ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №440/3640/18
адміністративне провадження № К/9901/28629/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокурора Харківської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019 (суддя Гіглава О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 (колегія суддів: Бартош Н.С., Подобайло З.Г., Григорова А.М.) у справі №440/3640/18 за позовом Першого заступника керівника Полтавської місцевої прокуратури до Полтавської міської ради, треті особи - Шевченківська районна в м. Полтаві рада, Київська районна у м. Полтаві рада, Подільська районна у м. Полтаві рада, про визнання протиправними та нечинними нормативно-правових актів,
УСТАНОВИВ:
Перший заступник керівника Полтавської місцевої прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
визнати протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам, їх виконавчим органам повноважень стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні";
визнати протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як такого, що не відповідає вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що до Полтавської місцевої прокуратури надійшла окрема ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18 щодо ініціювання судового провадження про оскарження спірних рішень міської ради, оскільки вони не відповідають вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Вказує, що розпорядження землями комунальної власності громади міста Полтави відноситься до виключних повноважень саме Полтавської міської ради. Спірні рішення звужують права інших громадян територіальної громади м. Полтави з огляду на позбавлення останніх права участі в процесі прийняття рішень про розпорядження землями, що належать усій громаді міста. Поряд з цим, визначені Полтавською міською радою повноваження районних у місті Полтаві рад не можуть збільшуватися за рахунок делегування останнім повноважень, що відносяться до виключної компетенції самої міської ради. Як наслідок, спірні рішення породжують негативну практику, згідно якої громадяни змушені звертатися до суду з метою оскарження дій органів влади та місцевого самоврядування у зв`язку із неможливістю реалізації наданого законом права на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель комунальної власності, закріпленого в положеннях статей 116 122 Земельного кодексу України.
Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу відповідач та треті особи просять відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що в провадженні Полтавського окружного адміністративного суду перебувала справа № 816/1112/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Київська районна у місті Полтаві рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Науково-виробничий інститут "Земресурс" про визнання протиправною відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , та зобов`язання відповідача повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва за адресою: АДРЕСА_1 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 816/1112/18 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2018 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.07.2018 скасовано.
Прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено.
Визнано відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 з підстав відсутності компетенції Київської районної у місті Полтаві ради у вирішенні питань (прийнятті рішень) щодо розпорядження землями комунальної власності для ведення індивідуального садівництва - протиправною.
Зобов`язано суб`єкта владних повноважень в особі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва гр. ОСОБА_1 за адресою АДРЕСА_1 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
При цьому, за наслідками розгляду справи № 816/1112/18 суддею Полтавського окружного адміністративного суду постановлено окрему ухвалу від 27.07.2018, згідно з якою суд ухвалив звернутись до Полтавської місцевої прокуратури з метою ініціювання судового провадження про оскарження рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як таких, що не відповідають вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
За змістом окремої ухвали від 27.07.2018 у справі № 816/1112/18, яка оскаржувалася в апеляційному порядку та залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2018, суд обґрунтовував її виявленням істотних порушень Полтавською міською радою вимог статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що стало підставою для реагування з боку суду шляхом постановлення окремої ухвали.
Саме ця ухвала стала підставою для звернення прокурора до суду з адміністративним позовом в інтересах територіальної громади м. Полтави.
Судами встановлено, що рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" визначено, що районні у місті Полтаві ради, їх виконавчі органи здійснюють повноваження стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених, окрім іншого, пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині, визначеній окремим рішенням міської ради із земельних відносин.
Рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" визначено, що до повноважень Октябрської, Ленінської та Київської районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок для:
- будівництва та обслуговування окремих індивідуальних жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
- ведення індивідуального садівництва;
- індивідуального гаражного будівництва;
- ведення особистого селянського господарства;
- городництва;
- сінокосіння та випасання худоби.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що земля входить до складу нерухомого майна територіальної громади, а у містах з поділом на райони, до повноважень районних у містах рад можуть делегуватись відповідною міською радою повноваження щодо вирішення земельних питань, що і було вчинено оскаржуваними у цій справі рішеннями.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке
Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Основного Закону України).
Відповідно до ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Водночас ст. 26 цього Закону визначає перелік питань виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, зокрема пунктом 34, якої передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно з положеннями ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Положеннями ст. 11 Земельного кодексу України визначено, що повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.
Відповідно до положень ч. 2 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом), крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання, зокрема, визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах.
Згідно з положеннями ч.ч. 3, 4, 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті.
Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Положеннями ст. 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад.
Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об`єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами.
Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.
Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання.
Порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються відповідно до цього та інших законів.
Саме аналіз статей 16, 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» став підставою для відмови у задоволенні позову.
Водночас повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 Земельного кодексу України, відповідно до частини першої якої сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
За змістом частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Системний аналіз наведених вище положень пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у взаємозв`язку з приписами статей 118 122 Земельного кодексу України дає підставу для висновку, що розпорядження землями комунальної власності громади міста, у даному випадку міста Полтави, відноситься до виключних повноважень саме Полтавської міської ради.
Отже питання розпорядження землями цілої громади не може становити інтерес окремого району міста, а становить суспільний інтерес усієї територіальної громади міста Полтави, тому рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад", а також рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам повноважень, визначених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є такими, що суперечать положенням цього Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню із ухваленням нового про задоволення позовних вимог.
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Прокурора Харківської області задовольнити.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.03.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10.09.2019 скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов задовольнити.
Визнати протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" в частині делегування районним у місті Полтаві радам, їх виконавчим органам повноважень стосовно районів у місті в обсягах та межах, передбачених пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Визнати протиправним та нечинним рішення позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" як таке, що не відповідає вимогам частини другої статті 19 Конституції України, статті 122 Земельного кодексу України та пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук