ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2024 року
м. Київ
справа №440/2150/23
адміністративне провадження № К/990/34099/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Коваленко Н.В., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 (суддя Бойко С.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.09.2023 (колегія суддів: Спаскін О.А., Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.) у справі №440/2150/23 за позовом керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області до Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, третя особа - Приватне підприємство «Імені Калашника» про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.03.2023 керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області, третя особа: Приватне підприємство «Імені Калашника», в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення одинадцятої сесії восьмого скликання Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 28.05.2021 №7/VІІІ-495 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду".
2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення Мачухівської сільської ради ухвалено в умовах реального конфлікту інтересів, оскільки в голосуванні за прийняття цього рішення брав депутат Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області ОСОБА_1 , який постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 25.11.2022 у справі №545/4654/22 визнаний винним у вчиненні адміністративних правопорушень, пов`язаних з корупцією.
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06.09.2023, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись із судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23.10.2023 відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
6. У відзивах на касаційну скаргу відповідач та третя особа проти її задоволення заперечують, просять судові рішення залишити без змін.
7. У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від всіх учасників, справа розглядається в порядку письмового провадження.
8. Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суд першої інстанції встановив, що за результатами розгляду заяви ПП «Імені Калашника» від 19.05.2021 №192 сьомою сесією восьмого скликання Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області ухвалено рішення від 28.05.2021 №7/VІІІ-495 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду.
Відповідно до вказаного рішення відповідачем надано ПП «Імені Калашника» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (код 01.01 згідно КВЦПЗ) (під господарськими будівлями та спорудами) орієнтовно площею 0,65 га із земель комунальної власності с. Плоске, вул. Церковна,3а, на території Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області для передачі її в оренду.
Оскаржуване рішення за результатами розгляду заяви ПП «Імені Калашника», ухвалено за участю 18 депутатів Мачухівської сільської ради, які проголосували - «за», серед яких депутат ОСОБА_1 .
Постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 25.11.2022 у справі про адміністративне правопорушення № 545/4654/22 депутата Мачухівської сільської ради восьмого скликання ОСОБА_1 визнано винуватим у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених частиною першою статті 172-7 та частиною другою статті 172-7 КУпАП. Постанова набрала законної сили 06.12.2022.
Відповідно до вказаної постанови суду від 25.11.2022 судом встановлено наступне: ОСОБА_1 є депутатом Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області восьмого скликання та у відповідності до положень підпункту 2 пункту 1 частини 1 статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» є суб`єктом відповідальності за адміністративні правопорушення, пов`язані з корупцією, передбачені ст. 172-7 КУпАп. Разом з тим, ОСОБА_1 перебуває у трудових та договірних відносинах з ПП «Імені Калашника». Встановлено, що ОСОБА_1 працює в ПП «Імені Калашника» на посаді головного інженера. Окрім того, згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права між ОСОБА_1 та ПП «Імені Калашника» 20.12.2016 та 10.05.2017 укладено договори оренди земельних ділянок, які розташовані на території Калашниківської сільської ради Полтавського району Полтавської області площею 5.8501 га та 5,8814 га з кадастровими номерами 5324081300:00:008:0008 та 5324081300:00:024:0002, терміном на 15 років.
Також у постанові суду від 25.11.2022 у справі № 545/4654/22 встановлено, що ОСОБА_1 в порушення вимог частини першої статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» самостійно публічно не повідомив про наявність у нього реального конфлікту інтересів та самостійно не вжив заходів щодо його врегулювання відповідно до Закону та, в подальшому прийняв участь у голосуванні.
Прокурор, з огляду на те що, Мачухівською сільською радою Полтавського району Полтавської області ухвалено оскаржуване рішення за наявності у депутата цієї ради реального конфлікту інтересів, звернувся до суду із цим позовом про його скасування.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що оскаржуване рішення ухвалили 18 депутатів сільської ради, які проголосували «ЗА» одноголосно, таким чином голос депутата ОСОБА_1 не був визначальним, а отже не впливав на прийняття цього рішення.
Окрім цього, суди зазначили, що скасування рішення Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 28.05.2021 №7/VІІІ-495 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду" впливає на інтереси територіальної громади, призводить до порушення прав третіх осіб, при цьому, не має конкретних правих наслідків для держави.
11. На обґрунтування касаційної скарги прокурор зазначає, що статтею 67 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що рішення, прийняті з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади. Вказує, що депутат Мачухівської сільської ради ОСОБА_1 перебуває у трудових та договірних відносинах з ПП «Імені Калашника», а тому ним допущено конфлікт інтересу. Вказане встановлене постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 25.11.2022 у справі № 545/4654/22, якою визнано ОСОБА_1 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-7 КУпАП.
Вказує, що судом не враховано висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31.10.2018 у справі № 810/2500/16 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі №442/730/17.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
14. Відповідно до частини другої статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
15. Згідно з пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
16. У статті 45 названого Закону передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Загальний склад ради визначається відповідно до закону про вибори.
Рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.
17. Згідно з частиною дванадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
18. Відповідно до частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
19. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону № 280/97-ВР).
20. У статті 59-1 цього Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз`яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.
21. З аналізу Закону № 280/97-ВР вбачається, що ним урегульовано питання організації роботи органу місцевого самоврядування, яким є міська рада, визначено обсяг повноважень та порядок діяльності вказаного органу.
22. З аналізу частини другої статті 59-1 Закону № 280/97-ВР вбачається, що обов`язки щодо попередження конфлікту інтересів у депутата місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію ради.
23. Якщо Законом № 280/97-ВР врегульовано правовий статус, склад та повноваження і порядок дій органів місцевого самоврядування, то терміни «реальний конфлікт інтересів», «потенційний конфлікт інтересів», «неправомірна вигода», «подарунок» вживаються у значенні, наведеному в Законі України «Про запобігання корупції» № 1700-VII, що прямо зазначено у примітці до статті 59-1 названого Закону.
24. Закон № 1700-VII визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення недоліків корупційних правопорушень.
25. У статті 1 цього Закону надано значення термінів, які у ньому вживаються:
потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень .
26. Зокрема, згідно з підпунктом «б» пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
27. Відповідно до частини першої статті 28 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані:
1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;
2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
4) вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
28. Тобто, при виникненні конфлікту інтересів у депутата сільської ради він має діяти у відповідності до правила, передбаченого у статті 59-1 Закону № 280/97-ВР, згідно з яким можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою пов`язано з виконанням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
29. Разом з тим у частині другій статті 35 Закону № 1700-VII зазначено, що у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
30. Крім того, у частині другій статті 35 Закону № 1700-VII передбачено, що про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. З урахуванням вимог статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР необхідно зазначити, що про наявність такого конфлікту інтересів мав заявити і член відповідної постійної комісії міської ради, до обов`язків якої входить урегулювання конфлікту інтересів у депутатів сільської ради чи будь-який депутат сільської ради, якому було відомо про те, що депутат ОСОБА_1 має трудові та договірні відносини з ПП «Імені Калашника», якому оскаржуваним рішенням надано дозвіл для розробки проекту землеустрою земельної ділянки з передачею в оренду.
31. Згідно з частиною першою статті 67 Закону № 1700-VII нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема НАЗК, органу місцевого самоврядування.
Отже, цією статтею прямо передбачено повноваження прокурора щодо звернення до суду із позовом про скасування рішення, зокрема, органу місцевого самоврядування із підстав, наведених в Законі № 1700-VII.
32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 як депутат Мачухівської сільської ради брав участі у голосуванні на засіданні сесії місцевої ради 28.05.2021 за прийняття рішення №7/VІІІ-495 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду".
33. Колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій, що голос ОСОБА_1 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також, що оскаржуване рішення не суперечить інтересам громади.
34. У світі існує чітке бачення того, що корупція становить серйозну загрозу верховенству права, підриває основи демократії, нівелює соціальну справедливість, перешкоджає економічному розвитку та загрожує належному виконанню державою своїх зобов`язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання прав людини, що знайшло своє відображення у Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, яка набрала чинності для України з 01 січня 2010 року, та відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України(далі - Конвенція ООН проти корупції).
35. Тому частину першу статті 67 Закону № 1700-VII не можна розглядати окремо і без співставлення з вимогами статі 35 названого Закону щодо імперативної заборони, у тому числі і депутату місцевої ради, брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. ОСОБА_1 вказану норму порушив, що підтверджено постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 25.11.2022 у справі № 545/4654/22.
36. Крім того, не лише депутат місцевої ради зобов`язаний запобігати конфлікту інтересів. Такий обов`язок прямо покладено на відповідну постійну комісію місцевої ради та на кожного депутата місцевої ради, який обізнаний з наявністю конфлікту інтересів у іншого депутата місцевої ради (статті 59-1 та 47 Закону № 280/97-ВР).
37. Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.
38. Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує, спаплюжує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.
Аналогічні висновки щодо застосування вимог статей 28, 35, 67 Закону № 1700-VII Велика Палата Верховного Суду сформувала у постанові від 20.03.2019 у справі № 442/730/17 з метою формування єдиної правозастосовчої практики.
39. Отже, колегія суддів вважає, що рішення Мачухівської сільської ради від 28.05.2021 №7/VІІІ-495 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду" прийняте з порушенням частини другої статті 35, статті 67 Закону № 1700-VII, статті 59-1 Закону № 280/97-ВР, є незаконним, оскільки прийняте в умовах реального конфлікту інтересів одного з депутатів, який голосував за прийняття такого рішення, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та прийняття нового рішення про задоволення позову.
40. Крім того, особа, яка зверталася до органу місцевого самоврядування з відповідною заявою, а саме ПП «Імені Калашника» не позбавлене можливості звернутися до Мачухівської сільської ради про розгляд відповідної заяви у встановленому законом порядку, оскільки порушення, допущене радою при прийнятті оскаржуваного рішення, не є перешкодою для повторного розгляду вказаного питання із дотриманням вимог чинного законодавства.
41. Таким чином судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про задоволення позовних вимог.
42. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
43. Оскільки за наслідками касаційного перегляду, рішення ухвалено на користь суб`єкта владних повноважень, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу.
Керуючись ст.ст. 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Харківської обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06.09.2023 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Мачухівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 28.05.2021 №7/VІІІ-495 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватному підприємству "Імені Калашника" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 0,65 га та передачу вказаної ділянки йому в оренду».
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Н.В. Коваленко
А.І. Рибачук