_7 ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_4 ІНФОРМАЦІЯ_5 ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_6 ;
- зобов`язати нарахувати та виплатити одноразову грошову допомогу у розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідно віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_7 ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_6 ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_4 ІНФОРМАЦІЯ_5 ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_6 .
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 позов задоволено.
3. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 апеляційну скаргу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради задоволено, внаслідок чого:
- рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 скасовано;
- ухвалено рішення про відмову у задоволенні позову.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури оскаржив її у касаційному порядку та просив скасувати, натомість залишити у силі рішення суду першої інстанції.
5. Від Департаменту освіти та науки Одеської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, від Служби у справах дітей Одеської міської ради надійшли пояснення щодо касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Приморська окружна прокуратура міста Одеси, в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), витребувала та опрацювала інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Приморського району міста Одеси Одеської області.
7. За результатами вивчення отриманої інформації, Прокурор встановив факт ненарахування та невиплати Департаментом освіти та науки Одеської міської ради одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV, у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку випускникам загальноосвітніх навчальних закладів Одеської міської територіальної громади з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
8. Такими особами являлися: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 .
9. Зокрема, ОСОБА_3 2004 року народження, яка позбавлена батьківського піклування у 2022 році, закінчила навчання у Одеській ЗОШ № 77 І-ІІІ ступенів Одеської міської ради, відрахована у зв`язку зі здобуттям повної загальної середньої освіти.
10. У 2020 році завершив навчання в Одеській гімназії № 105 Одеської міської ради, позбавлений батьківського піклування, ОСОБА_1 , 2002 року народження.
11. У 2022 році завершив навчання, у зв`язку зі здобуттям повної загальної середньої освіти в Одеському ліцеї № 68 Одеської міської ради, дитина-сирота - ОСОБА_2 , 2005 року народження.
12. Також у 2022 році завершила навчання в Одеській гімназії № 21 Одеської міської ради, позбавлена батьківського піклування - ОСОБА_6 , 2005 року народження.
13. У 2021 році закінчили навчання у Одеській ЗОШ № 58 І-Ш ступенів Одеської міської ради та здобули повну загальну середню освіту - ОСОБА_8 (зміна прізвища на ОСОБА_9 ), ІНФОРМАЦІЯ_7 , який має статус дитини, позбавленої батьківського піклування та ОСОБА_5 , 2004 року народження, який має статус дитини, позбавленої батьківського піклування.
14. Одноразова грошова допомога, яка передбачена статтею 8 Закону № 2342-IV, у розмірі шести прожиткових мінімумів вказаним випускникам не виплачена.
15. Департамент освіти та науки Одеської міської ради зазначив про відсутність підстав для виплати спірної допомоги у зв`язку із тим, що діти продовжили навчання (лист Департаменту від 12.12.2022).
16. На переконання прокуратури, така бездіяльність Департаменту освіти та науки Одеської міської ради є протиправною, свідчить про порушення інтересів держави у сфері соціального захисту та охорони дитинства, в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей, підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування з боку держави, а тому позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що частиною 7 статті 8 Закону № 2342-IV встановлено обов`язок з виплати грошової допомоги усім випускникам навчальних закладів, не розмежовуючи їх на окремі категорії - тих, хто продовжив навчання в іншому навчальному закладі, та тих, хто працевлаштувався та інші.
18. Проаналізувавши положення постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1994 №226 «Про поліпшення виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Постанова №226), суд першої інстанції дійшов висновку, що цим нормативним актом фактично обмежується право на отримання одноразової грошової допомоги шляхом встановлення певної умови, а саме: працевлаштування після закінчення навчального закладу.
Тому, суд, виходячи із загальних засад пріоритетності законів над іншими підзаконними нормативними актами та враховуючи, що Постанова №226 була прийнята до набрання чинності Законом №2342-IV, вважав, що для вирішенні спірного питання підлягають застосуванню саме норми Закону №2342-IV.
19. Також суд першої інстанції вважав безпідставним посилання Департаменту освіти та науки Одеської міської ради на відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з наведеним позовом, зазначивши, що такі повноваження закріплені в статтях 2 та 23 Закону 1697-VII, а також передбачені статтею 131-1 Конституції України.
20. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що аналіз правових підстав позову свідчить про відсутність у спірних відносинах інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність підстав для представництва інтересів неповнолітніх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII.
21. Колегія суддів врахувала, що 3 особи досягли повноліття на дату подання прокурором позову та набули адміністративно-процесуальної дієздатності, в розумінні частини другої КАС України, а тому в спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права. Інші 3 особи, на момент звернення прокурора із цим позовом, не досягли повноліття та не набули адміністративно-процесуальної дієздатності. Прокурор не позбавлений можливості здійснювати представництво в суді інтересів вищевказаних громадян, однак повинен довести існування передбачених законом підстав для цього, зокрема, неспроможність ними самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, не здійснення або неналежне здійснення захисту цих осіб законними представниками або органами, яким законом надано право захищати їх права, свободи та інтереси.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ І ПОЯСНЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
22. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що у зв`язку з існуванням суперечливої практики Верховного Суду, є необхідність вирішення питання про відступ від правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 18.11.2021 у справі №140/4953/20 та від 07.08.2023 у справі №120/2940/23 та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові суду.
23. Департамент освіти та науки Одеської міської ради у відзиві на касаційну скаргу підтримує висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
24. Служба у справах дітей Одеської міської ради у поясненнях на касаційну скаргу наголошує на правовій колізії між положеннями Постанови №226 та Закону №2342-IV, зазначає, що виплата зазначеної допомоги без дотримання умови працевлаштування стане можливою виключно після внесення змін до Закону.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, керується таким.
26. Згідно із частиною першою статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
27. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
28. Абзацами першим та другим частини другої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
29. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
30. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
31. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).
32. Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
33. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
34. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
35. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
36. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
37. При цьому, підпунктом 37 пункту 5 Розділу XII Прикінцевих положень Закону № 1697-VII було внесено зміни до статті 13 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", пункт 10 якої було викладено в новій редакції:
"10) з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень".
38. У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
39. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.
40. Отже, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
41. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та інших.
42. При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
43. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
44. Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, підстав для відступу від яких колегія суддів не вбачає.
45. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
46. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
47. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів.
48. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
49. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, за загальним визначенням "публічним інтересом" є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації; тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
50. В адміністративному праві під поняттям "публічна адміністрація" слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.
51. Колегія суддів звертає увагу, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
52. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
53. Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
54. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
55. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
56. При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень у судовому провадженні в разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен вказати, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
57. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
58. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Департаментом освіти та науки Одеської міської ради не виконуються покладені на нього повноваження щодо виплати спірної грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати, саме Служба у справах дітей Одеської міської ради, яка однак жодних дій з цією метою не вчиняла, що й зумовило подання цього позову в особі вказано органу місцевого самоврядування.
59. Департамент освіти та науки Одеської міської ради заперечує наявність передбачених законом підстав для виплати у спірних правовідносинах одноразової грошової допомоги, передбаченої вищезгаданим Законом, тоді як прокурор стверджує протилежне і вважає, що зазначені ним особи мали право на виплату їм такої допомоги.
60. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 19.03.2024 у справі № 340/11/23 зазначив таке:
"132. Зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в порядку представництва Служби у справах дітей Петрівської селищної ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
133. Судова палата наголошує на тому, що інтерес держави у сфері охорони дитинства - це публічний інтерес в широкому його розумінні (тобто інтерес щодо чітко невизначеного широкого кола осіб), натомість індивідуально виражені права чи інтереси конкретних осіб не можуть захищатись прокурором в обраний ним спосіб шляхом представництва інтересів держави, оскільки публічний інтерес складається з інтересів держави, її органів і посадових осіб, а також інтересів суспільства, тоді як приватний інтерес це завжди інтерес окремої особи.
134. При цьому, обґрунтування пред`явленого прокурором позову в порядку представництва не дозволяє стверджувати про те, що у цьому випадку звернення до суду спрямоване на захист інтересів невизначеного, широкого кола осіб, наприклад територіальної громади, окремої групи (частини) суспільства, інших суб`єктів, інтереси яких збігаються з державними і потребують захисту саме у обраний прокурором спосіб, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом на захист прав та інтересів конкретних фізичних осіб -дітей, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
135. Тож, обраний прокурором спосіб звернення до суду з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого "загального нагляду" (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).
136. До того ж, судова палата зазначає, що з метою забезпечення представництва інтересів громадян у суді і водночас зменшення повноважень прокурора у цій сфері Законом № 1697-VII передбачено посилення ролі інституту безоплатної правової допомоги шляхом внесення змін до Закону України від 02.06.2011 № 3460-VI "Про безоплатну правову допомогу", за правилами якого право на безоплатну вторинну правничу допомогу згідно з цим Законом та іншими законами мають у тому числі діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
137. При цьому, як було зазначено вище, статтею 131-1 Основного Закону України до повноважень прокурора з виконання покладених на прокуратуру функцій не віднесено функцію представництва інтересів громадянина.
138. Водночас, оскільки на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України, залишення у частині другій статті 23 Закону № 1697-VII норми, якою передбачено можливість прокурора здійснювати представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист, вступає у прямий конфлікт із положеннями Основного Закону України щодо функцій прокуратури.
139. Відтак, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду".
61. Колегія суддів у цій справі не вбачає підстав для відступу від такої позиції та вважає за необхідне зазначити таке.
62. За приписами статті 1 Закону № 2342-IV статус дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування - це визначене відповідно до законодавства становище дитини, яке надає їй право на повне державне забезпечення і отримання передбачених законодавством пільг та яке підтверджується комплектом документів, що засвідчують обставини, через які дитина не має батьківського піклування.
63. Одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, згідно зі статтею 3 Закону № 2342-IV, є захист прав і інтересів таких дітей, а також забезпечення соціально-правових гарантій.
