ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2024 року

м. Київ

справа №460/4832/21

адміністративне провадження № К/990/12472/22, № К/990/14694/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 460/4832/21

за позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради, треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_2 та Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року (суд у складі головуючого судді Зозулі Д.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Обрізко І.М., суддів: Іщук Л.П., Кухтея Р.В.) у справі № 460/4832/21

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Рівненської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, ОСОБА_2 (далі по тексту - ОСОБА_2 ), у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення Рівненської міської ради від 15 квітня 2021 року № 417 «Про скасування будівельних паспортів забудови земельних ділянок» в частині щодо скасування будівельного паспорта на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200732, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , виданого Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради 18 грудня 2020 року (№ 01-П/174);

- визнати таким, що втратив чинність, наказ Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 08 грудня 2020 року № 36/Б «Про присвоєння адреси об`єкту будівництва».

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Будівельний паспорт забудови земельної ділянки вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт.

Також позивач вказав про безпідставність посилання в оскаржуваному рішенні на невідповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам державних будівельних норм, зокрема, пункту 6.1.41 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», та зазначив, що державні будівельні норми і правила не містять окремих положень та вимог щодо особливостей будівництва блокованого житлового будинку, але й не забороняють такої форми зведення будівель.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року, адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано незаконним та скасовано рішення Рівненської міської ради від 15 квітня 2021 року № 417 «Про скасування будівельних паспортів забудови земельних ділянок» в частині щодо скасування будівельного паспорта на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200732, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , виданого Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради 18.12.2020 (р.№ 01-П/174).

Визнано таким, що втратив чинність наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 08 грудня 2020 року № 36/Б «Про присвоєння адреси об`єкту будівництва».

Стягнуто на користь ОСОБА_1 судові витрати за сплату судового збору в сумі 908,00 грн.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій зазначили, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Зводячи зблокований житловий будинок, позивач діяв з дотриманням вимог містобудівної документації та не змінював цільове призначення земельної ділянки, оскільки у будівельному паспорті зазначено про будівництво саме зблокованого житлового будинку і відомості про земельну ділянку, якою позивач володів на законних підставах. Висновки відповідача, зазначені на обґрунтування спірного рішення, про невідповідність намірів забудови земельних ділянок вимогам державних будівельних норм, не підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами.

Рішення судів мотивовані також тим, що Рівненська міська рада при прийнятті рішення від 15 квітня 2021 року № 417 (в оскарженій частині) не дотрималася засад обґрунтованості та розсудливості, втрутилася в право позивача на здійснення забудови земельної ділянки порушивши принцип «належного урядування», без встановлення порушення вимог державних будівельних норм в порядку та у спосіб, що визначені Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про архітектурну діяльність».

Ухвалюючи оскаржувані рішення суди врахували позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 09 квітня 2020 року у справі № 810/899/17 про те, що рішення про видачу будівельного паспорта є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, а отже таке рішення вже не може бути змінено або скасовано органом, який його прийняв.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погодившись із судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року у справі № 460/4832/21 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження скаржник посилається на пункти 1, 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) зазначаючи, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 127/24194/17.

Зазначає про необхідність відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 09 квітня 2020 року у справі № 810/899/17 та застосованого судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.

Скаржник вказує, що відповідач скасував незаконне рішення підпорядкованого йому органу, який є окремою юридичною особою, виконавчим органом, створеним Рівненською міською радою, а не власне рішення. Відповідні повноваження передбачені пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

ОСОБА_2 у касаційній скарзі наголошує, що будівельний паспорт не може вичерпати свою дію до завершення виконання усіх будівельних робіт, оскільки відсутньою буде підстава для виконання таких робіт.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 травня 2022 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г. і Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року у справі № 460/4832/21.

У червні 2022 року Рівненська міська рада направила до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року по справі № 460/4832/21 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Як підставу оскарження судових рішень, які зазначені у частині першій статті 328 КАС України, скаржник у касаційній скарзі вказав про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції застосовав норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 127/24194/17, щодо правомочності органів місцевого самоврядування на скасування актів підпорядкованих виконавчих органів, у тому числі з питань містобудівної діяльності.

Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не дотримали принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Зокрема, суди встановили обставини у справі, що мають істотне значення на підставі недопустимих доказів, а саме висновку експерта, який дослідив будівельні паспорти не в повній мірі та на підставі документів, що не є складовими будівельних паспортів.

