ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року
м. Київ
справа № 440/781/19
адміністративне провадження № К/9901/25008/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 (суддя Алєксєєва Н.Ю.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 (колегія у складі суддів Мельнікової Л.В., Рєзнікової С.С. , Калитки О. М.)
у справі №440/781/19
за позовом Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області
про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування постанови і припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.03.2019 Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області про:
- визнання протиправними дій по складанню акту від 07.02.2019 №07022019 з порушенням норм чинного законодавства;
- визнання протиправною та скасування постанови від 18.02.2019 №П-2-19ю/1016-7.3 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 710770 грн;
- визнання протиправним та скасування припису №12 від 07.02.2019 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 07.05.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 02.09.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради на зазначені судові рішення.
4. Ухвалою від 09.09.2019 відкрито касаційне провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на адресу Департаменту ДАБІ у Полтавській області від Полтавського відділу поліції ГУ НП в Полтавській області надійшли робочі проекти по об`єкту: «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава» та «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Шевченка та вул. Європейська у м. Полтава» для проведення перевірки Управління ЖКГ.
6. 07.02.2019 посадовими особами Департаменту ДАБІ у Полтавській області на підставі наказу Департаменту ДАБІ у Полтавській області № 16П від 23.01.2019 та направлення на проведення перевірки № 40 від 24.01.2019 проведена позапланова перевірка дотримання Управлінням ЖКГ вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава».
7. За результатами зазначеного заходу відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2019 року № 07022019, у якому встановлено, що суб`єкт містобудування - Управління ЖКГ здійснює містобудівну діяльність (виконує функції замовника будівництва: затверджує завдання на проектування, замовляє проектно кошторисну документацію, затверджує розрахунок класу наслідків та категорії складності об`єкту будівництва; затверджує проектно-кошторисну документацію; укладає договори підряду у капітальному будівництві, затверджує Зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва; узгоджує Договірну ціну; отримує кошти за утримання служби замовника, підписує Довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрат (КБ-3), Акти приймання виконаних будівельних робіт (КБ-2в) - на об`єкті будівництва (капітальний ремонт, реконструкція) підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава, а саме: виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, на об`єкті, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2). Роботи з капітального ремонту виконано в 2017 році, з 01.09.2017, підрядник ТОВ «Інтерсервіс». Роботи з реконструкції об`єкта будівництва виконувались з червня по грудень 2018 року, підрядник ТОВ «АСФЕР ГРУП».
8. Роботи з капітального ремонту об`єктів благоустрою населених пунктів (вулиці, дороги населених пунктів), які відповідно до законодавства є об`єктами будівництва (розділ 3 Вузли вулиць і доріг в одному та різних рівнях. Пішохідні переходи в одному та різних рівнях, п. 3.20-3.27 ДБН В.2.3-5-2001, пішохідні переходи в різних рівнях з проїзною частиною вулиці або дороги) проводяться відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
9. Замовником будівництва - Управлінням ЖКГ, не отримано право на виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва у відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
10. 07.02.2019 Департаментом ДАБІ у Полтавській області винесено припис № 12 про усунення Управлінням ЖКГ виявлених порушень, проведення об`єкта будівництва до вимог чинного законодавства до 08.04.2019.
11. 18.02.2019 Департаментом ДАБІ у Полтавській області винесено постанову № П-2-19ю/1016-7.3 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 710770,00 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підземний перехід вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава, що є пішохідним переходом в різних рівнях, є елементом вулиці і відповідно до положень ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконання будівельних робіт по капітальному ремонту підземного переходу не потребує спеціальних дозвільних документів, що дають право на їх виконання.
13. Також позивач вказував на недоліки визначення назви акту перевірки та зазначає, що виконання капітального ремонту елементу благоустрою - підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава, не може бути визнане самочинним будівництвом та не тягне за собою відповідальність згідно закону, а висновки акту перевірки є протиправними та такими, що суперечать нормам чинного законодавства України, а відповідно є протиправними і підлягають скасуванню припис та постанова про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
14. Відповідач зазначив, що позивач здійснив самочинне будівництво об`єкту будівництва: "Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава", оскільки виконання будівельних робіт на об`єкті, що класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2), здійснено без отримання дозволу на їх виконання. Зазначав, що позапланова перевірка на об`єкті будівництва проводилася у відповідності до порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, вимоги якого і було дотримано Департаментом під час проведення перевірки.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивач зобов`язаний був отримати в органі державного архітектурно-будівельного контролю дозвіл на виконання будівельних робіт щодо об`єкту будівництва: «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава».
16. Припис № 12 від 07.02.2019 та постанова №П-2-19ю/1016-7.3 від 18.02.2019 про накладення на Управління ЖКГ штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме: виконання будівельних робіт на об`єкті «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава», без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, оцінюються судом як такі, що відповідають визначеним у ч. 2 ст. 2 КАС України критеріям правомірності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, а відтак, не підлягають скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
17. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що при здійсненні позапланової перевірки на об`єкті «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава» посадові особи Департаменту ДАБІ протиправно вийшли за межі питань, які стали підставою для здійснення цього заходу, змінивши предмет перевірки.
Також позивач вказує на те, що підземний перехід, капітальний ремонт якого був об`єктом позапланової перевірки, дії по проведенню якої та наслідки оспорюються у цій справі, є саме елементом благоустрою, що в силу вимог частини другої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) та Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406 (далі - Перелік № 406) не потребує отримання документів на право виконання будівельних робіт.
18. 30.09.2019 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликався на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що він діяв в межах чинного законодавства, оскільки підземний перехід на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава є саме об`єктом благоустрою а не його елементом, а відтак реконструкція вказаного об`єкт не регулюються пунктом 9 Переліку № 406, будівельні роботи згідно з яким не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї дійшов такого висновку.
20. Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.
22. Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
23. Частинами 3-4 вищезгаданої норми Закону №3038-VI також встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
24. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
25. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абз. 2 ч. 1 ст.і 41 Закону № 3038-VI).
26. На реалізацію положень ст.41 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 №553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
27. Абзацом 2 п. 1 Порядку №553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
28. Згідно з положеннями пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
29. Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку №553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
30. Окрім цього, пунктами 18-21 Порядку №553 встановлено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль підписати акт перевірки та припис, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
31. Отже, у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органу держаного архітектурно - будівельного контролю складають акт, у якому фіксуються такі порушення. На підставі акту складається обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також складаються відповідні протоколи, які у встановлений Порядком №533 строк подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
32. У справі, яка розглядається суди встановили, що в ході проведення перевірки за дотриманням позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава» виявлено, що Управління ЖКГ виконкому Полтавської міськради є замовником виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.
33. Так, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
34. Виконання будівельних робіт без відповідного документа, передбаченого цією статтею, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом (ч. 7 ст.34 Закону № 3038-VI).
35. Таким чином, відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності настає для замовника будівництва у разі неотримання ним дозволу на виконання будівельних робіт (невидачі такого дозволу відповідним органом) на момент виконання таких робіт.
36. Такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 09.09.2020 у справі №817/1269/17 та від 21.08.2019 у справі №823/1850/16.
37. Абзацом 2 ч. 2 с. 34 Закону № 3038-VI визначено, що перелік будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затверджується Кабінетом Міністрів України.
38. На реалізацію наведеної вище норми Кабінет Міністрів України постановою від 07.06.2017 №406 «Про затвердження переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію» затвердив Перелік № 406, п. 9 якого визначено, що відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України «Про благоустрій населених пунктів» не потребує документів, що дають право на їх виконання, та після їх закінчення об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
39. Відповідно до ст. 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно - правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля; вулична-дорожня мережа це призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньо-квартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.
40. Згідно з пп. «г», «е» п. 1 ч. 1 ст.13 Закону №2807-IV вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки, інші території загального користування належать до об`єктів благоустрою населених пунктів.
41. Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону № 2807-IV елементами (частинами) об`єктів благоустрою є:
1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів;
2) зелені насадження (у тому числі снігозахисні та протиерозійні) уздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях;
3) будівлі та споруди системи збирання і вивезення відходів;
4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами;
5) технічні засоби регулювання дорожнього руху;
6) будівлі та споруди системи інженерного захисту території;
7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва, декоративні фонтани і басейни, штучні паркові водоспади;
8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків;
9) малі архітектурні форми;
10) інші елементи благоустрою, визначені нормативно-правовими актами.
42. Згідно з абзацом 3 ч. 1 ст.1 Закону України від 05.11.2008 № 1704-VI «Про будівельні норми» (далі - Закон № 1704-VI) будівельні норми - це затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
43. Статтею 11 Закону №1704-VI визначено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.
44. Державні будівельні норми України (далі - ДБН) В.2.3-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів», затверджені наказом Держбуду України від 11.04.2001 №89 та введені в дію з 01.10.2001, поширюються на проектування та будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих вулиць і доріг міських і сільських населених пунктів.
45. Відповідно до пункту 9.15 ДБН В.2.3-5.2001 «Вулиці та дороги населених пунктів» порядок планування та фінансування робіт з ремонту та утримання вулиць та доріг, номенклатура робіт з кожного виду ремонтів та утримання, оформлення документації на проведення цих робіт, а також порядок їх виконання встановлюється КДІ-204-12 Укр 214.
46. Таким нормативно-правовим актом, який встановлює правила проведення та обсяги робіт з ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів України є Порядок проведення ремонту та утримання об`єктів міського благоустрою, затверджений наказом Держкомітету України з питань житлово-комунального господарства від 23.09.2003 № 154 (далі - Порядок № 154).
47. Відповідно до п. 1.1 Порядку № 154 роботи з ремонту та утримання об`єктів благоустрою мають бути спрямовані на забезпечення та збереження їх технічного та естетичного стану, підвищення експлуатаційних якостей та продовження їх строків служби.
48. У пп. 1.2.1, 1.2.5 пункту 1.2 Порядку № 154 містяться переліки об`єктів благоустрою населених пунктів та його елементів, відповідно, які збігаються із тими ж, що зазначені у положеннях Закону № 2807-IV.
49. Відповідно до п.п. 1.2, 1.3 ДБН В.2.3-5-2001 «Вулиці та дороги населених пунктів» рішення проектів будівництва, реконструкції та капітального ремонту вулиць і доріг повинні прийматися на основі генерального плану населеного пункту, комплексних схем транспорту та організації дорожнього руху, детальних планів та проектів забудови житлових районів, мікрорайонів і кварталів, планів червоних ліній з урахуванням природно-кліматичних умов і містобудівних особливостей населеного пункту, категорії вулиці (дороги), експлуатаційних і екологічних вимог, умов безпеки руху транспорту та пішоходів, етапності будівництва, реконструкції та капітального ремонту.
Норми містять вимоги до проектування основних елементів вулиць, доріг і площ:
проїзних частин (центральні та місцеві (бічні) проїзди), тротуарів, пішохідних та велосипедних доріжок, включаючи конструкції дорожнього одягу, зупинок громадського пасажирського транспорту, вуличних автомобільних стоянок;
вузлів вулиць і доріг, пішохідних переходів в одному та різних рівнях, штучних споруд;
озеленення, освітлення та водовідведення;
заходів щодо організації дорожнього руху та охорони навколишнього природного середовища.
50. Згідно зі ст. 1 Закону України від 08.09.2005 № 2862-IV «Про автомобільні дороги» (далі - Закон № 2862-IV) штучні споруди - інженерні споруди, призначені для руху транспортних засобів і пішоходів через природні та інші перешкоди, а також сталого функціонування автомобільної дороги (мости, шляхопроводи, естакади, віадуки, тунелі, наземні та підземні пішохідні переходи, наплавні мости та поромні переправи, розв`язки доріг, підпірні стінки, галереї, уловлювальні з`їзди, снігозахисні споруди, протилавинні і протисельові споруди тощо).
51. Відповідно до ст. 18 Закону № 2862-IV складовими вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є: проїзна частина вулиць і доріг, трамвайне полотно, дорожнє покриття, штучні споруди, споруди дорожнього водовідводу, технічні засоби організації дорожнього руху, зупинки міського транспорту, стоянки таксі, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, зелені насадження, наземні та підземні мережі, майданчики для паркування.
52. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що підземний перехід на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава є саме об`єктом благоустрою а не його елементом, а відтак реконструкція вказаного об`єкт не регулюються пунктом 9 Переліку № 406, будівельні роботи згідно з яким не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію.
53. Аналогічні висновки були зроблені Верховним Судом у постанові від 22.10.2021 у справі №440/752/19.
54. До того ж суди попередніх інстанцій встановили та це підтверджується наявними у справі доказами, що згідно доданим до матеріалів справи робочим проектом «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава» об`єкт будівництва робочого проекту «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у місті Полтава» належить до об`єктів ІІІ категорії складності, клас наслідків - СС2.
55. Отже, позивач зобов`язаний був отримати дозвіл на виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті будівництва, проте цього не зробив, за що передбачена відповідальність згідно із пунктом 3 ч. 2 ст. 2 Закону №208/94-ВР.
56. Враховуючи зазначене, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанції про те, що встановивши порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності Департамент ДАБІ цілком правомірно виніс припис про його усунення та застосував до позивача штрафні санкції. Відтак припис та постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є такими, що прийняті Департаментом ДАБІ на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
57. Аргумент позивача про допущення відповідачем у акті перевірки та оскаржуваних рішеннях помилки у назві об`єкта будівництва: «Капітальний ремонт та реконструкція підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м. Полтава» замість «Капітальний ремонт підземного переходу на перехресті вул. Соборності з кільцем та вул. 1100-річчя Полтави у м.Полтава», не спростовує встановлених судовим розглядом фактів щодо допущення Управлінням ЖКГ порушення у сфері містобудування, встановлених Департаментом ДАБІ у Полтавській області у ході проведення перевірки.
58. Однак Суд не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту ДАБІ по складенню акта від 07.02.2019 №07022019, з огляду на таке.
59. Частиною 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
60. Згідно з п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).
Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст.4 КАС України).
Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
61. Пунктами 1 та 2 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
62. Частиною 1 ст. 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
63. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
64. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
65. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
66. Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
67. Акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням (діями) суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду.
68. При цьому висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
69. Суд зазначає, що «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
70. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
71. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
72. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст. 341 КАС України).
73. В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
74. За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог щодо оскарження дій відповідача по складанню акта від 07.02.2019 №07022019 підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині.
75. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343 349 350 354 355 356 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 травня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року у справі №440/781/19 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Департамента Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області по складанню акта від 07.02.2019 №07022019 з порушенням норм чинного законодавства, а провадження у справі №440/781/19 в цій частині - закрити.
3. В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від від 07 травня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 серпня 2019 року у справі №440/781/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Судді О.П. Стародуб