ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2025 року
м. Київ
справа № 440/2865/22
адміністративне провадження № К/990/35813/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (головуючий суддя Алєксєєва Н.Ю.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року (головуючий суддя Мельникова Л.В., судді: Курило Л.В., Бегунц А.О.) у справі № 440/2865/22 за позовом керівника Глобинської окружної прокуратури в інтересах Держави до Козельщинської селищної ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії ,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2022 році керівник Глобинської окружної прокуратури в інтересах держави (далі також позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Козельщинської селищної ради (далі також відповідач), у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Козельщинської селищної ради, що полягає у не вчиненні дій з розроблення та затвердження Генерального плану сел. Козельщина;
зобов`язати Козельщинську селищну раду вчинити дії спрямовані на розроблення та затвердження Генерального плану сел. Козельщина.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року в задоволенні адміністративного позову Керівника Глобинської окружної прокуратури в інтересах держави до Козельщинської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовлено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури задоволено частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року змінено з підстав та мотивів його прийняття.
19 вересня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Полтавської обласної прокуратури, у якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надав (копію ухвали про відкриття провадження доставлено до електронного кабінету 16.10.2024), що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач наголошував, що у порушення вимог статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачем на сьогоднішній день в смт. Козельщина не розроблено та не затверджено генеральний план такого населеного пункту.
У відзиві відповідач зазначив, що на даний час не має фінансової можливості щодо сплати коштів на розроблення Генерального плану, а також зауважив, що в умовах воєнного стану його розроблення є неможливим.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених місць України. До вказаного Списку, серед інших, занесено історично населене місце селище міського типу Козельщина Полтавської області.
За змістом листа Козельщинської селищної ради № 2368 від 08.11.2021 у 2019 році розроблено документацію «Історико архітектурний опорний план селища міського типу Козельщина Полтавської області (з розробленням зон охорони пам`яток архітектури)».
Наукова проектна документація розглянута Науково-методичною радою з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України та погоджена Міністерством культури, молоді та спорту України згідно листа 5/6 11.1. від 11.02.2020, наказу № 717 від 11.02.2020 «Про затвердження меж та режимів використання історичного ареалу смт.Козельщина Полтавської області».
Оскільки відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» історико-архітектурний опорний план розробляється у складі генерального плану населеного пункту, Глобинською окружною прокуратурою Полтавської області до Козельщинської селищної ради 03.12.2021 направлено лист про вжиття заходів щодо розроблення та затвердження генерального плану смт.Козельщина.
Козельщинська селищна рада листом від 14.12.2021 № 2606 повідомила, що проект рішення «Про затвердження Програми забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2022 рік» планується винести на розгляд та затвердження 17 сесією 8 скликання Козельщинської селищної ради 22 грудня 2021 року.
Рішенням 17 сесії 8 скликання Козельщинської селищної ради затверджено проект рішення «Про затвердження Програми забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2022 рік».
Вважаючи протиправною бездіяльність Козельщинської селищної ради щодо не вчиняє дії із розроблення та затвердження Генерального плану селища Козельщина, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що смт. Козельщина Полтавської області віднесено до історичних населених місць України, а отже у складі генерального плану має бути розроблено історико-архітектурний опорний план, в якому зазначено інформацію про об`єкти культурної спадщини.
Судом зауважено, що до компетенції селищної ради віднесено затвердження генерального плану, більш того контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудування та за дотриманням вимог щодо охорони культурної спадщини покладено на органи місцевого самоврядування, тобто на відповідача.
Водночас судом враховано повідомлення Козельщинської селищної ради листом від 14.12.2021, що розроблення генерального плану смт. Козельщина включено до переліку заходів з реалізації Програми забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської селищної ради на 2022 рік.
Відтак судом встановлено, що на цей час відповідачем розпочато здійснення заходів щодо організації розроблення генерального плану смт. Козельщина.
З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що селищна рада вчиняє дії із розроблення та затвердження генерального плану смт.Козельщина.
Суд апеляційної інстанції ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2024 витребував від відповідача додаткову інформацію, а саме: інформацію про те, у чому полягають порушення інтересів держави за захистом яких пред`явлений адміністративний позов; чи маються органи, що уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах; чи здійснюється належний захист та дієвий контролю з боку уповноважених на те органів, яке може мати своїм наслідком невідворотні негативні наслідки для об`єктів культурної спадщини, вимагає безпосереднього та оперативного втручання органів прокуратури.
У відповідь керівник Глобинської окружної прокуратури зазначив, що у вказаному випадку підставою для здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави є порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі (ст. 54 Конституції України).
Орган, уповноважений державою на звернення до суду з цим позовом відсутній, оскільки ці питання відносяться до виключної компетенції органів місцевого самоврядування, які є відповідачами у справі та не можуть бути одночасно позивачами, що представляють та захищають порушені інтереси територіальної громади, тому у прокурора наявні підстави для звернення до суду із вказаним позовом, набуваючи при цьому статус самостійного позивача. Орган, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання відсутній, а тому відповідний контроль не здійснювався.
Судом апеляційної інстанції зауважено, що за змістом статті 3 Закону від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-III), виконавчий комітет Козельщинської селищної ради є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини і саме цей орган надавав відповідь на звернення заступника керівника Глобинської окружної прокуратури Полтавської області від 01.11.2021 року № 50/1-3460вих.4 з приводу надання до прокуратури інформації щодо наявності затвердженого в установленому порядку історико-культурного опорного плану.
За позицією суду апеляційної інстанції, керівник Глобинської окружної прокуратури у позовній заяві, під час апеляційного розгляду справи не навів підстав для звернення до суду як самостійного позивача, у зв`язку з чим змінив рішення суду першої інстанції з мотивів його прийняття.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що судом апеляційної інстанції під час ухвалення рішення не враховано висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) в частині права подачі позову прокурором як самостійним позивачем.
Акцентує увагу на тому, що судами не враховано висновки, викладені в пункті 157 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, від 12.10.2023 3 справі № 440/7208/21, від 31.03.2021 у справі № 922/3272/18 щодо можливості прокурора бути самостійним позивачем у разі порушення інтересів держави органом місцевого самоврядування.
Також зазначає, що судом не враховані висновки , викладені у постанові КАС ВС від 22.10.2020 у справі № 140/756/19 щодо неможливості пред`явлення позову органом місцевого самоврядування до його виконавчого органу, а відтак, наявності судового спору за позовом між його структурами.
Стверджує, що предметом спору в цьому випадку є дотримання визначеного законом обов`язку розроблення (виготовлення) містобудівного документа на місцевому рівні, який має виняткове значення для територіальної громади сел.Козельщина та можливого впливу ухваленого у зазначеній справі судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб (невизначеного кола осіб).
Зауважує, що попри прийняття на пленарному засіданні органу місцевого самоврядування Програми забезпечення містобудівної документації населених пунктів Козельщинської сільської ради на 2022 рік, жодних дій на замовлення, фінансування та розроблення Генерального плану смт.Козельщина не вчинено.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що керівник Глобинської окружної прокуратури у позовній заяві, під час апеляційного розгляду справи не навів підстав для звернення до суду як самостійного позивача.
Ключовим правовим питанням у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Зважаючи на доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, беручи до уваги висновки суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає, що під час розгляду цієї справи у касаційному порядку належить надати відповідь на питання про те, на захист яких саме інтересів держави спрямоване звернення до суду прокурора з цим позовом, чи наявні у спірних правовідносинах органи, уповноважені здійснювати захист таких інтересів у обраний прокурором спосіб (у судовому порядку), наявності чи відсутності у прокурора права на звернення до суду з цим позовом, обґрунтованості вказаних ним підстав для представництва інтересів держави у суді, а також проте, чи взагалі передбачено КАС України можливість розгляду такого спору адміністративним судом.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Зі змісту наведеної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, від 27 грудня 2019 року у справі № 826/15235/18.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах (у разі його наявності); по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
У преамбулі Закону № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У частині четвертій статті 32 Закону № 1805-III передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.
У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Своєю черго, Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-V) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За змістом статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони (частина четверта).
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (частина шоста)
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради (частина сьома).
Стаття 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Затвердження містобудівної документації є виключною компетенцією міської ради (пункт 42 частини першої статті 26 Закон № 280/97-ВР).
Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень забезпечують організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (частина перша статті 8 Закону № 3038-VI).
Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - відповідну селищну раду, бездіяльність якої, на переконання прокурора, є незаконною та порушує інтереси держави.
Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд, зокрема у постановах від 01 вересня 2022 року у справі №440/7210/21 та від 12 жовтня 2023 року у справі №440/7208/21, від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23, 05 червня 2024 року у справі 580/1941/22, прийнятих колегією суддів Касаційного адміністративного суду, зазначав:
(…)досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Як стверджує скаржник, підставою для звернення прокурора в інтересах держави було те, що у спірних правовідносинах законодавством не надано право звертатись до суду на захист інтересів держави жодному іншому суб`єкту владних повноважень.
Підставою для здійснення представництва в суді прокурор зазначає порушення інтересів держави щодо збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища та права суспільства на збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантованого в Основному законі (стаття 54 Конституції України).
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку (такий висновок зроблено у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23).
Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.
Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.
Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18.
За змістом пункту 58 постанови від 25 жовтня 2023 року у справі № 260/8230/21 Верховним Судом враховано й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Колегія суддів критично оцінює висновок суду апеляційної інстанції про те, що належним позивачем в межах спірних правовідносин є виконавчий комітет Козельщинської селищної ради як спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, оскільки у виконавчого органу ради відсутні повноваження на оскарження бездіяльності самої ради.
З огляду на зазначене, Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави шляхом оскарження бездіяльності селищної ради щодо затвердження містобудівної документації у сфері охорони культурної спадщини.
У світлі правовідносин, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно.
Застосовуючи вказані позиції до обставин цієї справи, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у прокурора права на представництво інтересів держави в суді в межах спірних правовідносин.
За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, враховуючи те, що процесуальне порушення допущено судом апеляційної інстанції, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити на новий розгляд.
Керуючись статтями 2 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити частково.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2024 року у справі № 440/2865/22 скасувати.
Справу № 440/2865/22 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа