ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 квітня 2025 року
м. Київ
справа №480/13119/21
адміністративне провадження № К/990/26656/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2023 (головуючий суддя: Мінаєва О.М., судді: Калиновський В.А., Кононенко З.О.) у справі № 480/13119/21 за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної екологічної інспекції у Сумській області про визнання протиправним і скасування припису в частині,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2021 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта» або позивач) звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Сумській області (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправним і скасувати пункт 4 розділу «Качанівський ГПЗ» припису № 179/02 від 13.07.2021.
Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 31.01.2022 позов задовольнив.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.03.2023 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2023 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 11.02.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що за результатом проведеної перевірки ПАТ «Укрнафта» щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, оформленої актом від 07.07.2021 №299/02, встановлено порушення по об`єкту Качанівський ГПЗ вимог пункту 6 статті 44, пункту 4 статті 98 Водного кодексу України.
У зв`язку із виявленим порушенням, відповідачем винесено припис від 13.07.2021 №179/02, пунктом 4 якого позивача зобов`язано розробити та затвердити проєкти зон санітарної охорони поверхневого водозабору річки Ворскла.
Водночас на переконання позивача, зазначений пункт припису є протиправним, оскільки ні Водний кодекс України, ні інше природоохоронне законодавство не передбачає розроблення проєкту зони санітарної охорони поверхневого водозабору у разі поверхневого забору води для виробничих потреб.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що Качанівський ГПЗ здійснює поверхневий забір води з річки Ворскла для господарських потреб без розроблення та затвердження проєкту зони санітарної охорони поверхневого водозабору, що є порушенням пункту 6 статті 44, пункту 4 статті 98 Водного кодексу України.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач є постійним водокористувачем та здійснює спеціальне водокористування на підставі дозволу на спеціальне водокористування № 479/СМ/49д-19 від 15.05.2019.
У період з 23.06.2021 по 07.07.2021 посадовими особами Державної екологічної інспекції у Сумській області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) ПАТ «Укрнафта» щодо дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якої складено акт №299/02 від 07.07.2021.
В акті перевірки, серед іншого, зафіксовано, що позивачем по об`єкту Качанівський ГПЗ в порушення вимог пункту 6 статті 44, пункту 4 статті 98 Водного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України № 2024 від 18.12.1998, пункту 15 ДБН В.2.5-74:2013 - не розроблені та не затверджені проєкти зон санітарної охорони поверхневого водозабору річки Ворскла.
13.07.2021 Державною екологічною інспекцією у Сумській області на підставі акту перевірки винесено припис № 179/02, яким, серед іншого, від позивача вимагалося у строк до 31.12.2021 по об`єкту Качанівський ГПЗ розробити та затвердити проєкти зон санітарної охорони поверхневого водозабору річки Ворскла.
Вважаючи протиправним пункт 4 розділу «Качанівський ГПЗ» припису № 179/02 від 13.07.2021, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що зони санітарної охорони встановлюються лише у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб, водночас ПАТ «Укрнафта» Качанівський ГПЗ не здійснює забір води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб з поверхневого забору річки Ворскла.
Використання води з річки Ворскла позивачем здійснюється для технічних потреб виробництва.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку.
На підставі інформації, зазначеній у дозволі на спеціальне водокористування №479/СМ/49д-19 від 15.05.2019, суд апеляційної інстанції констатував, що позивач здійснює спеціальне водокористування, а саме забір поверхневої води з річки Ворскла в с. Чернеччина Чернеччинської об`єднаної громади Охтирського району (басейн р. Ворскла) для виробничих потреб, а також передачу води вторинним користувачам для технічних потреб.
Пунктами 1, 2, 6 Умов спеціального використання, визначених Дозволом, передбачено виконання водокористувачем у повному обсязі у встановлені терміни умов погодження контролюючих органів, приписів та водоохоронних заходів; виконання вимог статей 44 49 94 95 98-101 105 Водного кодексу України; додержання норм ДБН та санітарних вимог при експлуатації водозаборів.
У відповідності до норм ДБН В.2.5-74:2013 «Водопостачання. Зовнішні мережі та споруди» передбачено встановлення зон санітарної охорони для поверхневих джерел водопостачання, у тому числі - від водозабірних споруд для водотоків (річки, канали).
Водночас законом передбачено заборону введення в дію водозабірних споруд без облаштованих відповідно до затверджених проєктів зон санітарної охорони водозаборів.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції визнав оскаржуваний пункт припису таким, що відповідає вимогам природоохоронного законодавства, є законними та обґрунтованими, а тому скасуванню не підлягає.
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема статтю 19 Конституції України, статті 1 93 98 Водного кодексу України.
За твердженням скаржника відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
Також скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи у зв`язку з чим дійшов помилкових висновків про скасування законного рішення суду першої інстанції.
Скаржник наполягає, що зони санітарної охорони встановлюються лише у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб.
Водночас, ПАТ «Укрнафта» в особі Качанівського ГПЗ не здійснює забір води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб з поверхневого забору річки Ворскла.
Для задоволення питних потреб позивач здійснює забір води з артезіанської свердловини № 1 (Малопавлівський водозабір), яка знаходиться на території виробництва, що підтверджується документально і не заперечується відповідачем.
Підсумовуючи викладене, скаржник наголошує на відсутності необхідності розроблення та затвердження проєктів зон санітарної охорони поверхневого водозабору річки Ворскла по об`єкту Качанівський ГПЗ.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався, хоча про відкриття касаційного провадження у справі був повідомлений належним чином 10.08.2023.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Сторонами не оспорюються підстави та порядок проведення перевірки, а також інформація зазначена в акті № 299/02 від 07.07.2021, складеному за її результатами.
Між сторонами існують розбіжності щодо наслідків та правового регулювання обставин зазначених в акті перевірки.
Так, скаржник в першу чергу покликається на вимоги статті 93 Водного кодексу України та стверджує, що погодженню з Держводагенством підлягають межі зон санітарної охорони у районах водозабору води лише для централізованого водопостачання населення, лікувальних та оздоровчих потреб.
Проте, позивачу приписано розробити та затвердити проєкти зон санітарної охорони поверхневого водозабору з річки Ворскла на технічні потреби виробництва.
Отже ключовим правовим питанням в межах касаційного перегляду у цій справі є питання наявності або відсутності необхідності розробляти позивачу та затверджувати уповноваженим органом проєкт зон санітарної охорони поверхневого водозабору технічних вод в разі використання води на виробничі потреби.
Статтею 1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V визначено, що у разі необхідності вжиття заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
У відповідності до частини восьмої статті 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Колегія суддів наголошує, що статтею 13 Конституції України закріплено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу.
Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Своєю чергою в преамбулі Водного кодексу України зазначається, що усі води (водні об`єкти) на території України є національним надбанням Українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту.
Водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу і є обмеженими та уразливими природними об`єктами.
В умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище, розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних потреб виникає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання та екологічно спрямованого захисту.
За приписами частини другої статті 2 Водного кодексу України водні відносини в Україні регулюються цим Кодексом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими актами законодавства.
Водночас, у статті 1 Водного кодексу України закріплені такі поняття термінів, які вживаються у цьому Кодексі:
використання води - процес вилучення води для використання у виробництві з метою отримання продукції та для господарсько-питних потреб населення, а також без її вилучення для потреб гідроенергетики, рибництва, водного, повітряного транспорту та інших потреб;
водозабір - споруда або пристрій для забору води з водного об`єкта;
зона санітарної охорони - територія і акваторія, де запроваджується особливий санітарно-епідеміологічний режим з метою запобігання погіршення якості води джерел централізованого господарсько-питного водопостачання, а також з метою забезпечення охорони водопровідних споруд.
Отже, використання води може відбуватись як для господарських потреб так і для забезпечення питною водою.
Також санітарно-епідеміологічний режим може застосовуватись для джерел централізованого господарсько-питного водопостачання.
Частиною першою статті 2 Водного кодексу України передбачено, що завданням водного законодавства є регулювання правових відносин зокрема з метою забезпечення збереження, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання.
Статтею 3 Водного кодексу України передбачено, що усі води (водні об`єкти) на території України становлять її водний фонд.
До водного фонду України належать зокрема поверхневі води, річки.
Згідно із статтею 42 Водного кодексу України водокористувачами в Україні визнаються підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи. Водокористувачі можуть бути первинними і вторинними.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 44 Водного кодексу України водокористувачі зобов`язані утримувати в належному стані зони санітарної охорони джерел питного та господарсько-побутового водопостачання, прибережні захисні смуги, смуги відведення, берегові смуги водних шляхів, очисні та інші водогосподарські споруди та технічні пристрої.
Статтею 78 цього Кодексу передбачено, що підприємства, установи та організації, які експлуатують, зокрема, водозабірні споруди водогосподарських систем, зобов`язані дотримувати встановлених режимів їх роботи та правил експлуатації.
Дійсно, частиною першою статті 93 Водного кодексу України передбачено, що з метою охорони водних об`єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму.
Судами встановлено, що ПАТ «Укрнафта» в особі Качанівського ГПЗ не здійснює забір води для централізованого водопостачання населення, лікувальних і оздоровчих потреб з поверхневого забору річки Ворскла.
Водночас судами встановлено, що позивачем здійснюється забір води з річки Ворскла для виробничих потреб, а також передачу води вторинним користувачам для технічних потреб.
Водночас, приписами статті 97 Водного кодексу України визначені умови розміщення, проектування, будівництва, реконструкції і введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, що можуть впливати на стан рибогосподарських водних об`єктів.
Так, згідно із частиною другою цієї статті до основних заходів для забезпечення охорони і відтворення рибних запасів, водних тварин і рослин належить обладнання рибозахисними пристроями водозабірних та інших споруд відповідно до затверджених проектів, будівництво риборозплідників, штучних нерестовищ, рибопропускних споруд, підготовка ложа водоймища тощо.
Водночас статтею 98 Водного кодексу України встановлена пряма заборона введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, що впливають на стан вод без рибозахисних пристроїв та облаштованих відповідно до затверджених проектів зон санітарної охорони водозаборів.
Своєю чергою Закон України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» (Закон № 3677-VI) визначає основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, місцевого самоврядування і суб`єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у внутрішніх водних об`єктах України, внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі.
Так відповідно до статті 17 Закону № 3677-VI при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції, технічному переоснащенні та введенні в експлуатацію підприємств, споруд, інших об`єктів, при проведенні різних робіт на землях водного фонду, які можуть негативно впливати на стан водних біоресурсів, виконавці таких робіт зобов`язані виконувати заходи щодо збереження сприятливих умов для існування, відтворення, міграції та зимівлі водних біоресурсів, а також забезпечувати недоторканність ділянок, що становлять особливу цінність для охорони і відтворення водних біоресурсів.
Водночас частиною другою статті 17 Закону № 3677-VI встановлена пряма заборона експлуатації водозабірних споруд та інших об`єктів, без рибозахисних пристроїв.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав вважати протиправним оскаржуваний пункт 4 розділу «Качанівський ГПЗ» припису № 179/02 від 13.07.2021 щодо необхідності розробки та затвердження позивачем проєкту зон санітарної охорони поверхневого водозабору річки Ворскла.
Водночас колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на статтю 93 Водного кодексу України, норми Постанови Кабінету Міністрів України № 2024, ДБН В.2.5-74:2013 «Водопостачання. Зовнішні мережі та споруди. Основні положення проектування», оскільки останні регламентують питання питного водопостачання та не спростовують прямих заборон, встановлених законом, експлуатації поверхневого водозабору річки Ворскла для виробничих потреб та передачу води вторинним користувачам для технічних потреб без розробки та затвердження позивачем проєкту зон санітарної охорони.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За такого правового регулювання, встановлених у справі обставин та їх правової оцінки Верховним Судом, колегія суддів приходить до висновку про відмову в задоволені касаційної скарги.
ІХ. СУДОВИЙ ЗБІР
Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 139 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.03.2023 у справі №480/13119/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
Я. О. Берназюк
А. А. Єзеров