Оскаржуване рішення прийняте відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме пункту 15 частини першої статті 26 про виключні повноваження міської ради щодо скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2022 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г. і Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року у справі № 460/4832/21.

Позивач подав відзив на касаційні скарги, у якому просив залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Верховний Суд ухвалою від 05 листопада 2024 року призначив справу до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 06 листопада 2024 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

07 грудня 2020 року ОСОБА_3 , як власник земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200732, звернувся до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки загальною площею 0,0561, яка розташована в АДРЕСА_2 , та присвоєння адреси об`єкту будівництва - житловому будинку.

До заяви було долучено ескізні наміри забудови, викопіювання М 1:500 та копію Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 08 грудня 2020 року № 36/Б «Про присвоєння адреси об`єкту будівництва» об`єкту будівництва присвоєно адресу: АДРЕСА_1 .

18 грудня 2020 року Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради видано замовнику ОСОБА_3 будівельний паспорт забудови земельної ділянки, кадастровий номер 5610100000:01:0200732, за адресою АДРЕСА_1 (реєстраційний номер 01-П/174).

04 січня 2021 року ОСОБА_3 подав до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради повідомлення про початок будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, об`єкт будівництва: будівництво житлового будинку, місце розташування: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5610100000:01:0200732, наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 08 грудня 2020 року № 36/Б «Про присвоєння адреси об`єкту будівництва»; вид будівництва: нове будівництво.

Повідомлення про початок виконання будівельних робіт зареєстровано Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради 18 січня 2021 року за № РВ051210112817.

Згідно з Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна, номер інформаційної довідки: 255489544, 18 січня 2021 року право власності на земельну ділянку, кадастровий номер 5610100000:01:0200732, зареєстроване за ОСОБА_1

25 січня 2021 року ОСОБА_1 , як власник земельної ділянки, подав до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради повідомлення про зміну даних у повідомленні про початок будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, об`єкт будівництва: будівництво житлового будинку, місце розташування: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5610100000:01:0200732.

Повідомлення зареєстровано Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради 27 січня 2021 року за № РВ051210112817-1.

Рішенням Рівненської міської ради від 15 квітня 2021 року № 417 «Про скасування будівельних паспортів забудови земельних ділянок», зокрема, скасовано будівельний паспорт на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200732, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , виданий Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради 18 грудня 2020 року (р.№ 01-П/174) (пункт 1), а також враховуючи пункт 1 цього рішення, визнано таким, що втратив чинність, наказ Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради від 08 грудня 2020 року № 36/Б «Про присвоєння адреси об`єкту будівництва» (пункт 2).

В преамбулі цього рішення зазначено, що воно прийняте відповідно до статті 7 Конституції України, статей 6, 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 15 частини першої статті 26, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 11 Закону України «Про будівельні норми», враховуючи звернення громадянина ОСОБА_2 від 02 лютого 2021 року та лист начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дядюся М., на підставі невідповідності намірів забудови земельних ділянок вимогам державних будівельних норм, зокрема пункту 6.1.41 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

Вважаючи рішення Рівненської міської ради від 15 квітня 2021 року № 417 (в частині пунктів 1 та 2) протиправним, ОСОБА_1 звернувся з позовом до адміністративного суду про визнання його незаконним та скасування.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Враховуючи доводи та вимоги касаційних скарг, на підставі встановлених фактичних обставин справи колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

Стосовно наявності у Рівненської міської ради повноважень скасовувати акти підпорядкованих їй органів, колегія суддів звертає увагу на таке.

Повноваження Рівненської міської ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до абзацу 5 частини першої статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

У статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що серед інших органів управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється органами місцевого самоврядування.

Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування проектної документації (стаття 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Згідно з положеннями статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міська рада є колегіальним органом, проводить роботу сесійно, рішення ради приймається на її пленарному засіданні.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Зазначені правові норми дають підстави дійти висновку, що міська рада уповноважена скасовувати акти підпорядкованих їй органів, у тому числі з питань містобудівної діяльності, якщо такі прийняті з порушенням законодавства.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13 вересня 2019 року у справі № 344/4760/15-а та від 23 грудня 2019 року у справі № 127/24194/17.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, помилково дійшов висновку, що Рівненська міська рада не може скасовувати рішення, прийняті Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, оскільки таке право передбачене Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Досліджуючи питання відповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам державних будівельних норм, як підставу для прийняття оскаржуваного рішення, слід зазначити таке.

Оскаржуване рішення відповідач прийняв на підставі невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам державних будівельних норм, зокрема пункту 6.1.41.ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій», врахувавши при цьому звернення громадянина ОСОБА_2 від 02 лютого 2021 року та лист начальника Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю від 12 березня 2021 року.

Суди встановили, що рішенням Рівненської міської ради від 24 грудня 2020 року № 32 утворено тимчасову контрольну комісію з вивчення питання забудови міста Рівного.

02 лютого 2021 року на ім`я міського голови міста Рівного звернувся з заявою ОСОБА_2 , власник земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 , щодо порушення містобудівного законодавства на сусідніх земельних ділянках за адресою АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , та просив вжити заходів для скасування будівельних паспортів.

Міський голова дав доручення Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради та Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради вивчити питання, порушене у зверненні ОСОБА_2 .

На засіданні тимчасової контрольної комісії 18 лютого 2021 року було прийнято рішення про проведення виїзного засідання тимчасової контрольної комісії за вищевказаними адресами. За результатами виїзного засідання тимчасової контрольної комісії з вивчення питання забудови міста Рівного від 25 лютого 2021 року (протокол № 4) було оглянуто відповідні об`єкти будівництва та надано доручення Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради вивчити питання відповідності будівельних паспортів забудови земельних ділянок на АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 вимогам чинної містобудівної документації та державним будівельним нормам.

Листом від 12 березня 2021 року № 01-08/24 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради повідомило секретаря Рівненської міської ради про невідповідність будівельних паспортів забудови таких земельних ділянок вимогам чинної містобудівної документації та державним будівельним нормам.

У листі зазначено, що земельна ділянка площею 0,0639 га з кадастровим номером 5610100000:01:0200732 розміщена в територіально-планувальній зоні «Ж-1» та має цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Відповідно до схеми забудови земельної ділянки житловий будинок розмірами в плані 22,23х12,40 м розміщений на межі земельної ділянки на АДРЕСА_4 . Орієнтовний відсоток забудови становить 43,1%.

Рішенням Рівненської міської ради від 22 грудня 2011 року № 1421 затверджено План зонування території міста Рівного (зонінг), відповідно до глави 7 якого в зоні садибних і блокованих житлових будинків (Ж-1) граничний показник площі забудови (в нових житлових кварталах) становить 30%.

По суті виявлених під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності в оскаржуваних судових рішеннях зазначено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 передбачає будівництво на вказаній земельній ділянці будинку, блокованого з будинком на суміжній земельній ділянці ( АДРЕСА_3 ), тобто будівництво двох будинків з використанням спільної несучої стіни, розташованих на межі зазначених земельних ділянок.

Зі змісту частини першої статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вбачається, що будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва будинку з площею до 500 квадратних метрів.

Пунктом 6.1.41 ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування та забудова територій» передбачено, що при розміщенні будинків в кварталах із сформованою забудовою для догляду за будинками і здійснення поточного ремонту відстань до межі суміжної земельної ділянки від найбільш виступаючої конструкції стіни будинку слід приймати не менше ніж 1,0 м. Для нової садибної та дачної забудови відстань від межі слід встановлювати не менше 3 м.

Параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення».

Проєктування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов і обмежень.

Для об`єктів будівництва, на які надається будівельний паспорт, розроблення проєкту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

За визначенням ДБН В.2.2-15:2019 «Житлові будинки. Основні положення», а саме пунктів 3.3, 3.14, 3.15: багатоквартирний житловий будинок житловий будинок, до складу якого входить більше ніж одна квартира. Може бути зблокованого, секційного, коридорного, галерейного і терасного типів; зблокований будинок - це будинок квартирного типу, що складається з двох і більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю; квартира це комплекс взаємопов`язаних приміщень, що використовуються для проживання однієї сім`ї різного чисельного складу, який включає: основні приміщення - житлову (житлові) кімнату та допоміжні приміщення - кухню, ванну кімнату (душову), туалет (або суміщений санвузол), а також передпокій, комору чи вбудовану шафу.

Додатком Б до ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення» визначено, що одноквартирний житловий будинок - одноквартирний (садибний) житловий будинок - індивідуальний, як правило, малоповерховий житловий будинок, що має прибудинкову (присадибну) ділянку. У містах, позаміських зонах та сільській місцевості із одноквартирних житлових будинків формується садибна забудова згідно з пунктами 3.4 і 3.18-3.35 ДБН 360.

У цьому ж додатку до ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення» визначено, що зблокований житловий будинок - будинок квартирного типу, що складається з двох і більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю.

Відповідно до Державного класифікатора будівель та споруд (ДК 018-2000) до класу 1110 «будинки одноквартирні» відносяться, зокрема, зблоковані будинки з окремими квартирами.

Згідно з пунктом 3.56 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» садибний будинок (індивідуальний будинок) - житловий будинок з присадибною ділянкою та господарськими спорудами, призначеними для одного домогосподарства.

Відповідно до положень пункту 6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» розміщення багатоквартирних (секційних) будинків у кварталах садибної забудови не допускається.

Отже, в чинних будівельних нормах є чітке визначення зблокованого будинку, а саме, це будинок, який складається з двох і більше квартир загальною площею не більше 500 м2, а не двох і більше будинків.

Колегія суддів вважає помилковими покликання судів попередніх інстанцій на Інструкцію про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затверджену наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України 24 травня 2001 року № 127, яка містить визначення «блокованих» будинків, оскільки ця Інструкція не регулює питання забудови земельних ділянок, а лише визначає механізм проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна.

Тобто, її норми можуть застосовуватись лише до вже збудованих об`єктів нерухомого майна, а не щодо відносин у сфері застосування будівельних норм, правил та стандартів при проєктуванні об`єктів будівництва та видачі дозвільних документів на здійснення нового будівництва.

При вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок підлягає застосуванню Порядок №103, пунктом 1.3 якого передбачено, що параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».

Отже, саме положення ДБН регулюють спірні у цій справі правовідносини.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 13 листопада 2011 року № 466 затверджено Перелік об`єктів, будівництво яких здійснюється після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, а саме:

1. Індивідуальний (садибний) житловий будинок, садовий, дачний будинок не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) площею до 500 кв. метрів.

2. Господарські будівлі і споруди, зокрема гаражі, які розташовані на присадибних, дачних і садових земельних ділянках.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу видано будівельний паспорт на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200732 на «Будівництво житлового будинку» за адресою: АДРЕСА_1 .

Тобто будівельний паспорт видано на будівництво окремого індивідуального будинку, тому відповідно до пункту 6.1.41 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» від усіх чотирьох зовнішніх стін будинку мала б бути забезпечена відстань до меж суміжних земельних ділянок щонайменше 1 метр, з урахуванням положень ДБН В.2.2-15:2019 «Житлові будинки. Основні положення».

Наведені вище нормативні визначення вказують на те, що зблокований житловий будинок є багатоквартирним і не належить до індивідуальних житлових будинків, що виключає можливість його будівництва саме на підставі будівельного паспорту.

Встановлені у справі обставини свідчать про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам державних будівельних норм, оскільки отримавши містобудівні документи для створення садибної забудови, мав за мету створення разом з іншим забудовником ОСОБА_4 єдиного багатоквартирного житлового будинку на земельних ділянках з кадастровими номерами 5610100000:01:020:0733 та 5610100000:01:020:0732.

Стосовно відповідності намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки слід зазначити наступне.

За даними публічної кадастрової карти України земельні ділянки з кадастровими номерами 5610100000:01:020:0733 та 5610100000:01:020:0732 мають цільове призначення 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку. Документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проєктів тощо.

Як визначено частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель.

Згідно з пунктами 1.1 та 1.2 Класифікації видів цільового призначення земель встановлено, що класифікація видів цільового призначення земель розроблена відповідно до Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.

Код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.

Як слідує із Розділу II Класифікації видів цільового призначення земель у секції В за кодом 02.03 вказано землі житлової забудови «Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку», натомість у цій же секції за кодом 02.01 вказано землі «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Тобто вказані види цільового призначення земельної ділянки для житлової забудови відрізняються.

Таким чином, на земельній ділянці з цільовим призначенням за кодом 02.01 дозволено будівництво лише житлових будинків садибного типу. Будівництво на такій земельній ділянці багатоквартирного чи колективного будинку слід розцінювати як використання її не за цільовим призначенням.

Наведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка міститься, зокрема, у постановах від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17 та від 15 липня 2020 року у справі № 826/1419/18.

Крім того, в повідомленні про початок виконання будівельних робіт замовником вказано код об`єкта згідно з державним класифікатором будівель - 1110.3 - будинок садибного типу, однак ця категорія не включає зблоковані будинки.

Отже, колегія суддів доходить висновку про невідповідність цільового призначення земельної ділянки, на якій позивач здійснює будівництво, фактичним намірам забудови.

Стосовно висновку судів попередніх інстанцій про те, що рішення про видачу будівельного паспорта є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, колегія суддів КАС ВС зазначає таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

У статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проєктування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень.

Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проєкту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання статті 27 вказаного Закону наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 5 липня 2011 року було затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

Відповідно до пункту 2.1 цього Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проєкт будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

У разі зміни намірів забудови земельної ділянки (розміщення нових або реконструкція існуючих об`єктів), реалізація яких не перевищує граничнодопустимих параметрів, до будівельного паспорта можуть вноситись зміни.

Внесення змін до будівельного паспорта здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку та на умовах, визначених для його отримання, протягом десяти робочих днів із дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на внесення змін до будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; примірник будівельного паспорта замовника; ескізні наміри змін (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади та плани поверхів нових об`єктів із зазначенням габаритних розмірів тощо); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Згідно з пунктом 2.9 Порядку № 103 до складу будівельного паспорта входять: пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу; схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку; пам`ятка замовнику індивідуального будівництва.

Будівельний паспорт підписується керівником відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури (пункт 2.12 Порядку № 103).

Таким чином, будівельний паспорт є документом, який містить дані містобудівних та архітектурних вимог індивідуального будівництва, на підставі якого у визначених законодавством випадках здійснюється будівництво.

Водночас будівельний паспорт не надає замовнику права на виконання підготовчих та будівельних робіт, оскільки право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт набувається на підставі поданого до уповноваженого органу повідомлення.

Згідно з пунктом 2.16 Порядку № 103 після направлення замовником, відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідних органів Держархбудінспекції України будівельний паспорт є підставою для виконання будівельних робіт.

Отже, право на виконання будівельних робіт за будівельним паспортом здійснюється після подання повідомлення про початок будівельних робіт.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що повідомлення про початок виконання будівельних робіт зареєстровано Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради 18 січня 2021 року за № РВ051210112817.

Колегія суддів КАС ВС вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій у межах цієї справи, що будівельний паспорт вичерпав свою дію, оскільки будівельний паспорт є документом на підставі якого здійснюється будівництво та подається повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Тобто, за встановлених у цій справі обставин, будівельний паспорт не може вичерпати свою дію до завершення виконання усіх будівельних робіт.

Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 08 листопада 2023 року у справі № 1.380.2019.006203.

У свою чергу правові позиції Верховного Суду, на які покликається позивач, та застосовані судами попередніх інстанцій не є релевантними до цієї справи. Отже, підстав для відступу від таких висновків немає.

Так, Верховний Суд в постанові від 09 квітня 2020 року у справі № 810/899/17 про оскарження фізичною особою рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо зупинення дії будівельного паспорта сформував висновок про те, що будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Оскільки встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цій справі зі справою, що переглядається.

У справі, що розглядається, будівельний паспорт скасовано уповноваженими особами суб`єкта владних повноважень, у зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам державних будівельних норм.

У справі № 607/9853/18 предметом оскарження є рішення Управління містобудування виконкому міськради щодо видачі будівельного паспорта третій особі. Водночас у цій справі оскаржується рішення про скасування будівельного паспорта.

Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення відповідача та про задоволення позовних вимог, оскільки в ході касаційного перегляду справи встановлено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 не відповідає вимогам містобудівної документації та державним будівельним нормам.

Колегія суддів звертає увагу, що рішення Рівненської міської ради від 15 квітня 2021 року № 417 «Про скасування будівельних паспортів забудови земельних ділянок» в частині щодо скасування будівельного паспорта на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:0200733, що розташована за адресою: АДРЕСА_3 , було предметом розгляду адміністративної справи № 460/4831/21.

За результатами розгляду вказаної справи, постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4 відмовлено.

Частиною першою статті 351 КАС України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Доводи скаржників про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права були підтверджені під час касаційного перегляду справи, у зв`язку з чим наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги ОСОБА_2 та Рівненської міської ради задовольнити.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2022 року в адміністративній справі № 460/4832/21 скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.