64. Відповідно до статті 4 Закону № 2342-IV заходи соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа гарантуються, забезпечуються та охороняються державою та встановлюються на рівні, не меншому за встановлений прожитковий мінімум для осіб відповідного віку.
65. Таким чином, одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються конкретні діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування.
66. Згідно з частинами першою-третьою та дев`ятою статті 8 Закону № 2342-IV держава здійснює повне забезпечення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа. Розмір допомоги та утримання таких дітей не можуть бути нижчими за встановлені мінімальні стандарти, що забезпечують кожній дитині рівень життя, необхідний для фізичного, розумового, духовного, морального та соціального розвитку на рівні, не нижчому за встановлений прожитковий мінімум для таких осіб. Право на повне державне забезпечення в навчальних закладах мають діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, віком до вісімнадцяти років та особи з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, при продовженні навчання до 23 років або до закінчення відповідних навчальних закладів.
67. Державні соціальні стандарти, нормативи споживання, нормативи забезпечення є однаковими для всіх дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа незалежно від форми їх влаштування та утримання.
68. Таким чином, усі діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, незалежно від форми їх утримання та виховання, гарантовано перебувають на повному державному утриманні.
69. Згідно з частиною сьомою статті 8 цього Закону випускники навчальних закладів із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечуються за рахунок навчального закладу або відповідної установи у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, одягом і взуттям, а також одноразовою грошовою допомогою в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку.
70. Вказаною нормою зазначеного Закону чітко врегульовано розмір одноразової грошової допомоги випускникам навчального закладу, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання, а тому сам факт випуску з навчального закладу є підставою для виплати одноразової грошової допомоги в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів, встановленого законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
71. Такі висновки містяться у постановах Верховного Суду від 03.10.2019 у справі №303/5849/16-а, від 26.05.2020 у справі № 303/5848/16-а, від 09.04.2024 у справі №440/2411/23, від 10.04.2024 у справі №560/12043/23.
72. Із огляду на зазначене, невід`ємною складовою державної соціальної політики є забезпечення соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, яка спрямована на захист прав та інтересів таких дітей, утвердження рівних можливостей цих дітей з іншими категоріями осіб у сфері освіти, охорони здоров`я та інших соціальних сферах, зокрема шляхом створення умов для повноцінного та всебічного розвитку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, забезпечення їх благополуччя через відповідні механізми запроваджені державою.
73. Реалізація державної політики у сфері захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, сприяє створенню здорового та освіченого населення, протидії безпритульності, зниженню соціальної нерівності та напруги, що в цілому позитивно впливає на соціально-економічний розвиток держави. До того ж Україна, як держава, яка взяла на себе зобов`язання виконувати міжнародні та національні стандарти у галузі захисту прав дітей (зокрема, ратифікувавши Конвенцію про права дитини від 20 листопада 1989 року), зобов`язана утверджувати принцип забезпечення інтересів дитини в усіх сферах та галузях суспільного життя, особливо у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як соціально вразливої категорії населення.
74. Зазначене свідчить про те, що захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування як сукупності інтересів невизначеного, широкого кола осіб, є невід`ємною частиною інтересів держави з огляду на її гуманітарні, моральні, соціально-економічні та правові обов`язки перед своїми громадянами, та повинен здійснюватися насамперед профільними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування.
75. Відповідно до статті 25 Закону № 2342-IV порядок відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, у тому числі на харчування, одяг, взуття, м`який інвентар на одну фізичну особу, здійснення грошових виплат при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу, а також інших виплат, передбачених цим Законом, встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до державних соціальних стандартів.
76. Статтею 39-9 цього ж Закону визначено, що порядок відшкодування витрат на виплату допомоги випускникам закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, повне державне забезпечення відповідно до статті 8 цього Закону при працевлаштуванні та вступі до навчального закладу відповідно до норм забезпечення випускників закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, затверджується Кабінетом Міністрів України.
77. Отже, повноваження щодо виплати зазначеної допомоги державою делеговані навчальним закладам, у яких навчаються діти-сироти чи діти, позбавлені батьківського піклування, або відповідним установам, як розпорядникам бюджетних коштів.
78. Колегія суддів звертає увагу, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Одеської міської ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку з невиплатою після закінчення ними навчального закладу одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
79. За таких обставин колегія суддів вважає, що у цьому випадку прокурор фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.
80. Отже, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
81. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
82. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
83. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини 1 статті 240 КАС України).
84. Суд апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду.
85. Відповідно до статті 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
86. Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з процесуальних підстав у вигляді наслідків - відмови у позові, замість залишення позову без розгляду, та не підтвердилися доводи прокурора щодо наявності у нього права на подання позову у цій справі.
87. З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень, та ухвалення рішення про залишення позову без розгляду.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 169 240 242 341 345 349 351 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23.06.2023 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2024 у справі №420/8728/23 скасувати.
Позов заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси, в інтересах держави, в особі Служби у справах дітей Одеської міської ради до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб