№ 440/10933/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2024 року

м. Київ

справа №440/10933/22

адміністративне провадження № К/990/40025/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Світлик Яніни Вікторівни на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року (колегія у складі суддів Присяжнюк О.В., Спаскіна О.А., Любчич Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Диканської селищної ради, Виконавчого комітету Диканської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Диканської селищної ради від 25 листопада 2022 року №2; поновити ОСОБА_1 на посаді Диканського селищного голови з 26 листопада 2022 року; стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Диканської селищної ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 26 листопада 2022 року до дня ухвалення рішення суду включно та всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті.

Аргументи позивача мотивовано головним чином порушеннями визначеної законом процедури скликання ініціативною групою депутатів сесії ради та порядку розгляду питання про висловлення недовіри селищному голові, що мало наслідком прийняття неправомірних рішень.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року позов задоволено:

- визнано протиправним і скасовано рішення Диканської селищної ради від 25 листопада 2022 року №2 «Про висловлення недовіри Диканському селищному голові та дострокове припинення повноважень Диканського селищного голови»;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді Диканського селищного голови з 26 листопада 2022 року;

- стягнуто з Виконавчого комітету Диканської селищної ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26 листопада 2022 року до 29 червня 2023 року в сумі 304 570,42 грн, з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.

Суд першої інстанції мотивував свої висновки тим, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням процедури та вимог чинного законодавства, зокрема, депутати селищної ради не мали визначених законом підстав для самостійного скликання та проведення сесії, оскільки її голова, отримавши подання від ініціативної групи депутатів, прийняв розпорядження про скликання сесії селищної ради в порядку та в строк, визначені законом. Крім цього, суд зазначив про відсутність в матеріалах справи доказів на підтвердження наявності кворуму на пленарному засіданні Диканської селищної ради 25 листопада 2022 року і взагалі участі в ній депутатів, з огляду на відсутність документу з підписами депутатів при їх реєстрації, як того вимагає Закон України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) та Регламент Диканської селищної ради VIII скликання, затверджений рішенням 2 (позачергової) сесії 8 скликання Диканської селищної ради від 11 грудня 2020 року №22 (далі - Регламент). Наостанок, суд указав на те, що організацію процедури голосування та підрахунок голосів було здійснено неповноважним складом лічильної комісії, оскільки її голову та секретаря обрали депутати, а не сама лічильна комісія.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року скасовано рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено

Суд апеляційної інстанції керувався тим, що процедурні порушення можуть бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення. У розглядуваному випадку, згідно з протоколом першого пленарного засідання тридцять сьомої сесії восьмого скликання від 25 листопада 2022 року із загальної кількості складу ради 26 депутатів на час відкриття пленарного засідання зареєструвалося 20 депутатів, не зареєструвалося - 2, ще 4 депутата - відсутні, а після перерви зареєструвався 1 депутат. На цьому засіданні 21 депутат отримав затверджені рішенням сесії селищної ради бюлетені для таємного голосування, що підтверджується відповідним реєстром. За результатами голосування, зафіксованими в протоколі, за оскаржуване рішення щодо висловлення позивачеві недовіри проголосували 19 депутатів селищної ради, «проти» - 1, недійсний - 1 бюлетень, тобто, рішення ухвалено не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу, що відповідає вимогам частини третьої статті 49 Закону №280/97-ВР, при цьому, голосування проводилося таємно, для чого було створено лічильну комісію. З урахуванням цих обставин, апеляційний суд не вважав допущені порушення процедури вагомими на стільки, щоб стверджувати про протиправність оспорюваного рішення.

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року.

Підставами касаційного оскарження скаржник визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Наявність підстави, передбаченої пунктом 1 указаної правової норми, скаржник мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми статей 8 19 Конституції України, частин четвертої, шостої, сьомої, дев`ятої, п`ятнадцятої статті 46 та частини другої статті 79 Закону №280/97-ВР без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19, від 04 червня 2020 року в справі №802/1463/18-а, від 17 липня 2020 року в справі №824/766/18-а, від 28 січня 2021 року в справі №560/438/20, від 21 жовтня 2021 року в справі №240/6076/18, від 07 липня 2022 року в справі №540/1660/21.

Обґрунтовуючи доводи щодо наявності підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини дванадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР, згідно з якою сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради, внаслідок неправильного її тлумачення, що призвело до необґрунтованої відмови в задоволенні позовних вимог. У цьому контексті скаржник зазначає, що матеріали справи не містять належного та допустимого доказу наявності реєстрації депутатів на сесії Диканської селищної ради, яка відбулася 25 листопада 2022 року, що свідчить про відсутність доказів на підтвердження наявності кворуму на пленарному засіданні Диканської селищної ради 25 листопада 2022 року так і участі депутатів в ній, з огляду на відсутність документу з підписами депутатів при їх реєстрації, як того вимагає Закон №280/97-ВР та Регламент.

Позиція інших учасників справи

У відзиві Виконавчий комітет Диканської селищної ради просить відмовити в задоволенні касаційної скарги позивача та залишити без змін оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції.

Наголошує на тому, що попри те, що позивач як голова скликав сесію ради, він не включив до її порядку денного порушене депутатами питання, яке було в основі їх вимоги про скликання сесії. Щодо доводів скаржника про нескликання сесії секретарем селищної ради, то представник відповідача зазначає, що секретаря було увільнено від роботи з 01 березня 2022 року у зв`язку з призовом на військову службу. Також зауважує, що на противагу місцевому суду, суд апеляційної інстанції всебічно перевірив дотримання процедури прийняття рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови, не втручаючись у дискреційні повноваження селищної ради й не переоцінюючи позицію її депутатів. Вказує й на те, що у розглядуваній справі лічильну комісію було створено, процедуру голосування дотримано, результати оформлено в передбаченому чинним законодавством порядку, а факт участі 21 депутата у засіданні цієї сесії підтверджено як Протоколом, так і Реєстром. В решті, представник відповідача вважає, що наведені у касаційній скарзі аргументи стосуються з`ясування обставин, вже встановлених апеляційним судом, та переоцінки доказів у справі.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 14 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Світлик Я.В. на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року у цій справі та витребувано її з Полтавського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2024 року справу призначено до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

26 листопада 2020 року рішенням №2 першої сесії Диканської селищної ради восьмого скликання «Про початок повноважень Диканського селищного голови» визнано повноваження ОСОБА_1 як Диканського селищного голови.

21 жовтня 2022 року до Диканської селищної ради надійшло подання від 21 жовтня 2022 року (вхідний №Ко - 02.4 - 02/159) групи депутатів про скликання сесії Диканської селищної ради з винесенням на порядок денний питання висловлення недовіри селищному голові та припинення його повноважень.

Розпорядженням селищного голови від 21 жовтня 2022 року №123-од скликано тридцять п`яту сесію Диканської селищної ради восьмого скликання на 31 жовтня 2022 року. Питання про висловлення селищному голові до розпорядження не внесено.

28 жовтня 2022 року селищний голова на адресу депутатів направив, а 31 жовтня 2022 року на сесії ради було зачитано текст повідомлення про відмову у задоволенні подання ініціативної групи депутатів з вирішення питання про висловлення недовіри селищному голові та припинення його повноважень (вихідний №Ко - 024 - 02/159).

Розпорядженням селищного голови від 07 листопада 2022 року за №131-од, зі змінами згідно розпорядження від 11 листопада 2022 року №140-од, скликано тридцять шосту сесію Диканської селищної ради восьмого скликання на 11 листопада 2022 року.

07 листопада 2022 року на адресу Диканської селищної ради надійшло повідомлення (вхідний №ко-02.4-02/171) про скликання 17 листопада 2022 року ініціативною групою депутатів сесії з винесенням на розгляд питання про висловлення недовіри селищному голові та припинення його повноважень.

10 листопада 2022 року до селищної ради подано повідомлення (вхідний №ко-02.4-02/176) про скликання ще однієї сесії на 25 листопада 2022 року, шляхом внесення змін до попереднього рішення Диканської селищної ради та винесення на розгляд ради питання про висловлення недовіри Диканському селищному голові та дострокове припинення повноважень Диканського селищного голови.

За результатами розгляду вищевказаного подання листом селищного голови від 17 листопада 2022 року вих. №02.1-41/515 депутатів повідомлено про відсутність правових підстав для скликання депутатами Диканської селищної ради сесії на підставі статті 46 Закону №280/97-ВР.

Розпорядженням селищного голови від 24 листопада 2022 року за №148-од скликано на 30 листопада 2022 року тридцять сьому сесію Диканської селищної ради восьмого скликання.

25 листопада 2022 року на засіданні тридцять сьомої сесії восьмого скликання Диканської селищної ради прийнято рішення №2 «Про висловлений недовіри Диканському селищному голові та дострокове припинення повноважень Диканського селищного голови», яким відповідно до пунктів 10, 16 частини першої статті 26, частин сьомої, тринадцятої статті 46, частин другої, третьої статті 79 Закону №280/97-ВР, пунктів 3, 8 частини другої статті 19 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV), враховуючи висновки і рекомендації надані на спільному засіданні депутатських комісій ради, у зв`язку з порушенням Диканським селищним головою ОСОБА_1 законів України, прав і свобод громадян, не забезпеченням здійснення наданих йому повноважень, селищна рада вирішила:

1. Висловити недовіру Диканському селищному голові ОСОБА_1 .

2. Достроково припинити повноваження Диканського селищного голови ОСОБА_1 .

3. Відділу організаційно-інформаційної роботи, документообігу та управління персоналом Виконавчого комітету Диканської селищної ради провести звільнення ОСОБА_1 .

4. Відділу бухгалтерського обліку, звітності та адміністративно-господарського забезпечення Виконавчого комітету Диканської селищної ради здійснити повний розрахунок із звільненим працівником.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 12 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

За правилами пунктів 10, 16 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, як прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

Відповідно до частин першої, шостої, сьомої, дев`ятої та дванадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Відповідно до частин п`ятої та шостої статті 42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради.

Згідно з абзацом першим частини другої, частиною третьою статті 79 Закону №280/97-ВР Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми.

За змістом статей 22, 25, 26 Регламенту сесія ради повинна також бути скликана за пропозицією не менше як однієї третини депутатів від загального складу ради, виконавчого комітету.

Секретар ради ознайомившись з поданими пропозиціями визначає перелік постійних комісій ради, які мають попередньо розглянути та підготувати питання.

Участь депутатів визначається за їх підписами при реєстрації, яка проводиться перед початком пленарного засідання ради.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи.

Спершу, колегія суддів нагадує про межі касаційного перегляду.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

За пунктом 1 зазначеної правової норми підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

У цьому контексті Верховний Суд зауважує, що обов`язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга). Обов`язковим є наявність та взаємозв`язок усіх чотирьох умов.

Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.

Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду, на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.

У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.

Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 у справі №910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/7 та пункт 40 постанов від 25 квітня 2018 року у справі №910/24257/16).

Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 у справі №757/31606/15-ц).

У пункті 39 постанови від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 (провадження №14-166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши, що на предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Водночас, колегія суддів зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

У касаційній скарзі позивач зазначає, що апеляційний суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми статей 8 19 Конституції України, частин четвертої, шостої, сьомої, дев`ятої, п`ятнадцятої статті 46 та частини другої статті 79 Закону №280/97-ВР без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19, від 04 червня 2020 року в справі №802/1463/18-а, від 17 липня 2020 року в справі №824/766/18-а, від 28 січня 2021 року в справі №560/438/20, від 21 жовтня 2021 року в справі №240/6076/18, від 07 липня 2022 року в справі №540/1660/21.

Надаючи оцінку доводам скаржника в цій частині, колегія суддів керується таким.

Постановою від 21 жовтня 2021 року у справі №240/6076/18 Верховний Суд скасував рішення судів попередніх інстанцій та ухвалив нову постанову, якою визнав протиправним і скасував рішення сільської ради про виправлення помилки у формулюванні рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови разом з додатком до цього рішення, керуючись тим, що рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови є актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію за фактом його виконання. Наведені висновки Верховного Суду не є застосовними до справи, яка переглядається з огляду на суттєву відмінність предмету спору в цій частині.

Щодо решти позовних вимог, Верховний Суд констатував, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права і з цих мотивів скасував ці судові рішення та направив справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

За наслідками перегляду іншої справи №824/766/18-а Верховний Суд постановою від 17 липня 2020 року також скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та направив справу на новий розгляд до місцевого адміністративного суду з тих мотивів, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

Так само, у постанові від 07 липня 2022 року в справі №540/1660/21 Верховний Суд, зазначивши про недотримання судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, дійшов висновку про потребу скасування оспорюваних судових рішень та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Отже, у наведених справах неповнота встановлених судами обставин зумовила неможливість викладення Верховним Судом висновку про правильність застосування ними правових норм у межах доводів і вимог відповідних касаційних скарг.

У справі №560/438/20 предметом спору є рішення щодо дострокового припинення повноважень голови районної ради, прийняття якого не фіксувалось повноважною та створеною в установленому законом порядку лічильною комісією. Висновки Верховного Суду у цій справі стосуються головним чином застосування Регламенту Ярмолинецької районної ради у межах встановлених судами обставин стосовно того, що лічильна комісія для протоколювання процедури таємного голосування радою не обиралася в порядку, встановленому пунктом 23 зазначеного Регламенту, не затверджувала форму бюлетенів для таємного голосування з питань дострокового припинення повноважень голови ради, бюлетені не підписані головою та секретарем лічильної комісії, внаслідок чого суди встановили їх недійсність, крім цього, троє з п`яти членів лічильної комісії були відсутні в залі засідання, протоколи засідання лічильної комісії щодо обрахунку результатів голосування не містять дати та місця складення протоколів; лічильна комісія не повідомляла депутатів належним чином про час та місце для таємного голосування, бюлетені видавала не безпосередньо біля кабін для таємного голосування, які фізично знаходились у іншому приміщенні, за відсутністю стороннього впливу на депутатів не слідкувала, оскільки останні могли вільно заходити і виходити із зали, спілкуватися по телефону та між собою, а також інших порушень. Саме сукупність всіх цих обставин покладено в основу висновку про протиправність оскаржуваних рішень.

У справі, яка переглядається суди таких обставин не встановлювали, тому незастосування апеляційним судом висновків Верховного Суду в означеній справі не може бути підставою касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

У постанові від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19 Верховний Суд зробив висновок, що підстави для дострокового припинення повноважень міського голови у порядку, визначеному частиною другою статті 79 Закону №280/97-ВР, є вичерпними.

Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних повноважень відповідної ради.

Такі повноваження ради є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи по суті спору не може здійснювати повторну перевірку роботи голови відповідної ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може будь-яким чином переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів міської райради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень міського голови.

Отже, спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом лише на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

Така позиція Верховного Суду є усталеною для справ з подібними правовідносинами, тож вона є застосовною і до справи, яка переглядається.

Крім цього, Верховний Суд у своїй судовій практиці послідовно повторював, що саме лише порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, Суд зауважив, що деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Суттєве (фундаментальне) порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Тож, Верховний Суд, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, запровадив критерій виміру суттєвості порушень правової процедури ухвалення рішення та дійшов висновку, що порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення. На думку Суду, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Повертаючись до висновків Верховного Суду, наведених у постанові від 22 квітня 2020 року в справі №360/2169/19, то оцінка викладених у касаційній скарзі доводів про те, що позачергова сесія могла бути скликана на вимогу депутатів у зв`язку з тим, що вона не проводилася міським головою на їх вимогу протягом двох тижнів, ґрунтувалася на обставинах згаданої справи, особливістю яких була встановлена судами відсутність доказів звернення депутатів до секретаря міської ради про скликання позачергової сесії та доказів надання міським головою відповідної відмови у скликанні сесії. За цих обставин Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій щодо безпідставного скликання шістдесят четвертої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання, констатувавши відсутність підстав для проведення позачергової сесії, визначених частинами сьомою-восьмою Закону №280/97-ВР.

У постанові від 04 червня 2020 року в справі №802/1463/18-а Верховний Суд визнав помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо законності скликання секретарем міської ради її позачергової сесії, констатувавши неправильне застосування судами попередніх інстанцій частини шостої статті 46 Закону №280/97-ВР. Такий висновок суду ґрунтувався на установлених у справі обставинах, що не дозволяли стверджувати про немотивовану відмову міським головою скликати позачергову сесію міської ради задля вирішення двох питань, поставлених у депутатській ініціативі. Зокрема, міський голова у відповіді на депутатську ініціативу указав на те, що сесію ради вже скликано та роз`яснив, що запропоновані до розгляду питання за потреби можуть бути включені в її порядок денний. Із цих міркувань Верховний Суд дійшов висновку про ненастання умов, відповідно до частини шостої статті 46 Закону №280/97-ВР, за яких секретар міської ради отримав би повноваження скликати позачергову сесію міської ради. Порушення ж секретарем міської ради порядку скликання оспорюваної позачергової сесії міської ради має наслідком нелегітимність її пленарних засідань та безпосередньо впливає на законність прийнятих на цих засіданнях рішень.

На відміну від наведених справ, суттєвою відмінністю обставин справи, яка переглядається, полягає в тому, що мотиви нескликання селищним головою за поданням ініціативної групи депутатів селищної ради (склад якої щоразу становив більше третини від її загального складу) ґрунтувалися виключно на його міркуваннях та одноосібній позиції щодо заперечення існування підстав для розгляду порушеного цією групою депутатів питання про висловлення недовіри селищному голові та дострокове припинення його повноважень, а не тим, що сесію вже призначено і за потреби ці питання можуть бути на ній розглянуті. У жодному із розпоряджень (№123-од та №148-од) про скликання сесії ради, які селищний голова видавав того ж дня, коли надходили подання ініціативної групи депутатів, до визначеного в тексті розпоряджень порядку денного не включалося питання щодо висловлення недовіри селищному голові, водночас можливість розгляду цих питань щоразу заперечувалася головою у повідомленнях, які пізніше направлялися депутатам у відповідь на їх ініціативу.

Згідно із частиною сьомою статті 46 Закону №280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Відповідно до частини дев`ятої цієї ж статті Закону №280/97-ВР у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

За наведених обставин немає підстав для висновку, що селищний голова розпорядженнями №123-од та №148-од скликав сесії селищної ради саме за пропозицією третини депутатів від загального складу ради, оскільки власне питання, які пропонувалося розглянути відповідно до цих пропозицій не вносилися до розпоряджень (порядку денного), натомість можливість їх розгляду селищним головою всіляко заперечувалася. Іншими словами, у розглядуваному випадку не можна стверджувати, що вимоги частини сьомої статті 46 Закону №280/97-ВР було виконано попри їх обов`язковість в контексті обставин цієї конкретної справи.

Надаючи оцінку тій обставині, що сесію селищної ради не було скликано її секретарем ОСОБА_2 , суд апеляційної інстанції установив, що розпорядженням виконавчого комітету Диканської селищної ради від 01 березня 2022 року №41-рс секретаря Диканської селищної ради ОСОБА_2 увільнено від роботи з 01 березня 2023 року, у зв`язку з призовом на військову службу за призовом осіб із числа резервістів в особливий період зі збереженням місяця роботи, посади і середнього заробітку на період проходження військової служби.

Як убачається зі змісту згаданого розпорядження, обов`язки секретаря селищної ради на іншу особу не покладалися.

За цих обставин особа, яка обіймала посаду секретаря селищної ради не мала об`єктивної можливості скликати сесію ради, а з огляду на увільнення цієї особи від роботи зазначена посада вважалася тимчасово вакантною.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів не вбачає підстав вважати, що скликання сесії селищної ради, на якій було прийнято оскаржуване рішення, здійснено з порушенням вимог Закону №280/97-ВР, яке би свідчило про його незаконність.

Щодо стверджуваних процедурних порушень при створенні лічильної комісії, які, за висновком місцевого адміністративного суду, виявилися в тому, що її голову та секретаря обрали депутати, а не сама лічильна комісія, як це передбачено Регламентом, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 24 Регламенту лічильна комісія є органом ради, що обирається для організації проведення таємного голосування за допомогою бюлетенів, або для підрахунку голосів відкритого поіменного голосування на кожному пленарному засіданні ради, на якому виникла необхідність проведення таємного голосування або здійснення підрахунку голосів за допомогою лічильної комісії.

Лічильна комісія обирається радою із числа депутатів ради шляхом відкритого голосування.

Лічильна комісія обирає зі свого складу голову і секретаря. Засідання лічильної комісії проводяться виключно гласно та відкрито.

Протоколи лічильної комісії є додатками до протоколу сесії ради.

Ураховуючи обсяг і зміст повноважень лічильної комісії за Регламентом, колегія суддів вважає, що оцінка вагомості констатованого судом першої інстанції порушення як самостійного фактору, що повністю нівелює результат волевиявлення депутатів, залежить від того, чи здатна ця обставина у вимірі всієї процедури організації голосування викликати обґрунтований сумнів в дійсності його результатів, зокрема, що мали місце тиск, втручання чи інший влив як на стадії волевиявлення, так і при підбитті його підсумків, а також чи є ознаки, що свідчать про спотворення результатів голосування, їх невідповідність дійсності, незабезпечення вільного волевиявлення тощо.

У справі, яка переглядається, суди встановили, що згідно з Протоколом першого пленарного засідання тридцять сьомої сесії восьмого скликання від 25 листопада 2022 року із загальної кількості складу ради 26 депутатів на час відкриття пленарного засідання: зареєструвалося 20 депутатів; не зареєструвалося 2 депутата; 4 депутата відсутні, після перерви зареєструвався 1 депутат.

Для організації голосування було створено лічильну комісію, виготовлені бюлетені та складений і затверджений протокол лічильної комісії.

На вказаному засіданні сесії двадцять один депутат отримав затверджені рішенням тридцять сьомої сесії Диканської селищної ради восьмого скликання бюлетені для таємного голосування, що підтверджується Реєстром осіб, які отримали бюлетень для таємного голосування з питання «Про висловлення недовіри Диканському селищному голові та дострокове припинення повноважень Диканського селищного голови від 25.11.2022 року».

Згідно з результатами таємного голосування, зафіксованими в Протоколі, проголосували: «за» - 19; «проти» - 1; «недійсний бюлетень» - 1.

Жодних обставин, які би свідчили про те, що результати волевиявлення депутатів не відповідають дійсності або, що лічильна комісія не забезпечила таємного та вільного волевиявлення, у будь-який спосіб порушила визначену Законом №280/97-ВР та Регламентом процедуру голосування чи спотворила його результати, судами під час розгляду справи не встановлено.

З огляду на наведене, судова колегія вважає, що констатовані судом першої інстанції процедурні порушення у цій частині жодним чином не спростовують результатів голосування та не можуть розцінюватися як вагомі на стільки, щоб стверджувати про нікчемність волевиявлення.

Стосовно наведених судом першої інстанції мотивів про відсутність в матеріалах справи доказів на підтвердження наявності кворуму на пленарному засіданні Диканської селищної ради 25 листопада 2022 року і взагалі участі в ній депутатів, з огляду на відсутність документу з підписами депутатів при їх реєстрації, то, як правильно установив апеляційний суд, факт участі 21 депутата на засіданні цієї сесії підтверджено як Протоколом першого пленарного засідання тридцять сьомої сесії Диканської селищної ради восьмого скликання, так і Реєстром осіб, які отримали бюлетень для таємного голосування з питання «Про висловлення недовіри Диканському селищному голові та дострокове припинення повноважень Диканського селищного голови від 25.11.2022 року», де містяться відомості з поіменним переліком депутатів та підписами кожного з них. Крім цього, судами установлено, що вівся відеозапис пленарного засідання сесії.

Отже, висновок суду першої інстанції у цій частині ґрунтується на суто формальних міркуваннях та спростовується сукупністю досліджених судом апеляційної інстанції доказів.

Беручи до уваги викладене, Верховний Суд відхиляє наведені у касаційній скарзі доводи, якими мотивовано наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Стосовно аргументів скаржника за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, колегія суддів керується таким.

У разі подання касаційної скарги із цієї підстави скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму права судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися.

Отже, оскарження судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, тощо), а також значення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду.

Мотиви скаржника у цій частині ґрунтуються на тому, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини дванадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР, згідно з якою сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради, внаслідок неправильного її тлумачення, що призвело до необґрунтованої відмови в задоволенні позовних вимог. Зокрема, зазначає, що матеріали справи не містять належного та допустимого доказу наявності реєстрації депутатів на сесії Диканської селищної ради, яка відбулася 25 листопада 2022 року, що свідчить про відсутність доказів на підтвердження наявності кворуму на пленарному засіданні Диканської селищної ради 25 листопада 2022 року так і участі депутатів в ній, з огляду на відсутність документу з підписами депутатів при їх реєстрації, як того вимагає Закон №280/97-ВР та Регламент.

На думку колегії суддів, аргументи скаржника у цій частині фактично зводяться до переоцінки доказів, а не потреби викладення висновку щодо застосування норми частини дванадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР, положення якої є зрозумілими та не потребують тлумачення.

Колегія суддів повторює, що до повноважень Верховного Суду не належить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Водночас Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції надав цілком слушну відповідь на твердження позивача про недоведеність наявності кворуму на пленарному засіданні Диканської селищної ради 25 листопада 2022 року так і участі депутатів в ній, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності як того вимагає стаття 90 КАС України.

За таких обставин, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанцій ухвалив оскаржувану постанову з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для її скасування під час касаційного перегляду не встановлено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Висновки щодо судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Світлик Яніни Вікторівни залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року у справі №440/10933/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

А.Г. Загороднюк

Л.О. Єресько

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду